Ι. Διαφάνεια και ίση μεταχείριση κατά την κατάστρωση των κανόνων που διέπουν τη χορήγηση επιδοτήσεων

Ως γνωστόν, βάσει του ενωσιακού δικαίου και προκειμένου να είναι συμβατές με την εσωτερική αγορά, οι ενισχύσεις οικονομικών φορέων με δημόσιο χρήμα θα πρέπει να εξυπηρετούν έναν σκοπό κοινού συμφέροντος, να λειτουργούν σαφώς ως κίνητρα, να είναι κατάλληλες και αναλογικές, να χορηγούνται με απόλυτη διαφάνεια, να υπόκεινται σε μηχανισμό ελέγχου και σε τακτική αξιολόγηση και, τέλος, να μην επηρεάζουν δυσμενώς τους όρους των εμπορικών συναλλαγών σε βαθμό που να αντίκεινται στο κοινό συμφέρον.[1] Η διαφάνεια, η τήρηση ίσου μέτρου κατά την αξιολόγηση των επενδυτικών σχεδίων, αλλά και η ορθολογικότητα κατά την κατάστρωση των κανόνων που διέπουν την αξιολόγηση, αποτελούν μείζον ζήτημα για την εμπιστοσύνη των παραγόντων της οικονομικής ζωής και εν γένει της κοινωνίας προς τα χρηματοδοτικά εργαλεία. Λαμβανομένου υπόψη του πεπερασμένου διαθέσιμου προϋπολογισμού προς χρηματοδότηση τέτοιων επιδοτήσεων, οι ενδεχόμενοι αιτούντες χρηματοδοτική συνδρομή πρέπει να τυγχάνουν ίσης μεταχείρισης όσον αφορά, αφενός, την ανακοίνωση, με την πρόσκληση υποβολής προσφορών, χρήσιμων πληροφοριών επί των κριτηρίων επιλογής των προς υποβολή σχεδίων και, αφετέρου, τη συγκριτική εκτίμηση των εν λόγω σχεδίων βάσει της οποίας πραγματοποιείται η επιλογή τους και η χορήγηση της επιδότησης.[2]

ΙΙ. Διαφάνεια και ίση μεταχείριση κατά την πρόσβαση στο ΕΣΠΑ

Το Εταιρικό Σύμφωνο για το Πλαίσιο Ανάπτυξης (ΕΣΠΑ) 2021-2027 αποτελεί το βασικό στρατηγικό σχέδιο για την ανάπτυξη της χώρας με τη συνδρομή πόρων από τα Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία. Η εισδοχή, ιδίως κατά την τελευταία δεκαετία, των νέων τεχνολογιών στην οργάνωση των διαδικασιών που διέπουν την υπαγωγή στις Δράσεις των ΕΣΠΑ καλλιέργησαν εύλογες προσδοκίες για επίτευξη αυξημένου επιπέδου αντικειμενικότητας και διαφάνειας. Η υιοθέτηση, ωστόσο, τεχνολογικών μέσων (π.χ. ηλεκτρονικών πλατφορμών) στις εν λόγω διαδικασίες δεν αρκεί αφ’ εαυτή για να εγγυηθεί την τήρηση των αρχών της ισότητας και της διαφάνειας.

Η ούτως ή άλλως περιορισμένη εγχώρια νομολογία σχετικά με την υπαγωγή σε Δράσεις των ΕΣΠΑ αφορά, κατά κανόνα, τυπικά ζητήματα, όπως την απόρριψη αιτημάτων χρηματοδότησης λόγω μη προσκόμισης απαιτούμενου πιστοποιητικού ή βεβαίωσης, χωρίς την παροχή προς τους ενδιαφερόμενους της δυνατότητας να διορθώσουν τη σχετική παράλειψη.[3] Ως παράβαση των αρχών της ίσης μεταχείρισης των ενδιαφερομένων, της διαφάνειας και της σαφήνειας του πλαισίου που διέπει το καθεστώς χρηματοδότησης έχει κριθεί η μεταβολή των προϋποθέσεων συμμετοχής μετά την έναρξη της προθεσμίας υποβολής των αιτήσεων.[4] Η ουσιαστική, όμως, πραγμάτωση των ανωτέρω αρχών στο εν λόγω πεδίο καθιστά επιτακτική τη διαρκή αμφισβήτηση, τον επίμονο αναστοχασμό και, τελικά, τη δικαιοκρατική εμβάθυνση στους κανόνες και τη μεθοδολογία που διέπει τη ροή του δημοσίου (και ενωσιακού) χρήματος.

ΙΙΙ. Παράδειγμα εργασίας: το τοπίο των χρηματοδοτικών προγραμμάτων στον τρέχοντα χρόνο

Στον παρόντα χρόνο, στην επίσημη διαδικτυακή πύλη του ΕΣΠΑ εμφανίζονται ενεργά προγράμματα με αξιολογικό πλαίσιο βαθμολόγησης των υποβαλλόμενων προτάσεων χρηματοδότησης, όπως τα προγράμματα ενίσχυσης επενδύσεων στον τουρισμό, στη μεταποίηση και στην εφοδιαστική αλυσίδα με βάση τον ισχύοντα Αναπτυξιακό Νόμο 4887/2022. Αντίθετα, για την αξιολόγηση των αιτήσεων χρηματοδότησης στις τρεις Δράσεις που αφορούν τον Ψηφιακό Μετασχηματισμό Μεσαίων και μικρών Επιχειρήσεων (ΜμΕ) για την ενσωμάτωση τεχνολογιών πληροφορικής και τηλεπικοινωνιών (ΤΠΕ) στη λειτουργία τους[5] και τη Δράση «Πράσινη Παραγωγική Επένδυση ΜμΕ», έχει προκριθεί η μέθοδος της άμεσης διαδικασίας, της λεγόμενης First In-First Out (FiFo). Κατά τη μέθοδο αυτή, οι αιτήσεις που πληρούν τις τυπικές προϋποθέσεις γίνονται δεκτές με σειρά προτεραιότητας, σύμφωνα με την ημερομηνία/ώρα ηλεκτρονικής υποβολής (οριστικοποίησης) στο Ολοκληρωμένο Πληροφοριακό Σύστημα Κρατικών Ενισχύσεων (ΟΠΣΚΕ) και μέχρι εξαντλήσεως του Προϋπολογισμού.[6] Ως δικαιολογητική βάση αυτής προβάλλεται η ταχύτητα υλοποίησης των Προγραμμάτων, εφόσον οι υποψήφιοι έχουν κίνητρο να υποβάλουν αίτηση υπαγωγής στο Πρόγραμμα το ταχύτερο δυνατόν και οπωσδήποτε έως την εξάντληση του προϋπολογισμού του.

IV. Από την αυτοδέσμευση στην απο-δέσμευση της Διοίκησης

Αντιλαμβανόμενη το ευρύ πεδίο διακριτικής ευχέρειας κατά την κατάστρωση Προγραμμάτων υπαγωγής σε δημόσια χρηματοδότηση, η Διοίκηση προέβη τα τελευταία χρόνια στη έκδοση κειμένων αυτοδέσμευσής της.[7] Ο κατ’ αυτοδέσμευση ορισμός από την ίδια τη Διοίκηση κριτηρίων ως προς τον τρόπο άσκησης της παρασχεθείσας από το νόμο διακριτικής εξουσίας, όταν ο νόμος δεν περιέχει πρόβλεψη περί τούτων, είναι, κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, επιτρεπτός προς διασφάλιση της τήρησης ενιαίου μέτρου κρίσεως, αλλά και της καθ’ ομοιόμορφο τρόπο εφαρμογής της αρχής της αναλογικότητας, κατά την εκάστοτε ενάσκηση αυτής της αρμοδιότητας.[8] Τα κατ’ αυτοδέσμευση της Διοίκησης τιθέμενα κριτήρια επιβάλλεται πάντως να ανταποκρίνονται στο σκοπό του νόμου, ο οποίος παρέχει στη Διοίκηση διακριτική εξουσία.[9]

Στην προκειμένη περίπτωση, η Διοίκηση προέβη το 2015 και το 2021 στην έκδοση «Οδηγών» με σκοπό την παροχή κατευθύνσεων προς τις Υπηρεσίες Διαχείρισης, τις ∆ιαχειριστικές Αρχές και τους Ενδιάµεσους Φορείς για την επεξεργασία και την τελική διαμόρφωση της μεθοδολογίας αξιολόγησης και των κριτηρίων επιλογής που θα εφαρμόσουν στο πλαίσιο κάθε Πρόσκλησης ή Ανακοίνωσης πρόθεσης χρηματοδότησης για την αξιολόγηση προτεινόμενων έργων.[10] Στους Οδηγούς αυτούς παρατίθενται, κατ’ αντιδιαστολή, οι δύο βασικές μεθοδολογίες: η «Άμεση» και η «Συγκριτική» Αξιολόγηση.

Σύμφωνα με την πρώτη, κάθε πρόταση που υποβάλλεται αξιολογείται άμεσα, με τη σειρά της ημερομηνίας του πρωτοκόλλου υποβολής, μέχρι την εξάντληση του διαθέσιμου προϋπολογισμού της Πρόσκλησης, χωρίς μάλιστα να απαιτείται απαραίτητα να παρέλθει η ορισθείσα ως καταληκτική ημερομηνία υποβολής των προτάσεων χρηματοδότησης. Αντίθετα, κατά την εφαρμογή της «Συγκριτικής Αξιολόγησης», οι προτάσεις που υποβλήθηκαν εμπροθέσμως, ήτοι μέχρι την ταχθείσα από την Πρόσκληση ημερομηνία, κατατάσσονται με βάση τη συνολική βαθμολογία της κάθε πρότασης, η οποία προκύπτει από τη βαθμολόγηση επιμέρους κριτηρίων επιλογής. Οι προτάσεις που επιλέγονται για χρηματοδότηση (μέχρι να εξαντληθεί ο διαθέσιμος προϋπολογισμός της Πρόσκλησης) είναι εκείνες με τις υψηλότερες βαθμολογίες, εφόσον ικανοποιούνται και ενδεχόμενες ελάχιστες προϋποθέσεις έγκρισης που προσδιορίζονται στην Πρόσκληση.[11]

Οι Οδηγοί επιχειρούν να προδιαγράψουν κριτήρια επιλογής, στην εκάστοτε περίπτωση, συγκεκριμένης μεθοδολογίας αξιολόγησης, κατόπιν συστηματοποίησης των πλεονεκτημάτων και μειονεκτημάτων της κάθε μεθόδου.[12] Η μεν «Άμεση Αξιολόγηση» υπερτερεί ως προς την ταχύτητα διεκπεραίωσης της διαδικασίας, δεν επιτρέπει όμως τη σύγκριση των προτάσεων προκειμένου να επιλεγούν αυτές οι οποίες συνεισφέρουν περισσότερο στα επιδιωκόμενους σκοπούς της εκάστοτε Πρόσκλησης. Αντιθέτως, η «Συγκριτική Αξιολόγηση» παρίσταται, λόγω συνθετότητας, κατά κανόνα περισσότερο χρονοβόρα, απαιτεί μεγαλύτερη επεξεργασία για την εξειδίκευσή της στις ιδιαίτερες απαιτήσεις της κάθε Πρόσκλησης, πλεονεκτεί, ωστόσο, σημαντικά στην τεκμηρίωση της επιλογής των πλέον κατάλληλων έργων, αφού κάθε πρόταση συνοδεύεται από αναλυτική κλιμακούμενη βαθμολόγηση των κριτηρίων, βάσει της οποίας επιλέγονται τελικά οι προτάσεις με τη μεγαλύτερη συνολική βαθμολογία.

Κατόπιν των ανωτέρω, για την επιλογή της καταλληλότερης μεθοδολογίας αξιολόγησης, υποδεικνύονται από τους Οδηγούς, παράμετροι συσχετιζόμενοι με τα ειδικότερα χαρακτηριστικά της εκάστοτε Πρόσκλησης. Οι εν λόγω –ενδεικτικές πάντως– παράμετροι δύναται να συγκεφαλαιωθούν στις ακόλουθες δύο:

1) Το πλήθος και οι αρμοδιότητες των δυνητικών δικαιούχων σε συνδυασμό με το ύψος του διαθέσιμου προϋπολογισμού (δημόσια δαπάνη).

Η «Άμεση Αξιολόγηση» δεν κωλύεται, όταν οι πόροι που θα διατεθούν μέσω της Πρόσκλησης εκτιμάται ότι επαρκούν για τη χρηματοδότηση των προτάσεων που τελικά θα υποβληθούν. Αντίθετα, η «Συγκριτική Αξιολόγηση» προτείνεται στις Προσκλήσεις που απευθύνονται σε απροσδιόριστο αριθμό δυνητικών δικαιούχων, ιδίως όταν εκτιμάται ότι ο διαθέσιμος προϋπολογισμός αδυνατεί να καλύψει το σύνολο των καταγεγραμμένων αναγκών.[13]

2) Το φυσικό αντικείμενο των έργων.

Η «Άμεση Αξιολόγηση» παρίσταται πιθανώς πιο αποτελεσματική στις περιπτώσεις που:

α) είναι αναγκαία η υλοποίηση όλων των έργων προκειμένου να επιτευχθεί ο επιδιωκόμενος στόχος, χωρίς όμως η ανάθεση του συνόλου των έργων να αφορά τον ίδιο δικαιούχο·

β) το έργο υλοποιείται σε στάδια (phasing), ιδίως όταν η ολοκλήρωση ενός σταδίου είναι απαραίτητη για την έναρξη υλοποίησης του επόμενου σταδίου ή άλλων έργων και

γ) η υλοποίηση των έργων είναι επιβεβλημένη από ανελαστικές υποχρεώσεις της Χώρας.[14]

Ο Οδηγός του 2015 όριζε ότι οι ∆ιαχειριστικές Αρχές και οι Ενδιάµεσοι Φορείς θα πρέπει να συνεκτιμούν τα πλεονεκτήµατα και τα µειονεκτήµατα της κάθε µεθόδου και «να τεκµηριώνεται […] η επιλεγείσα µεθοδολογία στην Επιτροπή Παρακολούθησης, ειδικά στις περιπτώσεις που επιλέγεται η άµεση αξιολόγηση» σύστηνε δε εμφατικά ως κανόνα την προσφυγή στη «Συγκριτική Αξιολόγηση» και κατ’ εξαίρεση μόνο την εφαρμογή της «Άµεσης Αξιολόγησης». Οι κατευθυντήριες αυτές γραμμές απαλείφτηκαν σιωπηρά στον Οδηγό του 2021, όπου οι ανωτέρω μεθοδολογίες παρατίθενται απλώς ως ενδεικτικές για την «αποκλειστικά υπεύθυνη» να επιλέξει Υπηρεσία Διαχείρισης.

V. Προβληματισμοί ως προς την εντεινόμενη προσφυγή της Διοίκησης στη μεθοδολογία First InFirst Out

Ανεξαρτήτως της δεσμευτικότητάς τους ή μη για τις Υπηρεσίες Διαχείρισης, κατά την κατάστρωση εκ μέρους τους Προσκλήσεων χρηματοδότησης, οι εκδοθέντες το 2015 και το 2021 «Οδηγοί», αναδεικνύουν τα ερείσματα και τις προεκτάσεις των δύο βασικών εναλλακτικών μεθόδων για την αξιολόγηση των αιτήσεων χρηματοδότησης. Παρέχουν με τον τρόπο αυτό ένα γόνιμο πλαίσιο για τον έλεγχο συμβατότητας προς τις αρχές της ίσης μεταχείρισης και της διαφάνειας, της διευρυνόμενης κατά τα τελευταία χρόνια προσφυγής στη μεθοδολογία First In-First Out.

A. Aπό τη σκοπιά της αποτελεσματικότητας της διοικητικής δράσης

Αν και η κατά προτεραιότητα αξιολόγηση των επενδυτικών προτάσεων υπολαμβάνει – κατά τα συχνά μνημονευόμενα αξιωματικώς στις σχετικές Προσκλήσεις – ότι όλες οι επιλέξιμες επιχειρήσεις παρίστανται ίδιες από σκοπιά όρων ποιότητας, και στις εν λόγω περιπτώσεις, όπως κατά κανόνα σε κάθε δράση, η οικονομική ενίσχυση συνδέεται με την υλοποίηση συγκεκριμένων οικονομικών, περιβαλλοντικών ή άλλων στόχων.[15] Η επιλογή από τις Υπηρεσίες Διαχείρισης της μεθοδολογίας FiFo εμπεριέχει σιωπηρά την αποδοχή ότι ο επιδιωκόμενος με το Πρόγραμμα στόχος θα ικανοποιηθεί κατά πάσα πιθανότητα σε χαμηλότερο βαθμό από αυτόν που, κατά τεκμήριο, θα μπορούσε σε περίπτωση κατεύθυνσης των υφιστάμενων, πεπερασμένων κονδυλίων σε δικαιούχους με ποιοτικά κριτήρια, αρυόμενα ακριβώς από την ικανότητα υλοποίησης του επιδιωκόμενου στόχου στο μέγιστο βαθμό.[16] Και ναι μεν, όπως αναδείχθηκε από τις συστηματοποιήσεις των ανωτέρω Οδηγών, υφίστανται σοβαρές δικαιολογητικές βάσεις για την πρόκριση της μεθοδολογίας FiFo σε συγκεκριμένες περιπτώσεις (επάρκεια διαθέσιμων πόρων για τη χρηματοδότηση των προτάσεων και ιδιαιτερότητες του φυσικού αντικειμένου των έργων), μια τέτοια όμως επιλογή θα πρέπει να τεκμηριώνεται ειδικώς από την φέρουσα το σχετικό βάρος Υπηρεσία Διαχείρισης, ενόψει του ότι η εν λόγω μεθοδολογία, τουλάχιστον in abstracto, μειονεκτεί έναντι της «Συγκριτικής Αξιολόγησης», ως προς την αποτελεσματικότητα της διοικητικής δράσης.

Β. Από άποψη ισότητας μεταχείρισης

Σε αρκετές περιπτώσεις, η νομολογία αντιλαμβάνεται το χρονικό κριτήριο ως «αντικειμενικό» και «ως εκ τούτου ικανό» να δικαιολογήσει διαφορετική μεταχείριση.[17] Επί υποβολής, ωστόσο, αιτήσεων χρηματοδότησης, παρίσταται όλως αμφίβολο αν το κριτήριο του χρόνου θα μπορούσε να δικαιολογήσει την απόρριψη αίτησης, λόγω εξάντλησης των τιθέμενων από το εκάστοτε Πρόγραμμα κονδυλίων, για τον λόγο ότι η αίτηση υποβλήθηκε με καθυστέρηση λίγων λεπτών έναντι ομοειδούς αίτησης που υπήχθη στο Πρόγραμμα. Τουλάχιστον στις περιπτώσεις περιορισμένων κονδυλίων σε σχέση με την εκτιμώμενη ζήτηση,[18] μόνο μια εξαιρετικά ισχυρή και αναλόγως τεκμηριωμένη από τον αρμόδιο Φορέα δικαιολογητική βάση θα μπορούσε να θεμελιώσει παρέκκλιση από κριτήρια αμιγώς αξιολογικά[19] ή έστω ουσιαστικώς συναφή[20] προς το αντικείμενο της εκάστοτε Πρόσκλησης. Αξιολογικά και συναφή κριτήρια σε σχέση με τη σκοποθεσία του Προγράμματος θα μπορούσαν να είναι π.χ. στην περίπτωση των επανειλημμένα εκδιδόμενων ως FiFo προγραμμάτων τύπου «ΕΞΟΙΚΟΝΟΜΩ», η εξοικονομούμενη ενέργεια ανά τ.μ. σε συνάρτηση με τον αιτούμενο προϋπολογισμό, η «ενεργειακή φτώχεια» κ.λπ.. Μόνη η ταχύτερη έναρξη υλοποίησης των επενδύσεων δεν συνιστά ικανή βάση να δικαιολογήσει την ανωτέρω παρέκκλιση από αξιολογικά κριτήρια, ιδίως μάλιστα, όταν στην πράξη, η προαγωγή της εν συνεχεία διαγραφόμενης διαδικασίας καθυστερεί σημαντικά με υπαιτιότητα της Διοίκησης. Τυχόν δε ενδείξεις για ταχύτερη απορρόφηση του διαθέσιμου προϋπολογισμού (π.χ. απόδειξη από τους υποψηφίους δικαιούχους της άμεσης ύπαρξης των απαιτούμενων ιδίων κεφαλαίων), δύνανται εξάλλου να ενσωματώνονται ως κριτήριο αξιολόγησης των τιθέμενων αιτήσεων στο πλαίσιο «Συγκριτικής Αξιολόγησης».

Αποτελεί κοινό τόπο ότι μια φαινομενικά καθ’ όλα αντικειμενική διαδικασία είναι δυνατόν να οδηγεί, ανάλογα με τα τιθέμενα κριτήρια, κατ’ αποτέλεσμα σε ευμενή ή δυσμενή μεταχείριση συγκεκριμένης κατηγορίας υποκειμένων. Στις περιπτώσεις αυτές, από τα στατιστικά δεδομένα για τους αποδέκτες της δημόσιας χρηματοδότησης είναι δυνατόν να εξαχθούν ασφαλή συμπεράσματα για την εύνοια ή αποκλεισμό συγκεκριμένης κατηγορίας δυνητικών δικαιούχων, τα οποία η Διοίκηση οφείλει να λαμβάνει υπόψη, αναθεωρώντας το ισχύον πλαίσιο και πρακτική αξιολόγησης των αιτήσεων χρηματοδότησης. Αρχές οριζόντιας εμβέλειας για την έννομη τάξη μας και εμβριθώς επεξεργασμένες από τη νομολογία, ιδίως στο πεδίο των δημοσίων συμβάσεων, αλλά ακόμα και σε εκείνο της πλήρωσης δημοσίων θέσεων, όπως ιδίως η ισότητα και η αναλογικότητα, χρήζουν προσαρμοσμένης πλην επιτακτικής εφαρμογής στο μείζον πεδίο της δημόσιας χρηματοδότησης.[21]

Γ. Από άποψη διαφάνειας

Η αρχή της διαφάνειας, ως άμεση συνέπεια της αρχής της ίσης μεταχείρισης, έχει στην ουσία ως σκοπό να αποκλείει τον κίνδυνο ευνοιοκρατίας και αυθαιρεσίας εκ μέρους της αρμόδιας αρχής, κάθε δε προσβολή της συνιστά παρατυπία, η οποία καθιστά μη σύννομη τη διαδικασία χορήγησης επιδοτήσεων από τον ενωσιακό προϋπολογισμό.[22]

Αν και το κριτήριο του χρόνου υποβολής της αίτησης χρηματοδότησης εμφανίζεται ως αντικειμενικό, στην πράξη θέτει σε σαφώς πλεονεκτική θέση τα επιχειρηματικά σχήματα με πρόσβαση σε οργανωμένες εταιρείες με αντικείμενο την υποβολή αιτήσεων σε Προγράμματα χρηματοδότησης και με εύλογα αυξημένο, αν όχι αποκλειστικό, ενδιαφέρον για τις προτάσεις με μεγάλο χρηματοδοτικό αντικείμενο. Οι δομές αυτές πλεονεκτούν αναμφισβήτητα ως προς την ταχύτητα και ικανότητα υποβολής αιτήσεων έναντι των μικρών γραφείων ή ελευθέρων επαγγελματιών (φοροτεχνικών, μηχανικών κ.ά.) με αντίστοιχη ύλη. Η πρόσβαση των οικονομικών υποκειμένων σε υπηρεσίες διαφορετικής ποιότητας θεωρείται βεβαίως αναπόφευκτη σε ένα πλαίσιο ελεύθερης λειτουργίας της αγοράς. Στις εν λόγω, όμως, περιπτώσεις, το δεδομένο αυτό της κατά τεκμήριο διαφοροποιημένης ικανότητας των ενδιαφερομένων, δεν μπορεί να παραγνωρίζεται κατά την κατάστρωση της μεθοδολογίας αξιολόγησης, καθόσον συναρτάται με ευθεία πρόσβαση των δυνητικών δικαιούχων σε δημόσια χρηματοδότηση. Πλήθος ενυπόγραφων δημοσιευμάτων στο διαδίκτυο –τα οποία πάντως αδυνατεί να επιβεβαιώσει ο συντάκτης του παρόντος– καταγγέλλουν, σε επανειλημμένες περιπτώσεις Προγραμμάτων, την προμήθεια και χρήση από μεγάλα τεχνικά γραφεία ειδικών λογισμικών υποβολής μαζικών αιτήσεων, με συνέπεια τη δέσμευση των υφιστάμενων κονδυλίων και, τελικά, το «κλείσιμο» των πλατφορμών υποβολής αιτήσεων εντός διαστήματος λίγων μόλις λεπτών από την έναρξη λειτουργίας τους.

Ζητήματα δομικής αμεροληψίας τίθενται, τέλος, και από τη διαβλητότητα του κριτηρίου της χρονικής προτεραιότητας. Η καθ’ όλα ευχερής «διαρροή»» των όρων και προϋποθέσεων του εκάστοτε Προγράμματος, πριν την επίσημη δημοσίευση της σχετικής Πρόσκλησης, δύναται να παράσχει ασύμμετρη πληροφόρηση σε συγκεκριμένα  τεχνικά γραφεία/εταιρείες. Δεν θα ήταν αβάσιμη η παρατήρηση ότι το κριτήριο της χρονικής προτεραιότητας φύσει ενθαρρύνει την επιδίωξη τέτοιων προσβάσεων από τους εμπλεκομένους. Τα ανωτέρω δεδομένα θέτουν σε σοβαρή διακινδύνευση την αξιοπιστία της μεθοδολογίας FiFo, εφόσον υπονομεύουν καθοριστικά τις αρχές της διαφάνειας κατά την εκτέλεση των συγχρηματοδοτούμενων μέτρων, της ισότιμης μεταχείρισης των οικονομικών φορέων και του υγιούς ανταγωνισμού.[23]

VI. Σύνοψη

  1. Η μεθοδολογία αξιολόγησης αιτημάτων υπαγωγής σε Προγράμματα δημόσιας χρηματοδότησης ελέγχεται εντατικά ως προς τη συμβατότητά της με τις αρχές της ίσης μεταχείρισης των οικονομικών φορέων, της διαφάνειας και της αποτελεσματικότητας της διοικητικής δράσης.
  2. Η μέθοδος της «Συγκριτικής Αξιολόγησης» των αιτήσεων χρηματοδότησης οφείλει να αποτελεί τον κανόνα κατά την κατάστρωση των σχετικών Προγραμμάτων, δεδομένης της κατά τεκμήριο συνεπούς εναρμόνισής της με τις ανωτέρω αρχές.
  3. Η εφαρμογή της αρχής της χρονικής προτεραιότητας κατά την υποβολή αιτήσεων χρηματοδότησης (First In-First Out) ενδέχεται να συνιστά σοβαρή απόκλιση από την αρχή της ίσης μεταχείρισης, εξ ου και η επιλογή της θα πρέπει να τεκμηριώνεται ειδικώς από τις Υπηρεσίες Διαχείρισης με βάση την επάρκεια διαθέσιμων πόρων για τη χρηματοδότηση των προτάσεων και τις ιδιαιτερότητες του φυσικού αντικειμένου των υπό χρηματοδότηση έργων.

 

[1] Βλ. το προοίμιο (υπό 5) του Κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 651/2014 «για την κήρυξη ορισμένων κατηγοριών ενισχύσεων ως συμβατών με την εσωτερική αγορά κατ’ εφαρμογή των άρθρων 107 και 108 της Συνθήκης».

[2] Γενικό Δικαστήριο, απόφαση της 15ης Απριλίου 2011, IPK International – World Tourism Marketing Consultants GmbH κατά Ευρωπαϊκής Επιτροπής, Τ-297/05, σκ. 122.

[3] Βλ. ΣτΕ 1580, 1539, 1538, 1506, 1372/2023. Το περιορισμένο των νομολογιακών ευρημάτων δύναται να αποδοθεί στην ανάγκη ταχύτατης λήψης αποφάσεων από τους ενδιαφερόμενους οικονομικούς φορείς, οι οποίοι πιθανόν δεν παρίστανται πρόθυμοι να διατηρούν δεσμευμένα τα απαιτούμενα ιδία κεφάλαια μέχρι την έκδοση δικαστικής απόφασης περί της νομιμότητας ή μη του αποκλεισμού τους από το Πρόγραμμα. Εξάλλου, και ο παρεμπίπτων, κατά την εξέταση αγωγής αποζημίωσης, έλεγχος τυχόν παρανομιών κατά την απόρριψη αιτήματος υπαγωγής, παρουσιάζει σοβαρότατα εγγενή όρια. Τούτο, καθόσον το άδηλο έκδοσης θετικής πράξης υπαγωγής του ενάγοντος στο πρόγραμμα (πρβλ. ΣτΕ 2168/2007, 7μ.) συνεπάγεται, κατά κανόνα, και αδυναμία κατάφασης του αναγκαίου αιτιώδους συνδέσμου για την τελεσφόρηση της αγωγής αποζημίωσης.

[4] Βλ. ΣτΕ 1593/2023 για την προσθήκη νέου όρου με την απόφαση έγκρισης του «αρχείου συχνών ερωτήσεων – απαντήσεων».

[5]Πρόκειται για τα προγράμματα Δράση 1 (Βασικός Ψηφιακός Μετασχηματισμός ΜμΕ), Δράση 2 (Προηγμένος Ψηφιακός Μετασχηματισμός ΜμΕ) και Δράση 3 (Ψηφιακός Μετασχηματισμός Αιχμής ΜμΕ).

[6] Ενδεικτικά στο τρέχον Πρόγραμμα με τίτλο «Εξοικονομώ-Επιχειρώ», που προκηρύχθηκε με την απόφαση ΥΠΕΝ/Δ ΕΠΕΑ/26201/171/2024, ορίζονται της εξής (σελ. 14807-8): «Όσες αιτήσεις υποβάλλονται επιτυχώς επιλέγονται είτε μέχρις εξαντλήσεως της διαθέσιμης δημόσιας δαπάνης του Προγράμματος είτε μέχρι την κάλυψη του συνόλου των αιτήσεων, εφόσον επαρκεί η αντίστοιχη δημόσια δαπάνη, και εντάσσονται στον πίνακα επιλέξιμων προς χρηματοδότηση αιτήσεων. Οι υπόλοιπες αιτήσεις που υποβάλλονται μέχρι τη λήξη του Προγράμματος και εφόσον η διαθέσιμη δημόσια δαπάνη του Προγράμματος έχει καλυφθεί, θα εισέρχονται στον πίνακα των επιλαχουσών αιτήσεων με βάση την σειρά κατάθεσης αυτών. […] Με την προϋπόθεση της επάρκειας των κονδυλίων, αιτήσεις που έχουν ενταχθεί στον πίνακα επιλαχουσών δύναται να επιλεγούν σε μεταγενέστερο στάδιο από το Φορέα Υλοποίησης, ο οποίος ενεργοποιεί επιπλέον αιτήσεις κατά σειρά προτεραιότητας στην ψηφιακή πλατφόρμα του Προγράμματος. Η ανωτέρω πράξη επέχει θέση διαπιστωτικής απόφασης στο πλαίσιο της αρχικής απόφασης επικύρωσης των οριστικών αποτελεσμάτων».

[7] Γενικότερα, η έκδοση οδηγιών ή κατευθυντηρίων γραμμών από διοικητικές αρχές, που διαθέτουν διακριτική ευχέρεια, είναι νόμιμη υπό την προϋπόθεση ότι οι οδηγίες συνάδουν προς τον σκοπό του νόμου ή την κανονιστική πράξη στην οποία στηρίζεται η διακριτική ευχέρεια, δεν θεσπίζουν νέους όρους ή κριτήρια άσκησής ούτε δεσμεύουν εκ των προτέρων την εκτίμηση της Διοίκησης με την επιβολή γενικών επιτακτικών κανόνων, πράγμα που θα κατέληγε στην απαλλαγή της από την υποχρέωση εξέτασης των ειδικών συνθηκών κάθε υπόθεσης που υποβάλλεται στην κρίση της και συνακόλουθα στην παραίτησή της από την άσκηση της διακριτικής της ευχέρειας. Πρόκειται για πράξεις προσανατολισμού της διακριτικής ευχέρειας και όχι μετατροπής της σε δέσμια αρμοδιότητα. Εξ ου και εφόσον η οδηγία δεν συνιστά κανονιστική πράξη θέσπισης νέων κριτηρίων ή εξ υπαρχής κανόνων δικαίου, αλλά μόνον αποδίδει ισχύον δίκαιο, καταρχάς δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη δεκτική ευθείας προσβολής. Βλ., αναλυτικά, Πρεβεδούρου Ε., Κανόνες soft law στο Διοικητικό Δίκαιο, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα – Θεσσαλονίκη 2017, σ. 103-4, παρ. 117 και, περαιτέρω, Μαθιουδάκη Ι., «Η αυτοδέσμευση της διακριτικής ευχέρειας της Διοίκησης, ιδίως με την έκδοση κατευθυντήριων γραμμών», Αρμ 7/2016, σ. 1273 επ.· Τομαρά Δ., Η Αρχή της Αξιοκρατίας στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικράτειας, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2022, σ. 51 επ. και Γέροντα Α., «Οι εγκύκλιοι – Προβληματισμοί σχετικά με τη δημοσίευση και την προσβολή τους», ΘΠΔΔ 2024, σ. 1 επ.. Λόγω του «γκρίζου» χαρακτήρα των οδηγιών, τέτοιου είδους κείμενα χαρακτηρίζονται ως «παρακανονιστικά» και συγκροτούν, κατά την παρατήρηση του γαλλικού Conseil d’ État, ένα «υπόγειο, παράνομο, απρόσιτο και ασύμμετρο δίκαιο» με καθοριστικές συνέπειες στην άσκηση θεμελιωδών δικαιωμάτων. Βλ. Πρεβεδούρου Ε., «Νέο επεισόδιο σε μια πολυτάραχη νομολογιακή ιστορία: ενοποίηση του καθεστώτος δικαστικού ελέγχου των πράξεων του ηπίου δικαίου», www.prevedourou.gr, παρ. 6.

[8] ΣτΕ 614/2008: «Εξ άλλου – και δεδομένου ότι εν προκειμένω δεν πρόκειται περί κανονιστικώς, δυνάμει νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως, θεσπιζομένων και ως εκ τούτου υποχρεωτικώς και ανεξαιρέτως εις κάθε περίπτωσιν τηρητέων προϋποθέσεων διά την άσκησιν δεσμίας αρμοδιότητος – είναι επιτρεπτή η εις συγκεκριμένην περίπτωσιν απόκλισις από τα ούτω τεθέντα κριτήρια διά τον εν γένει τρόπον ασκήσεως της διακριτικής εξουσίας, όταν τούτο επιβάλλει εις την περίπτωσιν αυτήν, λόγω της ιδιαιτερότητός της, η προσήκουσα άσκησις της διακριτικής εξουσίας.» (πρβλ., επίσης, πιο πρόσφατα, ΔΕφΑθ 2365/2022, ΔΕφΛαρ 281/2022). Αντίστοιχα, στο ενωσιακό δίκαιο γίνεται δεκτό ότι όταν η Επιτροπή εκδίδει κατευθυντήριες γραμμές με σκοπό να διευκρινίσει, για την τήρηση της Συνθήκης, τα κριτήρια που σκοπεί να εφαρμόσει στο πλαίσιο άσκησης της εξουσίας της εκτιμήσεως, προκύπτει αυτοδέσμευση της εξουσίας αυτής, καθόσον στην Επιτροπή εναπόκειται να συμμορφωθεί προς τους ενδεικτικούς κανόνες με τους οποίους αυτοδεσμεύθηκε (βλ. αποφάσεις του Πρωτοδικείου της 12ης Δεκεμβρίου 1996, Τ-380/94, σκ. 57 και της 30ής Απριλίου 1998, Τ-214/95, σκ. 89), πλην, όμως, δεν αποτελούν κανόνες δικαίου (ΣτΕ 2365/2013, 7μ).

[9] Το σύννομο δε των ούτω τιθεμένων κριτηρίων άσκησης διακριτικής εξουσίας υπόκειται σε ακυρωτικό έλεγχο, εξ αφορμής της προσβολής ατομικής διοικητικής πράξης, η οποία προβαίνει σε λήψη υπ’ όψιν των κριτηρίων τούτων κατά την ενάσκηση της εν λόγω αρμοδιότητας σε συγκεκριμένη περίπτωση.

[10] Βλ. συνδυαστικά τους αναρτημένους στο διαδίκτυο από 1-7-2021 «Οδηγό Αξιολόγησης Προτάσεων Χρηματοδότησης Έργων (πλην κρατικών ενισχύσεων επιχειρηματικότητας) χρηματοδοτούμενων από τα Προγράμματα Ανάπτυξης 2021-2025» και από 30-10-2015 «Οδηγό Αξιολόγησης Αιτήσεων Χρηµατοδότησης Πράξεων (πλην κρατικών ενισχύσεων) Συγχρηµατοδοτούµενων από τα Επιχειρησιακά Προγράµµατα του στόχου “Επενδύσεις στην Ανάπτυξη και την Απασχόληση”» του Υπουργείου Οικονομίας, Ανάπτυξης και Τουρισμού. Οι εν λόγω Οδηγοί τέθηκαν ως συμπληρωματικά κείμενα στα εκάστοτε εκδιδόμενα «Εγχειρίδια Συστήματος Διαχείρισης και Ελέγχου», τα οποία και λαμβάνονται υπόψη από τις Υπηρεσίες Διαχείρισης κατά την κατάστρωση των Προσκλήσεων χρηματοδότησης.

[11]  Οι προτάσεις των δικαιούχων που αξιολογήθηκαν θετικά βάσει του Οριστικού Πίνακα Κατάταξης Αξιολογημένων Προτάσεων, αλλά δεν προτάθηκαν προς ένταξη λόγω εξαντλήσεως του διαθέσιμου προϋπολογισμού της Πρόσκλησης, δεν απορρίπτονται και δεν εκδίδεται σχετική απόφαση απόρριψης, αλλά δύνανται να χρηματοδοτηθούν σε άλλες περιπτώσεις, όπως μη ένταξης κάποιων εκ των αξιολογημένων προτάσεων που είχαν επιλεγεί αρχικά προς χρηματοδότηση.

[12] Βλ. σ. 4-5 του από 1-7-2021 Οδηγού και σ. 5-6 του από 30-10-2015 Οδηγού.

[13] Αντίθετα, στην περίπτωση που η Υπηρεσία Διαχείρισης απευθύνει Πρόσκληση σε συγκεκριμένο δυνητικό δικαιούχο, λόγω θεσμικής αρμοδιότητας, για την ένταξη συγκεκριμένου νέου έργου προκρίνεται η «Άμεση Αξιολόγηση».

[14] Από την άλλη, ως σκόπιµη υποδεικνύεται η επιλογή της «Συγκριτικής Αξιολόγησης», όταν η Πρόσκληση αφορά πράξεις για την υλοποίηση των οποίων απαιτούνται προπαρασκευαστικές ενέργειες (όπως µελέτες, έρευνες, απαλλοτριώσεις κ.λπ.).

[15] Για παράδειγμα, η τρέχουσα Δράση «Πράσινη Παραγωγική Επένδυση ΜμΕ» προκηρύσσεται ως μέρος των πολιτικών και μέτρων του Εθνικού Σχεδίου για την Ενέργεια και το Κλίμα (ΕΣΕΚ) και της προσπάθειας για την εφαρμογή της πράσινης μετάβασης.

[16] Θα μπορούσε ενδεχομένως να υποστηριχθεί ότι η αρχή της διοικητικής αποτελεσματικότητας, υπό προϋποθέσεις, είναι δυνατόν να υπαγορεύει  σε συγκεκριμένη περίπτωση τη μείωση τελικά του ύψους της προβλεπόμενης για κάθε δικαιούχο δημόσιας επιχορήγησης, προκειμένου για τη συμπερίληψη μεγαλύτερου αριθμού δικαιούχων.

[17] Διαχρονικά, το πλέον κλασσικό πεδίο αναγωγής σε χρονικά κριτήρια αποτελεί η κοινωνική ασφάλιση, όπου παγίως θεωρούνται παράγοντες αρκούντως αντικειμενικοί να δικαιολογήσουν διαφορετική μεταχείριση των ασφαλισμένων ο χρόνος επέλευσης του ασφαλιστικού κινδύνου (ΣτΕ 3412/2013, 7μ), καθώς και ο χρόνος θεμελίωσης του συνταξιοδοτικού δικαιώματος, όπως είναι ο χρόνος αποχώρησης από την υπηρεσία (ΣτΕ 3281/2017, 7μ) και υποβολής του αιτήματος για συνταξιοδότηση (ΣτΕ Ολ. 546/2022, Ολ. 2197/2010). Αν και τα εν λόγω χρονικά κριτήρια παρίστανται πράγματι αντικειμενικά και η αναγωγή σε αυτά υπαγορεύεται από λόγους ασφάλειας δικαίου ως προς το εφαρμοστέο ασφαλιστικό καθεστώς, στην πραγματικότητα είναι ικανά να οδηγούν σε απολύτως άνιση μεταχείριση ομοίων κατ’ ουσίαν περιπτώσεων. Τούτο, καθόσον ασφαλισμένος με πολύ πιο μακρύ ασφαλιστικό βίο τίθεται συχνά στην πράξη σε σημαντικά δυσμενέστερη θέση από άποψη παροχών έναντι άλλου ασφαλισμένου με πολύ λιγότερα χρόνια ασφάλισης για μόνο το λόγο ότι ο ασφαλιστικός κίνδυνος επήλθε στην περίπτωσή του μία μέρα μετά την μεταβολή του νομοθετικού καθεστώς για τη χορήγηση της παροχής. Βλ., αναλυτικά, Κουβαρά Η., «Ερμηνεία άρθρου 4 Συντάγματος» στο Βλαχόπουλος Σ./ Κοντιάδης Ξ./Τασόπουλος Γ. (επιμ.), Διαδικτυακή ερμηνεία κατ’ άρθρο, Ίδρυμα Τσάτσου, 2023, www.syntagmawatch.gr. Ανάλογα ζητήματα εγείρει, στο νέο πλαίσιο λειτουργίας των απογευματινών χειρουργείων σε δημόσια νοσοκομεία (ΚΥΑ 1485/5-3-2024, Β΄), η εξαγγελία του Υπουργού Υγείας για διενέργεια κατά χρονική προτεραιότητα 50.000 δωρεάν χειρουργικών επεμβάσεων πέραν του τακτικού ωραρίου λειτουργίας, ανεξαρτήτως αξιολογήσεων συναρτώμενων με την επιτακτικότητα των επεμβάσεων ή την οικονομική κατάσταση των ασθενών.

[18] Ως προς την οποία η Διοίκηση θα μπορούσε να μορφώσει ασφαλή εικόνα με την παροχή ενός σύντομου χρονικού διαστήματος για την υποβολή προ-αιτήσεων.

[19] Βλ. χαρακτηριστικές περιπτώσεις αξιολογικών κριτηρίων στις ΣτΕ Ολ. 986-8/2014, 1933-7/2018 7μ., Ολ. 1251/2015, 1575/2016, Ολ. 2811/2002, 2391/2002.

[20] Βλ. χαρακτηριστικές περιπτώσεις συναφών κριτηρίων στις ΣτΕ 645/2020, 508-511/2019, Ολ. 1997/2015, Ολ. 3798/2014.

[21] Βλ., ενδεικτικά, ΣτΕ 71, 1950/2023.

[22] Βλ. Γενικό Δικαστήριο, απόφαση της 15ης Απριλίου 2011, IPK International – World Tourism Marketing Consultants GmbH κατά Ευρωπαϊκής Επιτροπής, Τ-297/05, σκ. 124-5 και την εκεί παρατιθέμενη νομολογία. Η αρχή της διαφάνειας προϋποθέτει ότι όλοι οι όροι και όλες οι λεπτομέρειες της διεξαγωγής της διαδικασίας χορήγησης πρέπει να διατυπώνονται με σαφήνεια, ακρίβεια και χωρίς να δίδουν λαβή για αμφιβολίες, ιδίως, στην εκδιδόμενη Πρόσκληση. Έτσι, όλες οι χρήσιμες πληροφορίες για την ορθή κατανόηση της Πρόσκλησης πρέπει να παρέχονται, μόλις αυτό καθίσταται δυνατό, στο σύνολο των επιχειρηματιών που ενδεχομένως ενδιαφέρονται να μετάσχουν σε διαδικασία χορήγησης επιδοτήσεων, έτσι ώστε, αφενός, να παρέχεται η δυνατότητα σε όλους τους έχοντες εύλογη πληροφόρηση και επιδεικνύοντες τη συνήθη επιμέλεια αιτούντες να κατανοήσουν το ακριβές περιεχόμενό τους και να τις ερμηνεύσουν κατά τον ίδιο τρόπο και, αφετέρου, να παράσχουν στην αρμόδια για την εκτέλεση του προϋπολογισμού αρχή τη δυνατότητα να ελέγξει αποτελεσματικά, αν οι προσφορές των διαγωνιζομένων ανταποκρίνονται στα προηγουμένως γνωστοποιηθέντα κριτήρια επιλογής.

[23] Πρβλ. ΕΣ 1721/2016.

Ο Ηλίας Κουβαράς είναι εκλεγμένος Επίκουρος Καθηγητής Διοικητικού Δικαίου επί θητεία στη Νομική Σχολή του Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών και Πρωτοδίκης Διοικητικών Δικαστηρίων από το 2015. Η διδακτορική του διατριβή είχε ως αντικείμενο την εφαρμογή των δικαστικών αποφάσεων από τη Διοίκηση (2015) και το θέμα της μεταδιδακτορικής του έρευνας ήταν «Οι συνέπειες της δικαστικής απόφασης ως θεμέλιο των νομικών κρίσεων» (2020). Η μονογραφία του «Το παραδεκτό στη διοικητική δίκη- Η πρόσβαση στο δικαστή υπό το φως των άρθρων 20 παρ. 1 του Συντάγματος και 6 παρ.1 της ΕΣΔΑ» (2021) βραβεύθηκε από την Ακαδημία Αθηνών με το βραβείο Ιωάννη-Ίωνος Τσατσαρώνη. Έχει συγγράψει μεγάλο αριθμό μελετών και συμβολών σε συλλογικά έργα και σε εγχώρια και ξενόγλωσσα νομικά περιοδικά.

Μετάβαση στο περιεχόμενο