Στη διάλεξή μου το 2021, με θέμα «Οι μεταπτώσεις του Κράτους Δικαίου στην Ευρωπαϊκή Ένωση», είχα τονίσει την έλλειψη βούλησης ή ικανότητας εκ μέρους των ευρωπαϊκών και εθνικών αρχών να επιτύχουν τον στόχο της ενίσχυσης του Κράτους Δικαίου με συνεκτικό, συστηματικό και ενιαίο τρόπο. Μεταξύ των ενδεικτικών παραδειγμάτων αυτής της ανησυχητικής κατάστασης, είχα αναφέρει την έλλειψη κατάλληλης αντίδρασης στην αυθαίρετη ανασυγκρότηση της ελληνικής Επιτροπής Ανταγωνισμού το 2019.[1] Στις 7 Φεβρουαρίου 2024, στον απόηχο της τελευταίας ετήσιας έκθεσης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για το Κράτος Δικαίου, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο υιοθέτησε ψήφισμα στο οποίο εκφράζει «σοβαρές ανησυχίες για τις πολύ σοβαρές απειλές κατά της δημοκρατίας, του Κράτους Δικαίου και των θεμελιωδών δικαιωμάτων στην Ελλάδα». Μεταξύ των κύριων θεμάτων ανησυχίας, οι ευρωβουλευτές εκφράζουν τον βαθύ τους προβληματισμό για το γεγονός ότι ανεξάρτητες αρχές, όπως η Αρχή Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών και η Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα, έχουν δεχθεί αυξανόμενη πίεση ως αποτέλεσμα του έργου τους σχετικά με τις παράνομες τηλεφωνικές παρακολουθήσεις από την Εθνική Υπηρεσία Πληροφοριών (ΕΥΠ). Πράγματι, οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές στην Ελλάδα διανύουν εδώ και καιρό μια βαθιά και σταδιακά επιδεινούμενη κρίση, γεγονός που δημιουργεί την ανάγκη ενός ευρύτερου προβληματισμού ως προς τη θεσμική πραγματικότητα των αρχών αυτών και την αποδυνάμωση του Κράτους Δικαίου σ’ ένα κράτος μέλος της Ένωσης, διαφορετικό από την Πολωνία ή την Ουγγαρία.

Ο θεσμός των ανεξάρτητων αρχών φαίνεται να υφίσταται τις συνέπειες των φαινόμενων της παρακμής της κρατικής κυριαρχίας και της επακόλουθης θεσμικής απορρύθμισης στην Ευρώπη, στα οποία συνέβαλε, ως ένα βαθμό, η ίδια η φύση του θεσμού αυτού. Πράγματι, οι ανεξάρτητες αρχές «υποδηλώνουν… την εικόνα ενός αποπολιτικοποιημένου κράτους, του οποίου οι ρυθμιστικές λειτουργίες εκτελούνται από “ουδέτερους και αντικειμενικούς” φορείς».[2] Αναλαμβάνοντας την προστασία ορισμένων θεμελιωδών δικαιωμάτων και τη ρύθμιση των απελευθερωμένων αγορών, οι αρχές αυτές, η ίδρυση των οποίων υποστηρίζεται από την Ευρωπαϊκή Ένωση, περιορίζουν δραστικά τη δυνατότητα των οργάνων της νομοθετικής και της εκτελεστικής εξουσίας να ασκήσουν, στο πλαίσιο των πολιτικών τους αρμοδιοτήτων, τις συνταγματικές τους αρμοδιότητες για την ικανοποίηση του γενικού συμφέροντος και τον σχεδιασμό της εθνικής οικονομίας. Η δραστηριότητα των αρχών αυτών, μολονότι αποδίδεται στο νομικό πρόσωπο του Κράτους, στο οποίο ανήκουν τις περισσότερες φορές, διαφεύγει κάθε διοικητικού ελέγχου και, εκτός από τον δικαστικό έλεγχο, υπόκειται μόνο σε περιορισμένο κοινοβουλευτικό έλεγχο. Ως εκ τούτου, οι ανεξάρτητες αρχές, η σύλληψη των οποίων είναι συνυφασμένη με τη στρατηγική της υπαγωγής των δημόσιων αρχών στη λογική της αγοράς και των οποίων ο θεσμικός ρόλος υποκαθιστά εκείνον των τριών κλασικών κρατικών λειτουργιών, διαταράσσουν σημαντικά την ισορροπία δυνάμεων εντός της εθνικής έννομης τάξης, αποτελώντας παράλληλα ένα πεδίο διάχυσης της πολιτικής ευθύνης.[3] Ταυτόχρονα, ένας σημαντικός αριθμός αυτών των αρχών είναι μέλη δικτύων που απαρτίζονται από τις ομόλογές τους αρχές σε ευρωπαϊκό επίπεδο και προωθούν την ενσωμάτωση των σχετικών ευρωπαϊκών πολιτικών στην εθνική έννομη τάξη. Υπό αυτές τις συνθήκες, οι ανεξάρτητες αρχές αποτελούν πλέον ένα σημαντικό αντίβαρο σε κάθε εθνική εξουσία. Το γεγονός αυτό προκαλεί πολυάριθμες αντιδράσεις -ανοιχτές ή κρυφές- από όλα τα κρατικά θεσμικά όργανα, τα οποία, αρνούμενα να παραδεχτούν ότι η παραδοσιακή τους εξουσία αμφισβητείται, προσπαθούν συχνά να εκμεταλλευτούν τις ρωγμές στις εθνικές και ευρωπαϊκές θεσμικές ρυθμίσεις, προκειμένου να εξουδετερώσουν την ανεξαρτησία των ανεξάρτητων αρχών. Η καταστρατήγηση των σχετικών διατάξεων του εθνικού δικαίου και η άρνηση πλήρους εφαρμογής του ευρωπαϊκού δικαίου αποτελούν πλέον όλο και πιο διαδεδομένες πρακτικές που δεν ελέγχονται συστηματικά και αποτελεσματικά από τα εθνικά και ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα.[4] Έτσι, διαδίδεται μια δομική κρίση του Kράτους Δικαίου, η οποία δεν φαίνεται να περιορίζεται στις χώρες που συνήθως αναφέρονται, την Ουγγαρία και την Πολωνία, αλλά εξαπλώνεται λίγο-πολύ σε όλα τα κράτη μέλη της Ένωσης, ανάλογα με τις ιδιαιτερότητες του καθενός.

Στην ελληνική έννομη τάξη, η σύσταση ανεξάρτητων αρχών είναι σχετικά πρόσφατο φαινόμενο.[5] Μετά από μια αρχική προσπάθεια που οδήγησε στη δημιουργία της Επιτροπής Ανταγωνισμού το 1977[6] και του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοφωνίας και Τηλεόρασης το 1989,[7] η τάση για τη δημιουργία ανεξάρτητων αρχών εντάθηκε τη δεκαετία του 1990, για να κατοχυρωθεί τελικά με τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001. Προκειμένου να αρθούν οι δογματικές αντιρρήσεις ως προς τη συμβατότητα της ύπαρξης τέτοιων αρχών με την αρχή της διάκρισης των εξουσιών και τη δημοκρατική θεμελίωση της διοικητικής δράσης και να ξεπεραστούν οι δισταγμοί ως προς την πρακτική αποτελεσματικότητα της θέσπισής τους, οι κυρίαρχες πολιτικές δυνάμεις της εποχής επέλεξαν τη συνταγματική κατοχύρωση πέντε ανεξάρτητων αρχών: τεσσάρων αρχών που είχαν ήδη δημιουργηθεί από τον νομοθέτη, δηλαδή της Αρχής Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα (άρθρο 9Α),[8] του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης (άρθρο 15),[9] του Συνηγόρου του Πολίτη (άρθρο 103, παρ. 9)[10] και του Ανώτατου Συμβουλίου Επιλογής Προσωπικού (άρθρο 103, παρ. 7),[11] και μιας νέας αρχής που αποσκοπεί στη διασφάλιση του απορρήτου των επιστολών και της ελεύθερης αλληλογραφίας και επικοινωνίας, δηλαδή της Αρχής Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών (άρθρο 19).[12] Ενώ στη βιβλιογραφία αναφέρονται ως «ανεξάρτητες διοικητικές αρχές», το άρθρο 101Α του Συντάγματος και ο εφαρμοστικός του νόμος (Ν. 3051/2002) τις αναφέρουν απλώς ως «ανεξάρτητες αρχές». Παρόλο που μπορεί να φαίνεται ότι αποτελούν μια τέταρτη εξουσία, θα πρέπει να θεωρούνται μέρος της εκτελεστικής εξουσίας, ως διοικητικές αρχές που ανήκουν στο νομικό πρόσωπο του Κράτους και υπόκεινται σε κοινοβουλευτικό και δικαστικό έλεγχο.[13]

Θα προσεγγίσω την κρίση των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών στην Ελλάδα και τον αντίκτυπό της στην αποδυνάμωση του Κράτους Δικαίου τόσο σε εθνικό όσο και σε ευρωπαϊκό επίπεδο, εστιάζοντας στις δύο παραμέτρους της κρίσης αυτής, δηλαδή, αφενός, στον συγκεχυμένο χαρακτήρα της θεσμοθέτησής τους (Ι) και, αφετέρου, στην κακομεταχείριση της ανεξαρτησίας τους (ΙΙ).

Ι. Μια συγκεχυμένη θεσμοθέτηση

Αν και βασίζεται σε δύο κανονιστικούς πυλώνες, δηλαδή στο δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και στο εθνικό δίκαιο, η θεσμοθέτηση των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών στην Ελλάδα δεν είναι ούτε σαφής ούτε στέρεη. Αντανακλά τις ανακολουθίες του πολυεπίπεδου ευρωπαϊκού συνταγματισμού και του συγκρουσιακού λειτουργισμού κάθε ανεξάρτητης οντότητας που ανταγωνίζεται τις παραδοσιακές δημόσιες εξουσίες. Αυτός ο συγκεχυμένος χαρακτήρας της θεσμοθέτησης των παραπάνω αρχών προκύπτει κυρίως από την ασάφεια των απαιτήσεων του ενωσιακού δικαίου (Α) και τη μεταβλητή γεωμετρία του εθνικού δικαίου (Β) στον τομέα αυτό.

Α. Οι διφορούμενες απαιτήσεις του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Το πρωτογενές δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης επιβάλλει στα κράτη μέλη να αναθέτουν ορισμένα καθήκοντα σε ανεξάρτητες αρχές, αφενός, στον τραπεζικό τομέα και, πιο συγκεκριμένα, όσον αφορά τις εθνικές τράπεζες που ανήκουν στο Ευρωπαϊκό Σύστημα Κεντρικών Τραπεζών (ΕΣΚΤ),[14] και, αφετέρου, στον τομέα της προστασίας των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα τους.[15] Από την πλευρά του, το δευτερογενές δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης υποχρεώνει συχνά τα κράτη μέλη να συστήσουν ανεξάρτητες ρυθμιστικές αρχές, κυρίως για να διασφαλίσουν την εποπτεία της αγοράς και τη συμμόρφωση με τους κανόνες του ελεύθερου ανταγωνισμού[16]  ή για να διασφαλίσουν την εποπτεία των απελευθερωμένων αγορών και δικτύων, όπως των αγορών διανομής ηλεκτρικής ενέργειας ή φυσικού αερίου, του σιδηροδρομικού δικτύου ή των δικτύων ηλεκτρονικών επικοινωνιών, συμπεριλαμβανομένων των φορέων που είναι επιφορτισμένοι με το ειδικότερο καθήκον της διερεύνησης ατυχημάτων σε μέσα μεταφοράς ή κατά τη χρήση ατομικής ενέργειας.[17] Η δημιουργία ανεξάρτητων αρχών και η θέσπιση κανόνων που διέπουν την οργάνωση και τη λειτουργία τους αποσκοπούν στην εξασφάλιση ενός αποτελεσματικού ελέγχου της επίτευξης των ευρωπαϊκών στόχων, καθώς και στον σεβασμό των δικαιωμάτων, που οι πολίτες αντλούν από το δίκαιο της Ένωσης. Ωστόσο, η εξέλιξη του τελευταίου χαρακτηρίζεται από μια ορισμένη ασάφεια, όσον αφορά τη θεμελίωση, τα όρια και τις εγγυήσεις της ανεξαρτησίας των εθνικών ανεξάρτητων αρχών.

Όσον αφορά τη θεμελίωση της ανεξαρτησίας των αρχών αυτών, ιδίως στο πλαίσιο της ρύθμισης των απελευθερωμένων αγορών, το δίκαιο της Ένωσης εμφάνισε την ακόλουθη σταδιακή εξέλιξη: αποσύνδεσε την απαίτηση ανεξαρτησίας των τομεακών ρυθμιστικών αρχών από την ανάγκη αμεροληψίας, που επιβάλλει τον διαχωρισμό του φορέα εκμετάλλευσης και της ρυθμιστικής αρχής, για να κατοχυρώσει την ιδέα ότι τα κράτη μέλη τεκμαίρεται ότι μεροληπτούν, όταν ρυθμίζουν ορισμένες αγορές, ακόμη και όταν δεν υπάρχει συγκεκριμένη κατάσταση σύγκρουσης συμφερόντων.[18] Ωστόσο, όπως έχει ορθά επισημανθεί, «η παραδοχή της μεροληψίας των δημόσιων αρχών σε κάθε περίπτωση, ακόμη και όταν δεν υπάρχει σύγκρουση συμφερόντων, συμβάλλει στην απονομιμοποίησή τους».[19] Πίσω από αυτή τη γενικευμένη απονομιμοποίηση προβάλλει μια στρατηγική αποπολιτικοποίησης, η οποία καταδεικνύει «τη δυσπιστία προς την πολιτική εξουσία και, πιο συγκεκριμένα, (…) την επιθυμία να αποφευχθεί η παρείσφρηση γενικών πολιτικών στόχων, καθοριζόμενων από την εκτελεστική εξουσία, στα ζητήματα που αποτελούν αντικείμενο της τομεακής ρύθμισης της επίμαχης αγοράς».[20] Επιπλέον, η ίδια στρατηγική αποπολιτικοποίησης κρύβεται πίσω από τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) σχετικά με την υπαγωγή των εθνικών ανεξάρτητων αρχών σε περιορισμένο κοινοβουλευτικό έλεγχο.[21] Αυτή η νομολογία συρρικνώνει τη δημοκρατική αρχή, η οποία απομακρύνεται από τη λαϊκή κυριαρχία και αποδυναμώνεται, προκειμένου να προσαρμοστεί στους ιδιαίτερους ενωσιακούς σκοπούς.[22]

Από την άλλη πλευρά, το δίκαιο της Ένωσης προβλέπει ορισμένες μορφές ελέγχου των εθνικών ρυθμιστικών αρχών, οι οποίες προέρχονται, βέβαια, από ευρωπαϊκά και όχι εθνικά όργανα, θέτουν, όμως, υπό αμφισβήτηση την ανεξαρτησία των αρχών αυτών. Αυτό συμβαίνει με την αναγνώριση μιας οιονεί εποπτείας της Ευρωπαϊκής Επιτροπής επί των εθνικών ρυθμιστικών αρχών στους τομείς των ηλεκτρονικών επικοινωνιών και της ενέργειας.[23] Το ίδιο ισχύει και με την επιρροή που ασκούν στις εθνικές ρυθμιστικές αρχές τα ευρωπαϊκά δίκτυα ρυθμιστικών αρχών, στα οποία οι αρχές αυτές οφείλουν να έχουν εγγραφεί.[24] Κατά τούτο, η αποπολιτικοποίηση των εθνικών ρυθμιστικών αρχών τείνει να αντισταθμιστεί από την αυξανόμενη επαναπολιτικοποίησή τους, μέσω της υποταγής τους σε αυτές τις μορφές επιρροής -ή και ελέγχου- που ασκούνται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, τις ευρωπαϊκές ρυθμιστικές αρχές και τα όργανα των ευρωπαϊκών δικτύων εθνικών ρυθμιστικών αρχών, που δεν είναι αρχές απολύτως ανεξάρτητες, αλλά φορείς των πολιτικών της Ένωσης. Έτσι, πέραν του γεγονότος ότι η ύπαρξη εθνικών ανεξάρτητων αρχών που δημιουργήθηκαν βάσει του δικαίου της Ένωσης προκαλεί την ολίσθηση της διοικητικής ρύθμισης από μια πολιτική νομιμοποίηση σε μια νομιμοποίηση οικονομικής αποδοτικότητας, προκρινόμενη από το ενωσιακό δίκαιο, φαίνεται ότι όλες αυτές οι αρχές λειτουργούν στην πράξη ως μηχανισμός διοχέτευσης πολιτικών εξουσιών από τα κράτη μέλη στην Ένωση. Στον τραπεζικό τομέα, ο μηχανισμός αυτός καταφέρνει να επιφέρει ακόμη και μια διοχέτευση κυριαρχίας κατά κυριολεξία νοούμενης, κάτι που έγινε σαφές στην Ελλάδα τον Ιούνιο του 2015, όταν το ΕΣΚΤ, έχοντας αναλάβει τον ρόλο του κύριου αντίβαρου απέναντι στην εθνική κυβέρνηση, επέβαλε το προσωρινό κλείσιμο των εθνικών τραπεζών και τη θέσπιση ενός ελέγχου στην κίνηση κεφαλαίων που διήρκεσε τέσσερα χρόνια.

Εξάλλου, το δίκαιο της Ένωσης πλαισιώνει τις εγγυήσεις ανεξαρτησίας των εθνικών ανεξάρτητων αρχών κατά τρόπο που θα μπορούσε να χαρακτηριστεί, ταυτόχρονα, ελλειπτικός και διφορούμενος. Η ανεξαρτησία αυτή νοείται υπό ευρεία έννοια,[25] αλλά η εξειδίκευση των εκφάνσεών της επαφίεται τελικά στα κράτη μέλη, δυνάμει της αρχής της διαδικαστικής αυτονομίας τους.

Συναφώς, το ΔΕΕ έχει δεχθεί ότι η έννοια της «ανεξαρτησίας» αναφέρεται σε ένα καθεστώς που διασφαλίζει στην οικεία αρχή «τη δυνατότητα να δρα ελεύθερα σε σχέση με τους οργανισμούς έναντι των οποίων πρέπει να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία [της], χωρίς να υπόκειται σε οδηγίες και σε πιέσεις».[26] Με άλλα λόγια, πρέπει να «αποκλειστεί το ενδεχόμενο άσκησης όχι μόνο άμεσης επιρροής, η οποία θα είχε τη μορφή εντολών, αλλά και (…) κάθε μορφής έμμεσης επιρροής που θα μπορούσε να επηρεάζει το περιεχόμενο των αποφάσεων της αρχής ελέγχου».[27] Κατά τούτο, για να εξασφαλιστεί η απαιτούμενη ανεξαρτησία, δεν αρκεί να πρόκειται για «μια αρχή που συγκροτείται με διοικητικά μέσα, η οποία ασκεί τα καθήκοντά της αντικειμενικά και με αποδεδειγμένο ιστορικό ανεξαρτησίας».[28] Κάθε κράτος μέλος πρέπει να θεσπίσει συγκεκριμένες εγγυήσεις λειτουργικής και προσωπικής ανεξαρτησίας. Προς τούτο, οι εθνικές αρχές διαθέτουν ένα ευρύ περιθώριο διακριτικής ευχέρειας, η άσκηση του οποίου δεν πρέπει να καταλήγει πρόσκομμα στην εκτέλεση, από την οικεία αρχή, των καθηκόντων της, με πλήρη ανεξαρτησία.[29]

Στο πλαίσιο αυτό, το ΔΕΕ έχει αποφανθεί, μεταξύ άλλων, ότι δεν απαγορεύεται μεν στην κυβέρνηση ενός κράτους μέλους να διορίζει και να παύει τον πρόεδρο μιας εθνικής ρυθμιστικής αρχής, πλην όμως «αυτή η εξουσία διορισμού και παύσεως πρέπει να ασκείται κατά τρόπον ώστε να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία της αρχής».[30] Έχει, επίσης, γίνει δεκτό ότι «στο μέτρο που μια [εθνική ανεξάρτητη αρχή] διαθέτει πράγματι οικονομικούς πόρους που της παρέχουν τη δυνατότητα να εκπληρώνει την αποστολή της και να αποφεύγει την αθέμιτη επιρροή τόσο των παραγόντων της αγοράς όσο και των κρατικών αρχών, ο τρόπος και οι πηγές χρηματοδότησής της καθεαυτές δεν είναι καθοριστικής σημασίας».[31] Ομοίως, έχει κριθεί ότι οι εθνικές ανεξάρτητες αρχές μπορούν παράλληλα να υπόκεινται στις εθνικές διατάξεις που εφαρμόζονται στα δημόσια οικονομικά και, ιδίως, στις διατάξεις που περιορίζουν και εξορθολογίζουν τις δαπάνες της δημόσιας διοίκησης, εκτός εάν αυτό θα έθιγε την ανεξαρτησία και την αμεροληψία τους.[32]

Στο ίδιο πνεύμα, έχει γίνει δεκτό ότι ένα κράτος μέλος μπορεί να προβεί σε θεσμική μεταρρύθμιση, συνιστάμενη στη συγχώνευση μιας εθνικής ανεξάρτητης αρχής με άλλες τέτοιες αρχές, υπό τον όρο της πρόβλεψης κανόνων που διασφαλίζουν ότι η παύση πριν από τη λήξη της θητείας τους δεν θα επηρεάσει την ανεξαρτησία και την αμεροληψία των ενδιαφερόμενων προσώπων.[33] Συναφώς, το ΔΕΕ έχει ήδη αποφανθεί ότι δεν επιτρέπεται σε κράτος μέλος να τερματίσει τη θητεία μιας εποπτικής αρχής πριν από την αρχικά ορισμένη λήξη της, χωρίς να τηρήσει τους κανόνες και τις εγγυήσεις που έχουν τεθεί για τον σκοπό αυτόν από την εφαρμοστέα νομοθεσία, γιατί «η απειλή τέτοιας πρόωρης παύσεως, η οποία θα επλανάτο επί της αρχής αυτής καθ’ όλη τη διάρκεια της θητείας της, θα μπορούσε να οδηγήσει σε μιας μορφής υπακοή της στην πολιτική εξουσία, ασυμβίβαστη με την ως άνω απαίτηση περί ανεξαρτησίας (…). Τούτο ισχύει ακόμα και όταν ο πρόωρος τερματισμός της θητείας αποτελεί συνέπεια της αναδιαρθρώσεως ή της αλλαγής θεσμικού πλαισίου, τα οποία αμφότερα πρέπει να δρομολογηθούν κατά τρόπο ώστε να πληρούνται οι απαιτήσεις περί ανεξαρτησίας που θέτει η εφαρμοστέα νομοθεσία».[34]

Από την προαναφερόμενη νομολογία του ΔΕΕ προκύπτει ότι τελικά το δίκαιο της Ένωσης αναγνωρίζει ουσιαστικά στα κράτη μέλη ευρεία ευχέρεια να οργανώσουν, τα ίδια, τον περιορισμό των εκτελεστικών και ρυθμιστικών εξουσιών τους μέσω της δημιουργίας και οργάνωσης ανεξάρτητων αρχών. Δεν προκαλεί, έτσι, έκπληξη το γεγονός ότι η άσκηση αυτής της διακριτικής ευχέρειας μπορεί και παρουσιάζει μια μεταβλητή γεωμετρία, η οποία επιτρέπει την αναπαραγωγή εντάσεων, όσον αφορά την ανεξαρτησία αυτών των αρχών.

Β. Η μεταβλητή γεωμετρία του εθνικού δικαίου

Στην Ελλάδα, η συνταγματική κατοχύρωση των ανεξάρτητων αρχών το 2001 οδήγησε σε διχοτόμηση του καθεστώτος αυτών, καθώς υπάρχουν πλέον δύο κατηγορίες τέτοιων αρχών: αφενός, οι πέντε «συνταγματικές ή συνταγματικά κατοχυρωμένες ανεξάρτητες αρχές» και, αφετέρου, οι «ανεξάρτητες διοικητικές αρχές που προβλέπονται από τη νομοθεσία». Οι πρώτες συγκροτούνται και λειτουργούν σύμφωνα με τις εγγυήσεις που προβλέπονται στο άρθρο 101Α του Συντάγματος και στον εφαρμοστικό του νόμο (Ν. 3051/2002). Μολονότι ο νομοθέτης έχει ευρεία διακριτική ευχέρεια στον τομέα αυτό, δεν μπορεί να τις καταργήσει ή να θέσει σε κίνδυνο τη συνταγματική τους αποστολή, αποψιλώνοντάς τες από τις κύριες αρμοδιότητές τους, έτσι ώστε να τις υποβιβάσει σε διοικητικά όργανα, υποκείμενα στον ιεραρχικό έλεγχο της Κυβέρνησης. Οι δεύτερες είναι αρχές που χαρακτηρίζονται από τον νόμο ως ανεξάρτητες ή ρυθμιστικές.[35] Είναι ο νομοθέτης αυτός που ρυθμίζει τις λεπτομέρειες της συγκρότησης και της λειτουργίας τους, δηλαδή τον τρόπο εκλογής των μελών τους, την έκταση της λειτουργικής και προσωπικής ανεξαρτησίας των τελευταίων, τον κοινοβουλευτικό έλεγχο, στον οποίο υπόκεινται οι αρχές αυτές, ή, κατά περίπτωση, την ικανότητά τους να παρίστανται ενώπιον των δικαστηρίων.

Εξαρχής, η θέσπιση των ανεξάρτητων συνταγματικών αρχών χαρακτηρίστηκε από τη δυσκολία εκπλήρωσης των προϋποθέσεων συγκρότησής τους και από την προβληματική οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων τους σε σχέση με τις αρμοδιότητες άλλων κρατικών αρχών.

Από τη μία, η επιλογή των μελών των εν λόγω αρχών ανατέθηκε, βέβαια, από το άρθρο 101Α του Συντάγματος σε ένα συλλογικό υπερκομματικό όργανο της Βουλής, δηλαδή στη Διάσκεψη των Προέδρων, στην οποία συμμετέχουν μέλη όλων των κομμάτων που εκπροσωπούνται στη Βουλή σε αριθμό ανάλογο προς την κοινοβουλευτική δύναμη του καθενός. Απ’ την άλλη, ορίστηκε ότι η απόφαση της Διάσκεψης αυτής πρέπει να λαμβάνεται «ει δυνατόν ομόφωνα ή τουλάχιστον με ειδική πλειοψηφία των τεσσάρων πέμπτων των μελών της», γεγονός που καθιστούσε εκ των προτέρων ιδιαίτερα δύσκολη τη συγκρότηση των ανεξάρτητων συνταγματικών αρχών. Έτσι, προκειμένου να αντιμετωπίσει την -πραγματικά συχνή- αδυναμία διορισμού νέων μελών, ο νομοθέτης κατέφυγε επανειλημμένα σε παράταση της θητείας των απερχόμενων μελών. Και, για να καλύψει την αντισυνταγματική παράταση της λειτουργίας των μη αδειοδοτημένων τηλεοπτικών σταθμών, ο νομοθέτης έφτασε, μάλιστα, στο σημείο να προβλέψει τη δυνατότητα κίνησης μιας διαδικασίας αδειοδότησης των σταθμών αυτών χωρίς τη συμμετοχή του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης, η συγκρότηση του οποίου είχε αποτύχει αρκετές φορές εξαιτίας της έλλειψης της απαραίτητης συνταγματικής πλειοψηφίας. Πριν από τη συνταγματική αναθεώρηση του 2019, με βάση την οποία το άρθρο 101Α του Συντάγματος προβλέπει πλέον ότι η τελική επιλογή της Διάσκεψης των Προέδρων της Βουλής γίνεται με πλειοψηφία των τριών πέμπτων των μελών της και ότι η θητεία των απερχόμενων μελών των ανεξάρτητων συνταγματικών αρχών παρατείνεται μέχρι τον διορισμό των νέων μελών τους, οι προαναφερόμενες νομοθετικές πρωτοβουλίες είχαν κριθεί αντισυνταγματικές από το Συμβούλιο της Επικρατείας.[36] Ωστόσο, μέχρι σήμερα η νομολογία του εν λόγω Δικαστηρίου στον τομέα αυτό δεν έχει μπορέσει να βρει μια αποτελεσματική απάντηση στο αδιέξοδο που μπορεί, ανά πάσα στιγμή, να προκύψει από την αδυναμία συγκρότησης ανεξάρτητης συνταγματικής αρχής, σύμφωνα με τις απαιτήσεις του άρθρου 101Α του Συντάγματος.

Από την άλλη, πέρα από το γεγονός ότι η θέσπιση ανεξάρτητων αρχών οδηγεί γενικά σε διατάραξη της ισορροπίας που εξασφαλίζει η αρχή της διάκρισης των εξουσιών, το συνταγματικό κείμενο δεν κατόρθωσε να αποφύγει την πρόκληση ιδιαίτερων εντάσεων μεταξύ των αρχών αυτών και των άλλων κρατικών εξουσιών, ιδίως της δικαστικής εξουσίας. Συναφώς, προβλέποντας ότι μια ανεξάρτητη αρχή εγγυάται το απόρρητο των επιστολών και της ελεύθερης αλληλογραφίας ή επικοινωνίας που κατοχυρώνεται στην πρώτη παράγραφο του άρθρου 19 του Συντάγματος, η δεύτερη παράγραφος του άρθρου αυτού, η οποία προστέθηκε με τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001, έθεσε υπό τον έλεγχο της αρχής αυτής ακόμη και τη δικαστική αρχή, η οποία, σύμφωνα με την πρώτη παράγραφο, μπορεί -υπό την επιφύλαξη των εγγυήσεων που προβλέπει ο νόμος- να μην δεσμεύεται από το απόρρητο αυτό για λόγους εθνικής ασφάλειας ή για τη διασφάλιση της εξιχνίασης ιδιαίτερα σοβαρών αδικημάτων.[37] Οι έντονες συγκρούσεις μεταξύ του Εισαγγελέα του Αρείου Πάγου και του Προέδρου της Αρχής Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών, κατά τη διάρκεια της υπόθεσης των τηλεφωνικών υποκλοπών που συγκλονίζει τη Χώρα τα τελευταία δύο χρόνια, έδειξε για άλλη μια φορά ότι δεν είναι εύκολο για τη δικαστική εξουσία να αποδεχθεί ότι ορισμένα από τα μέλη της είναι δυνατό να ελέγχονται από μια διοικητική αρχή, ακόμη και αν η τελευταία είναι μια ανεξάρτητη συνταγματική αρχή.

Όσον αφορά τις αρχές που χαρακτηρίζονται από τον νομοθέτη ως ανεξάρτητες ή ρυθμιστικές, η οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων τους και η προστασία της ανεξαρτησίας τους επαφίενται στον νομοθέτη, ο οποίος δεν υπόκειται ούτε στους συνταγματικούς περιορισμούς του άρθρου 101Α ούτε στον εφαρμοστικό του νόμο (Ν. 3051/2002). Πρέπει να σημειωθεί ότι, σ’ ένα πρώτο χρόνο, η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας δέχθηκε, κατά πλειοψηφία, ότι οι διατάξεις αυτές που αφορούν τις ανεξάρτητες συνταγματικές αρχές μπορούν να εφαρμοστούν κατ’ αναλογία ακόμη και στις ανεξάρτητες διοικητικές αρχές που έχουν συσταθεί με νόμο, δεδομένου ότι «δεν υπάρχει κανένας λόγος διάκρισης μεταξύ συνταγματικά και μη συνταγματικά κατοχυρωμένων ανεξάρτητων αρχών».[38] Ωστόσο, δύο χρόνια αργότερα, η Ολομέλεια του Ανώτατου Διοικητικού Δικαστηρίου πρόκρινε μια διαβάθμιση των εγγυήσεων ανεξαρτησίας, κρίνοντας, επίσης κατά πλειοψηφία, ότι «το πεδίο εφαρμογής της διάταξης του άρθρου 101Α του Συντάγματος καλύπτει μόνο τις ανεξάρτητες αρχές που κατοχυρώνονται ρητά στο Σύνταγμα και όχι εκείνες που, όπως η Επιτροπή Ανταγωνισμού, δεν προβλέπονται στο Σύνταγμα» και ότι «στην έννοια της προστατευόμενης κατά το Σύνταγμα θητείας των μελών των ανεξάρτητων αρχών, η οποία συνάπτεται προς την προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία τους, υπάγεται μόνον η θητεία που συγκεντρώνει τις εγγυήσεις του άρθρου 101Α του Συντάγματος».[39]

Ανεξάρτητα από κάθε άλλο μειονέκτημα, αυτή η διχοτόμηση, όσον αφορά το καθεστώς των ανεξάρτητων αρχών, προκαλεί μια έντονη ασυμμετρία στην τυπολογία των αρχών αυτών στο ελληνικό δίκαιο, δεδομένου του πολλαπλασιασμού των αρχών που έχουν συσταθεί με νομοθετικά μέσα, χωρίς πραγματικά να έχουν ένα ενιαίο καθεστώς, όπως αυτό που προβλέπεται για τις ανεξάρτητες συνταγματικές αρχές. Αυτός ο πλουραλισμός καθεστώτων επηρεάζει ακόμη και την εφαρμογή του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δεδομένου ότι οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές, που επιβάλλονται ως τέτοιες από το δίκαιο αυτό, επικαλύπτουν και τις δύο προαναφερθείσες κατηγορίες του εθνικού δικαίου, ανήκοντας άλλοτε στην κατηγορία των ανεξάρτητων συνταγματικών αρχών, όπως συμβαίνει με την Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα (άρθρο 9Α του Συντάγματος) και την Αρχή Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών (άρθρο 19 του Συντάγματος), άλλοτε στην κατηγορία των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών που προβλέπονται από τον νόμο, όπως συμβαίνει με την Επιτροπή Ανταγωνισμού (Ν. 3959/2011) ή την Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (Ν. 4070/2012). Όπως θα εξηγηθεί στο δεύτερο μέρος, αντί να βάζει μια τάξη στον εθνικό πλουραλισμό καθεστώτων σε σχέση με την προστασία της ανεξαρτησίας των υπό εξέταση αρχών, το ενωσιακό δίκαιο υπόκειται, αντίθετα, στις ανακολουθίες αυτού του πλουραλισμού, οι οποίες υπονομεύουν την ομοιόμορφη και αποτελεσματική συμμόρφωση με τις ευρωπαϊκές απαιτήσεις.

Σε κάθε περίπτωση, η καταστατική ποικιλομορφία των ανεξάρτητων αρχών στην Ελλάδα εντάθηκε κατά τη διάρκεια της οικονομικής και χρηματοπιστωτικής κρίσης που έπληξε τη Χώρα από το 2010. Με κλονισμένη την αξιοπιστία τόσο των εθνικών συνταγματικών θεσμών όσο και των θεσμών που συνδέονται με το «κοινοτικό κεκτημένο», στους πλέον σημαντικούς για τα συμφέροντά τους τομείς οι πιστωτές της Ελλάδας δεν θέλησαν να εμπιστευτούν την εφαρμογή των διακυβερνητικών πολιτικών τους σε ανεξάρτητες αρχές πλαισιωμένες είτε από το ελληνικό Σύνταγμα είτε από το δίκαιο της Ένωσης. Συναφώς, από τη μία πλευρά, επέλεξαν τη δημιουργία νέων ανεξάρτητων αρχών, προικισμένων με εξουσίες που τους επιτρέπουν ακόμη και να παρακάμψουν την εθνική δικαστική εξουσία. Ως προς τούτο, πρέπει να σημειωθεί ότι, ως αποτέλεσμα των πιέσεων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και των άλλων μελών της Τρόικας, που αντιμετώπιζαν με καχυποψία τον ρόλο των εθνικών δικαστικών αρχών, δημιουργήθηκε, παράλληλα με το Συμβούλιο της Επικρατείας, τα Διοικητικά Εφετεία, το Ελεγκτικό Συνέδριο και την Ενιαία Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων, μια επιπλέον ανεξάρτητη αρχή για την εξέταση των προσφυγών που προβλέπονται από τις δικονομικές ευρωπαϊκές Οδηγίες στον τομέα της ανάθεσης δημόσιων συμβάσεων.[40] Αυτό οδήγησε στη δημιουργία ενός πολύπλοκου συστήματος ελέγχου, με πολλές εμπλεκόμενες αρχές, οι οποίες, υιοθετώντας αποκλίνουσες ερμηνείες και στρατηγικές, κατέληξαν να υπονομεύουν την ομοιόμορφη εφαρμογή και την αποτελεσματικότητα του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων. Από την άλλη πλευρά, οι πιστωτές της Ελλάδας προτίμησαν, επίσης, να δημιουργήσουν νέας μορφής ανεξάρτητους φορείς, στη συγκρότηση και τη λειτουργία των οποίων θα εμπλέκονταν λιγότερο ή περισσότερο άμεσα. Αυτό ίσχυσε, για παράδειγμα, για την Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Εσόδων, η οποία ξεκίνησε να λειτουργεί την 1η Ιανουαρίου 2017 στον στρατηγικό τομέα των φόρων και των δημοσίων εσόδων[41] και επί της οποίας η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ασκεί σημαντική επιρροή.[42]

Από τα παραπάνω προκύπτει ότι η συγκεχυμένη θεσμοθέτηση των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών στην Ελλάδα έγκειται κυρίως στη δυσκολία που υπάρχει να προσδιοριστεί μια ενιαία ουσιαστική αντίληψη ως προς τον σκοπό, την οργάνωση και τη λειτουργία των αρχών αυτών. Ωστόσο, αυτό δεν ισχύει μόνο για τους ελληνικούς θεσμούς. Απλά, οι πολλές και έντονες κρίσεις που αυτοί οι τελευταίοι έχουν διέλθει επιτρέπουν να αναδειχθεί, πίσω από τον καταστατικό πλουραλισμό των ανεξάρτητων αρχών, ο εν γένει διφορούμενος λειτουργικός χαρακτήρας τους που σχετικοποιεί το νόημα της ίδιας της ανεξαρτησίας τους. Στην πραγματικότητα, όποιες κι αν είναι οι τυχόν αποκλίσεις των διαφόρων κατηγοριών τέτοιων αρχών ως προς τις ιστορικές καταβολές και τις αρμοδιότητές τους, διαφαίνεται ένας ελάχιστος κοινός παρονομαστής: καθεμία από αυτές τις αρχές φαίνεται να παρακάμπτει μια διοικητική δομή δημόσιας εξουσίας για να υπαχθεί στην επιρροή ή τον έλεγχο μιας άλλης δημόσιας ή ιδιωτικής εξουσίας. Αυτό ισχύει για όλες τις ανεξάρτητες αρχές που υπερβαίνουν την παραδοσιακή δημόσια διοίκηση είτε για να εξυπηρετήσουν την προστασία ατομικών δικαιωμάτων και την απελευθέρωση ορισμένων αγορών, προς όφελος των δυνάμεων της αγοράς, είτε για να προωθήσουν τους στόχους της Ευρωπαϊκής Ένωσης, είτε για να εξυπηρετήσουν τα συμφέροντα άλλων ξένων οντοτήτων, όπως, ενδεχομένως, πιστωτών μιας χώρας. Υπό αυτές τις συνθήκες, καμία ανεξάρτητη αρχή δεν είναι πραγματικά ανεξάρτητη. Μολονότι μια τέτοια αρχή μπορεί να διεκδικεί την ανεξαρτησία της από ένα δεδομένο κέντρο εξουσίας, η ίδια αρχή εξαρτάται -ή, τουλάχιστον, υφίσταται επίδραση- από ένα άλλο τέτοιο κέντρο.[43] Ο τρόπος με τον οποίο διευθετείται στην πράξη αυτή η διπλή λειτουργική φύση Ιανού εξαρτάται από τα χαρακτηριστικά των διαφόρων εμπλεκόμενων κέντρων εξουσίας. Ταυτόχρονα, η διευθέτηση αυτή υφίσταται τις πολλαπλές κοινωνικοπολιτικές εντάσεις που προκύπτουν μεταξύ των παραπάνω κέντρων. Αυτός ο διφορούμενος λειτουργικός χαρακτήρας των ανεξάρτητων αρχών και η συνακόλουθη αμφιλεγόμενη ανεξαρτησία τους εξηγούν γιατί, ιδίως στο πλαίσιο του απορρυθμισμένου συνταγματισμού στην Ευρώπη, η ανεξαρτησία αυτή γίνεται διαρκώς αντικείμενο αμφισβήτησης, ενίοτε δε και κακομεταχείρισης.

ΙΙ. Μια πολύπαθη ανεξαρτησία

Στο ελληνικό δίκαιο, αν και πολλές διατάξεις εγγυώνται, τουλάχιστον τυπικά, την ανεξαρτησία των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών,[44] υπήρξαν και άλλες που, συνοδευόμενες από παραλείψεις και παράνομες πρακτικές, την έχουν προσβάλει ποικιλοτρόπως (Α). Εντούτοις, αυτή η κακομεταχειρισμένη ανεξαρτησία δεν έχει προστατευθεί αποτελεσματικά ούτε από τα εθνικά δικαστήρια ούτε από τα όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Β).

A. Οι πολλαπλές προσβολές

Εκτός από τα ειδικά ζητήματα που εγείρει το προαναφερθέν σύστημα διορισμού των μελών των πέντε συνταγματικά κατοχυρωμένων ανεξάρτητων αρχών, οι απαιτήσεις του ενωσιακού δικαίου σχετικά με τον διορισμό των μελών των ανεξάρτητων αρχών δεν τηρούνται πάντοτε από τον Έλληνα νομοθέτη. Παραδείγματος χάριν, ο τελευταίος δεν ακολούθησε την απόφαση του ΔΕΕ σύμφωνα με την οποία το ενωσιακό δίκαιο «δεν επιτρέπει στην αρχή που εποπτεύει διαχειριστή υποδομής και σιδηροδρομική επιχείρηση να μπορεί να διορίζει και να παύει το σύνολο των μελών του φορέα διερεύνησης [σοβαρών ατυχημάτων στο σιδηροδρομικό σύστημα], όταν η εξουσία αυτή δεν ρυθμίζεται αυστηρά από τη νομοθεσία με βάση αντικειμενικά, σαφή και αποκλειστικώς απαριθμούμενα κριτήρια, τα οποία να μπορούν να επαληθευτούν».[45] Σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 2, του Ν. 5014/2023, τα μέλη της εθνικής εποπτικής αρχής διορίζονται από τον Υπουργό Υποδομών και Μεταφορών, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη αντικειμενικά, σαφή και αποκλειστικώς απαριθμούμενα κριτήρια, τα οποία να μπορούν να επαληθευτούν, μολονότι ο εν λόγω Υπουργός ελέγχει τον εθνικό διαχειριστή σιδηροδρομικής υποδομής.

Ομοίως, η προαναφερθείσα νομολογία του ΔΕΕ σχετικά με την προστασία της θητείας των μελών των ανεξάρτητων αρχών δεν έχει τηρηθεί από τις ελληνικές κυβερνήσεις. Προκειμένου να επιτύχουν την αποπομπή ορισμένων μελών της Επιτροπής Ανταγωνισμού που δεν ήταν της αρεσκείας τους, τόσο η Κυβέρνηση της Αριστεράς[46] όσο και η τωρινή δεξιά Κυβέρνηση που τη διαδέχθηκε το 2019[47] ψήφισαν νέα ασυμβίβαστα και νέους λόγους αποπομπής μελών της Επιτροπής Ανταγωνισμού, χωρίς να προβλέψουν μεταβατικές ρυθμίσεις που να διασφαλίζουν τον σεβασμό της θητείας των υπηρετούντων μελών. Επιπλέον, η σημερινή Κυβέρνηση ψήφισε διάταξη που ισχύει για όλες τις συνταγματικά κατοχυρωμένες ανεξάρτητες αρχές, σύμφωνα με την οποία, ο Αντιπρόεδρος, ο Αναπληρωτής Πρόεδρος ή ένα απλό μέλος μιας τέτοιας αρχής μπορεί, κατά τη διάρκεια της θητείας του, να διοριστεί για πλήρη θητεία σε θέση υψηλότερης βαθμίδας εντός της ίδιας αρχής.[48] Πρόκειται για προδήλως αθέμιτες παρεμβάσεις, δεδομένου ότι, προκειμένου μια ανεξάρτητη αρχή να λειτουργεί υπεράνω κάθε υποψίας μεροληψίας, η θητεία των μελών της δεν πρέπει να υπόκειται σε απρόβλεπτη, πρόωρη λήξη, ακόμη και αν η λήξη αυτή ακολουθείται από επανεκλογή με προαγωγή του συγκεκριμένου μέλους.

Επιπλέον, οι ελληνικές κυβερνήσεις μερικές φορές νομοθετούν εντός του πεδίου των αρμοδιοτήτων των συνταγματικώς κατοχυρωμένων ανεξάρτητων αρχών, χωρίς να τις συμβουλεύονται και καταπατώντας τις αρμοδιότητές τους. Όπως προαναφέρθηκε, η Κυβέρνηση της Αριστεράς ξεκίνησε μια διαδικασία αδειοδότησης τηλεοπτικών σταθμών με τον Ν. 4339/2015, ο οποίος δεν προέβλεπε τη συμμετοχή του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης. Από την πλευρά της, η σημερινή Κυβέρνηση ψήφισε το άρθρο 87 του Ν. 4970/2021, με το οποίο καταργήθηκε η υποχρέωση που είχε προηγουμένως η Αρχή Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών να ενημερώνει, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, τα άτομα υπό παρακολούθηση για το μέτρο της άρσης του απορρήτου των επικοινωνιών τους για λόγους εθνικής ασφαλείας. Πέραν του γεγονότος ότι η εν λόγω νομοθετική διάταξη δεν ήταν σύμφωνη ούτε με το άρθρο 8 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου ούτε με το άρθρο 7 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης,[49] κατατέθηκε στη Βουλή χωρίς να ζητηθεί προηγουμένως η γνώμη της Αρχής Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών.

Περαιτέρω, ενώ οι ανεξάρτητες αρχές πρέπει να διαθέτουν τους απαραίτητους πόρους -ιδίως οικονομικούς- «ώστε να μπορούν να αποφύγουν την αθέμιτη επιρροή των βασικών παραγόντων της αγοράς και άλλων δημόσιων αρχών»,[50] στην Ελλάδα οι αρχές αυτές δεν διαθέτουν τους απαραίτητους πόρους ούτε τις απαραίτητες υποδομές. Μάλιστα, υπήρξαν περιπτώσεις όπου η απελευθέρωση μιας αγοράς δικτύου -πιο συγκεκριμένα, της αγοράς κινητής τηλεφωνίας- πραγματοποιήθηκε πριν από την κατάλληλη οργάνωση όλων των αρμόδιων ανεξάρτητων αρχών. Ταυτόχρονα, ο πολλαπλασιασμός των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών που προβλέπονται από τον νόμο έχει ουσιαστικά δημιουργήσει έναν νέο διοικητικό κλάδο, ο οποίος αναπαράγει τα περισσότερα μειονεκτήματα της γραφειοκρατίας και των πελατειακών σχέσεων της παραδοσιακής δημόσιας διοίκησης. Ως εκ τούτου, οι ανεξάρτητες αρχές δεν είναι πάντοτε σε θέση να αποφύγουν τις πιέσεις του ιδιωτικού τομέα ή της πολιτικής εξουσίας, ιδίως διότι πολλά μέλη τους δυσκολεύονται να διαχωρίσουν τη θέση τους από τα πολιτικά κόμματα που τα διόρισαν και να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις που συνεπάγεται η προσωπική και λειτουργική τους ανεξαρτησία.

Αυτές οι θεσμικές δυσλειτουργίες, οι οποίες υπονομεύουν σοβαρά την ανεξαρτησία των ανεξάρτητων αρχών στην Ελλάδα, αποκαλύφθηκαν και μάλιστα οξύνθηκαν με αφορμή το σκάνδαλο των τηλεφωνικών υποκλοπών που συγκλόνισε την Ελλάδα από το καλοκαίρι του 2022. Λίγο μετά την εκλογή του το 2019, ο συντηρητικός Πρωθυπουργός, Κυριάκος Μητσοτάκης, έθεσε την ΕΥΠ υπό τον άμεσο έλεγχό του. Το καλοκαίρι του 2022, ο ίδιος και ο διευθυντής της ΕΥΠ παραδέχθηκαν ότι ο αρχηγός του πολιτικού κόμματος ΠΑΣΟΚ-ΚΙΝΑΛ, της τρίτης μεγαλύτερης πολιτικής δύναμης της Χώρας, τελούσε υπό παρακολούθηση. Μετά τις παραιτήσεις του Διευθυντή της ΕΥΠ και του Διευθυντή του γραφείου -και ανιψιού- του Πρωθυπουργού, αποκαλύφθηκε ότι πλήθος προσώπων τελούσαν επίσης υπό παρακολούθηση, συμπεριλαμβανομένου του Αρχηγού των ενόπλων δυνάμεων, καθώς και αρκετών υπουργών και δημοσιογράφων. Ακολούθως, ασκήθηκαν πιέσεις στον Πρόεδρο και τα μέλη της Αρχής Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών, προκειμένου να μην ερευνήσουν το θέμα. Η ΕΥΠ αρνήθηκε να παραδώσει τα σχετικά απόρρητα έγγραφα σε αυτή την ανεξάρτητη Αρχή. Αξίζει να σημειωθεί ότι η τελευταία δεν διαθέτει ακόμη ηλεκτρονική βάση δεδομένων και ότι οι ιδιώτες πάροχοι τηλεπικοινωνιακών υπηρεσιών δεν ήταν πάντα πρόθυμοι να συνεργαστούν αποτελεσματικά μαζί της. Ταυτόχρονα, η Κυβέρνηση προώθησε νέες διατάξεις που αποσκοπούν στον περιορισμό των εξουσιών της Αρχής[51] και προώθησε την αντικατάσταση, από τη Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής, τριών από τα μέλη της χωρίς την απαιτούμενη συνταγματική πλειοψηφία. Σύμφωνα με τον Χ. Ράμμο, σημερινό Πρόεδρο της Αρχής Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών, «(…) όλα αυτά τα εμπόδια που έχουν ορθωθεί απέναντι στην ΑΔΑΕ, καταδεικνύουν την άρνηση των ελληνικών πολιτειακών οργάνων να σεβαστούν την λειτουργική ανεξαρτησία των ανεξαρτήτων αρχών και δη αυτών που είναι συνταγματικά κατοχυρωμένες (για να μην αναφερθούμε καν στις υπόλοιπες). Καταδεικνύουν επίσης την δυσανεξία απέναντι σε κάθε κριτική φωνή που θέτει θέματα δυσάρεστα για την εξουσία και την καχυποψία απέναντι σε κάθε ανεξάρτητο όργανο, σε κάθε ανεξάρτητη φωνή. (…) Η εμπειρία δείχνει ότι τα όργανα της ελληνικής Πολιτείας, παρά τα 50 χρόνια της Μεταπολίτευσης και 40 χρόνια συμμετοχής στην Ενωμένη Ευρώπη, σέβονται και ανέχονται τις ανεξάρτητες αρχές μόνο όταν δεν δημιουργούν εμπόδια στις επιλογές της. (…)».[52]

Β. Η έλλειψη αποτελεσματικής προστασίας

Οι διάφορες παραβιάσεις της ανεξαρτησίας των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών στην Ελλάδα τα τελευταία χρόνια δεν έχουν αποτελέσει αντικείμενο επαρκούς ελέγχου ούτε από τα εθνικά δικαστήρια ούτε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Η έλλειψη βούλησης ή ακόμα και ικανότητας των ευρωπαϊκών και εθνικών αρχών να επιτύχουν, με τρόπο συνεκτικό, συστηματικό και ενιαίο, τον στόχο της ενίσχυσης του Κράτους Δικαίου μέσω κατάλληλων ελέγχων θέτει υπό αμφισβήτηση την αποτελεσματικότητα αυτών των αρχών, ακόμη και την ειλικρίνειά τους, και, ως εκ τούτου, υπονομεύει την ίδια την πίστη στην ύπαρξη του Κράτους Δικαίου.

Το Συμβούλιο της Επικρατείας απέρριψε τις αιτήσεις ακύρωσης που ασκήθηκαν κατά των αποφάσεων για την πρόωρη λήξη της θητείας το 2019 της Προέδρου, της Αντιπροέδρου και άλλων δύο μελών της Επιτροπής Ανταγωνισμού, βάσει των προαναφερθεισών νομοθετικών διατάξεων που είχε ψηφίσει η κυβερνητική πλειοψηφία η οποία εξακολουθεί να βρίσκεται στην εξουσία μέχρι και σήμερα. Παραδόξως, η πλειοψηφία του Ανώτατου Διοικητικού Δικαστηρίου ερμήνευσε το ενωσιακό δίκαιο σύμφωνα με τις εθνικές νομοθετικές διατάξεις, χωρίς να αποδεχθεί την πρόταση της μειοψηφούσας γνώμης για υποβολή προδικαστικών ερωτημάτων στο ΔΕΕ.[53] Στην ίδια υπόθεση, η Μ. Vestager αντέδρασε εκ μέρους της Ευρωπαϊκής Επιτροπής πολύ συγκρατημένα και χωρίς επαρκείς εξηγήσεις,[54] παρά το γεγονός ότι η παραβίαση του ενωσιακού δικαίου ήταν πρόδηλη και ότι πριν από τρία χρόνια η ίδια Επίτροπος είχε αντιδράσει άμεσα και ξεκάθαρα κατά της εφαρμογής παρόμοιων μέτρων που είχε λάβει η Κυβέρνηση της Αριστεράς.[55] Έτσι, η απουσία αποτελεσματικού ελέγχου όχι μόνο επέτρεψε στη σημερινή κυρίαρχη πολιτική εξουσία να δημιουργήσει τετελεσμένα γεγονότα σε σχέση με τη συγκρότηση της Επιτροπής Ανταγωνισμού που είναι δύσκολο να ανατραπούν, αλλά την απελευθέρωσε περαιτέρω από κάθε δισταγμό να προχωρήσει στις προαναφερθείσες παραβιάσεις της ανεξαρτησίας των ανεξάρτητων αρχών που συνέβησαν στη συνέχεια.

Επιπλέον, από το 2022 κι έπειτα, οι εξελίξεις στην υπόθεση των τηλεφωνικών υποκλοπών δεν χαρακτηρίζονται μόνο από τη -για μια ακόμη φορά- διακριτική συμπεριφορά της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Σημαδεύτηκαν επίσης από το γεγονός ότι, αντί να προχωρήσουν οι έρευνες για τους πραγματικούς υπεύθυνους πίσω από τις παραβιάσεις του απορρήτου των επικοινωνιών, η εθνική δικαστική εξουσία προσπάθησε αντίθετα να θέσει εμπόδια στην Αρχή Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών, ώστε να την αποτρέψει από το να ασκήσει τις συνταγματικές της αρμοδιότητες. Συγκεκριμένα, ο Εισαγγελέας του Αρείου Πάγου εξέδωσε τη με αρ. 1/2023 γνωμοδότηση σε μια προσπάθεια να εμποδίσει την Αρχή να διεξάγει τις απαραίτητες έρευνες στις εγκαταστάσεις των ιδιωτών παρόχων τηλεπικοινωνιακών υπηρεσιών. Η γνωμοδότηση αυτή, η οποία προκάλεσε την έντονη κριτική μεγάλου αριθμού συνταγματολόγων,[56] απείλησε μάλιστα τα μέλη της Αρχής Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών με σοβαρές ποινικές ευθύνες, εάν υιοθετούσαν πρακτικές που δεν ήταν σύμφωνες με τις ερμηνείες του θετικού δικαίου που εισηγήθηκε ο Εισαγγελέας. Επιπλέον, δύο μέλη της ίδιας Αρχής κλήθηκαν ως ύποπτοι για ποινικά αδικήματα που σχετίζονται με την άσκηση των καθηκόντων τους,[57] ενώ η Δικαιοσύνη, η οποία ασχολείται εδώ και ενάμιση χρόνο με τις ποινικές πτυχές του σκανδάλου των τηλεφωνικών υποκλοπών, δεν έχει εντοπίσει κανέναν υπεύθυνο και δεν έχει απαγγείλει κατηγορίες σε κανέναν για τη χρήση πειρατικού λογισμικού (Predator) στις τηλεφωνικές συνδέσεις διαφόρων πολιτών, όπως αναφέρθηκε και καταγράφηκε επίσημα από την Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα. Δεν είναι λοιπόν αδικαιολόγητο ότι ο Χ. Ράμμος έγραψε ότι «το πιο ανησυχητικό στην περίπτωση της ΑΔΑΕ είναι ότι, τον ρόλο αυτό της τροχοπέδης στις αρμοδιότητες της, τον έχει αναλάβει η Δικαιοσύνη και δη η ηγεσία του εισαγγελικού κλάδου, επικαλούμενη και την ιδιότητά της ως επικεφαλής των διωκτικών αρχών».[58]

Συμπεράσματα

Στην προσπάθεια να απαντηθεί το ερώτημα εάν το σκάνδαλο των τηλεφωνικών υποκλοπών και η γενικότερη κρίση των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών αντικατοπτρίζουν την επιδείνωση του Κράτους Δικαίου στην Ελλάδα, γίνεται συχνά επίκληση της λίστας των κριτηρίων της Επιτροπής της Βενετίας, προκειμένου να υποστηριχθεί ότι, παρά την ύπαρξη σοβαρών προβλημάτων, η Ελλάδα διαθέτει ανθεκτικούς δημοκρατικούς θεσμούς και απέχει πολύ από την κατάσταση που επικρατεί στην Ουγγαρία ή την Πολωνία. Χωρίς να μπορεί να δικαιολογήσει τα αδικαιολόγητα, η επιχειρηματολογία αυτή υπονομεύει την ίδια τη σημασία του Κράτους Δικαίου, τόσο σε εθνικό όσο και σε ευρωπαϊκό επίπεδο.

Ο περιορισμός της ανάλυσης της κρίσης του Κράτους Δικαίου κατ’ επίκληση της εργαλειοθήκης της Επιτροπής της Βενετίας και επί τη βάσει της λογικής μιας συγκριτικής κατάταξης, βασισμένης σε τυποποιημένα κριτήρια αξιολόγησης, θολώνει την πραγματική διάσταση και τη δυναμική αυτής της κρίσης. Το σύγχρονο φαινόμενο της αποδυνάμωσης των εγγυήσεων του Κράτους Δικαίου στην Ευρώπη, το οποίο κινείται μεταξύ της απλής καταστρατήγησης των φιλελεύθερων αξιών και της ανάπτυξης συστηματικών αντιφιλελεύθερων πολιτικών, δεν επιδέχεται αυστηρή τυποποίηση και δεν αφορά μόνο ορισμένες χώρες. Εξαπλώνεται σε όλες τις ευρωπαϊκές χώρες. Ακόμα κι αν η ένταση κάθε εκδήλωσης του φαινομένου αυτού μπορεί να εξηγηθεί, ανάλογα με την περίπτωση, με βάση τις ιδιαιτερότητες κάθε χώρας, η αναπαραγωγή του σε όλες τις χώρες έχει ως κοινό παρονομαστή τη σταδιακή εξάπλωση των αυταρχικών πολιτικών στην Ευρώπη.

Υπό τα δεδομένα αυτά, ο δημόσιος διάλογος αποπροσανατολίζεται και παύει να είναι γόνιμος, όταν επικεντρώνεται αποκλειστικά στο ερώτημα εάν η Ελλάδα έχει φτάσει στο επίπεδο της Ουγγαρίας ή της Πολωνίας, δηλαδή όταν δίνεται υπερβολική έμφαση στα αποτελέσματα, χωρίς να εξετάζονται οι βαθύτερες αιτίες των προβλημάτων. Από το 2010, στην Ελλάδα, πολύ περισσότερο από ό,τι σε άλλες ευρωπαϊκές χώρες, η κρίση του Κράτους Δικαίου οφείλεται κυρίως στη δραματική συρρίκνωση του κοινωνικού κράτους δικαίου. Η διαδοχή και η σώρευση διαφορετικών κρίσεων (δημοσιονομική, μεταναστευτική, υγειονομική, κρίση που προκλήθηκε από τον πόλεμο στην Ουκρανία) κατέδειξαν ότι πολλά από τα αυστηρά μέτρα λιτότητας και τους περιορισμούς των θεμελιωδών δικαιωμάτων που υιοθετήθηκαν κατά τη διάρκεια καθεμιάς από αυτές τις κρίσεις δεν ήταν αυτονόητα, αλλά εξαρτήθηκαν από πολιτικές αποφάσεις που εξυπηρετούσαν συγκεκριμένα συμφέροντα. Και η εδραίωση μιας μόνιμης κατάστασης έκτακτης ανάγκης, ελλιπώς νομιμοποιημένης, οδήγησε σε συστηματική διάβρωση όχι μόνο των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών, αλλά και όλων σχεδόν των εθνικών και ευρωπαϊκών εγγυήσεων του Κράτους Δικαίου, καθώς και στη χρήση αυταρχικών πολιτικών επιτήρησης στο όνομα -αλλά τις περισσότερες φορές με το πρόσχημα- της δημόσιας τάξης και της εθνικής ασφάλειας.

Για την κατανόηση αυτών των φαινομένων και την πρόληψη της αναπαραγωγής τους, απαιτούνται ριζικές αλλαγές στις αντιλήψεις και τις πρακτικές, τόσο σε εθνικό όσο και σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Δεν αρκεί να πανηγυρίζουμε για το γεγονός ότι η Ελλάδα κατέχει καλύτερη θέση από την Ουγγαρία ή την Πολωνία σε ορισμένες από τις κατατάξεις των χωρών που αντιμετωπίζουν δυσκολίες. Ούτε αρκεί να κάνουμε γενικές δηλώσεις υπέρ της Δημοκρατίας, του Κράτους Δικαίου και της αναγκαιότητας ενίσχυσης των ανεξάρτητων αρχών. Tις περισσότερες φορές, αυτές οι γενικεύσεις επιχειρούν να παρουσιάσουν τα προβλήματα ως κοινότοπα και εύκολα διαχειρίσιμα, χρησιμεύοντας μόνο στον συμψηφισμό και την κάλυψη των ευθυνών των κυρίαρχων πολιτικών που αναπαράγουν αυτά τα προβλήματα. Ειδικά δε ως προς τον λειτουργικά διφορούμενο θεσμό των ανεξάρτητων αρχών, οι παραπάνω γενικεύσεις παραβλέπουν, εκτός των άλλων, ότι, ακόμη κι αν ήταν εφικτό να διασφαλιστούν, κατά τρόπο βιώσιμο, η ανεξαρτησία και η αποτελεσματική λειτουργία των εν λόγω αρχών, οι αμιγώς φιλελεύθερες και απορρυθμιστικές θεσμικές καταβολές των τελευταίων δύσκολα θα μπορούσαν να συμβάλουν θετικά στην κάλυψη της θεμελιώδους ανάγκης ανασυγκρότησης του κοινωνικού κράτους δικαίου.

(Το γαλλικό κείμενο της παραπάνω διάλεξης είναι διαθέσιμο εδώ )

 

[1] Βλ. Yannakopoulos C., «Les vicissitudes de l’État de droit dans l’Union européenne», διάλεξη στο Πανεπιστήμιο Jean Moulin-Lyon 3, 10.03.2021, στο https://cyannakopoulos.gr/fr/conference-de-specialite-a-luniversite-jean-moulin-lyon-3-sur-le-sujet-les-vicissitudes-de-letat-de-droit-dans-lunion-europeenne-10-03-2021/ (πρόσβαση: 23.3.2024).

[2] Βλ. Chevallier J., «Conclusion – Synthèse» στο Bottini F. (επιμ.), Néolibéralisme et droit public, Mare & Martin / Droit Public, 2017, σ. 415 επ., 424.

[3] Βλ. Chevallier J., L’État post-moderne, 5η έκδοση, LGDJ, 2017, σ. 108 επ.

[4] Βλ. Yannakopoulos C., La déréglementation constitutionnelle en Europe, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2019, ιδίως αρ. 26 και 36.

[5] Βλ. Fortsakis Th., «Grèce» στο Sénat, Rapports d’office parlementaire, Les autorités administratives indépendantes: évaluation d’un objet juridique non identifié (Tome 2: Annexes), Έκθεση αριθ. 404 (2005-2006), τόμος ΙΙ, που υποβλήθηκε στις 15 Ιουνίου 2006, στο https://www.senat.fr/rap/r05-404-2/r05-404-250.html (πρόσβαση: 23.3.2024)· Παπανικολάου Κ., «Άρθρο 101A» στο Σ. Βλαχόπουλος / Ξ. Κοντιάδης / Ι. Τασσόπουλος, Σύνταγμα. Ερμηνεία κατ’άρθρο, Ιούλιος 2023, στο https://www.syntagmawatch.gr/my-constitution/arthro-101-a/ (πρόσβαση: 23.3.2024).

[6] Βλ. Ν. 703/1777.

[7] Βλ. Ν. 1866/1989.

[8] www.dpa.gr.

[9] www.esr.gr.

[10] www.synigoros.gr.

[11] www.asep.gr.

[12] www.adae.gr.

[13] Βλ. Fortsakis Th., «Grèce», ό.π.

[14] Βλ. άρθρα 130 και 31 ΣΛΕΕ, καθώς και άρθρα 7 και 14 του πρωτοκόλλου αριθ. 4 της ΣΛΕΕ σχετικά με το καταστατικό του ΕΣΚΤ και της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας και σχετικά με την ανεξαρτησία των εθνικών κεντρικών τραπεζών των κρατών μελών του ευρώ.

[15] Βλ. άρθρο 16 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ και άρθρο 8 παράγραφος 2 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

[16] Βλ. άρθρο 1, παρ. 1, της Οδηγίας 2019/1/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 11ης Δεκεμβρίου 2018 για την παροχή αρμοδιοτήτων στις αρχές ανταγωνισμού των κρατών μελών ώστε να επιβάλλουν αποτελεσματικότερα τους κανόνες και για τη διασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς.

[17] Βλ., σχετικά, τις αποφάσεις ΔΕΕ, 13.6.2018, C-530/16, Επιτροπή / Πολωνία, και ΔΕΕ, 9.7.2020, C-257/19, Επιτροπή / Ιρλανδία.

[18] Βλ., ενδεικτικά, το άρθρο 35 της οδηγίας 2009/72/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2009, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας και την κατάργηση της οδηγίας 2003/54/ΕΚ.

[19] Βλ. Delzangles H., «L’indépendance des autorités administratives indépendantes chargées de réguler des marchés de services publics: éléments de droit comparé et européen», Droit et société 2016, 93, σ. 297-316, στο https://doi.org/10.3917/drs.093.0297 (πρόσβαση: 23.3.2024).

[20] Βλ. Eckert G., «L’indépendance des autorités de régulation économique à l’égard du pouvoir politique», Revue française d’administration publique 2012, 143, σ. 629-643, https://doi.org/10.3917/rfap.143.0629 (πρόσβαση: 23.3.2024).

[21] Βλ. ΔΕΕ, 9.3.2010, C-518/07, Επιτροπή / Γερμανία.

[22] Βλ. Yannakopoulos C., La déréglementation constitutionnelle en Europe, ό.π., αρ. 90.

[23] Βλ., ενδεικτικά, το άρθρο 7, παρ. 4, της οδηγίας 2002/21/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, σχετικά με ένα κοινό κανονιστικό πλαίσιο για τα δίκτυα και τις υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία-πλαίσιο).

[24] Βλ., αντί άλλων, C. Vlachou, « Les réseaux européens d’autorités », στο Auby, J.-B. / Dutheil de la Rochère J. (επιμ.), Traité de Droit Administratif Européen, Bruylant, Bruxelles, 2022, p. 961 s.· Delzangles H., «L’indépendance des autorités administratives indépendantes chargées de réguler des marchés de services publics: éléments de droit comparé et européen», ό.π., ιδίως υπό ΙΙΙ.

[25] Βλ. σχετικά, τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα G. Pitruzzella της 14ης Ιανουαρίου 2021 στην υπόθεση C-718/18 Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 128: «Το σύστημα του δικαίου της Ένωσης προκρίνει μια ευρεία έννοια της ανεξαρτησίας όσον αφορά τις συγκεκριμένες αρμοδιότητες που απονέμονται στις ανεξάρτητες αρχές».

[26] ΔΕΕ, 11.6.2020, C-378/19, Πρόεδρος της Δημοκρατίας της Σλοβακίας, σκέψη 32.

[27] ΔΕΕ, 16.10.2012, C-614/10, Επιτροπή / Αυστρία, σκέψη 43.

[28] ΔΕΕ, 26.7.2017, Γνωμοδότηση 1/15 σύμφωνα με το άρθρο 218 παράγραφος 11 της ΣΛΕΕ, σκέψη 230.

[29] Βλ. ΔΕΕ, 16.10.2012, C-614/10, Επιτροπή / Αυστρία, σκέψη 58, ΔΕΕ, 13.6.2018, C-530/16, Επιτροπή / Πολωνία, σκέψη 85, και ΔΕΕ, 11.6.2020, C-378/19, Πρόεδρος της Δημοκρατίας της Σλοβακίας, σκέψη 38.

[30] ΔΕΕ, 11.6.2020, C-378/19, Πρόεδρος της Δημοκρατίας της Σλοβακίας, σκέψεις 39 και 40.

[31] ΔΕΕ, 7.9.2023, C-226/22, Nexive Commerce και άλλοι, σκέψη 42.

[32] ΔΕΕ, 28.7.2016, C-240/15, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, σκέψη 36.

[33] ΔΕΕ, 19.10.2016, C-424/15, Ormaetxea Garai και Lorenzo Almendros, σκέψεις 51 και 52.

[34] ΔΕΕ, 8.4.2014, C-288/12, Επιτροπή / Ουγγαρία, σκέψεις 54-55.

[35] Πρβλ. άρθρο 56, παρ. 3, εδάφιο β, του ελληνικού Συντάγματος.

[36] Βλ., ενδεικτικά, ΣτΕ 1098/2011, 3515/2013 (Ολ.) και 95/2017 (Ολ.).

[37] Βλ. το άρθρο 19 του Συντάγματος: «1. Tο απόρρητο των επιστολών και της ελεύθερης ανταπόκρισης ή επικοινωνίας με οποιονδήποτε άλλο τρόπο είναι απόλυτα απαραβίαστο. Nόμος ορίζει τις εγγυήσεις υπό τις οποίες η δικαστική αρχή δεν δεσμεύεται από το απόρρητο για λόγους εθνικής ασφάλειας ή για διακρίβωση ιδιαίτερα σοβαρών εγκλημάτων. 2. Νόμος ορίζει τα σχετικά με τη συγκρότηση, τη λειτουργία και τις αρμοδιότητες ανεξάρτητης αρχής που διασφαλίζει το απόρρητο της παραγράφου 1. (…)».

[38] Βλ. ΣτΕ 2818/2019, σκέψη 8.

[39] Βλ. ΣτΕ 911/2021 (Ολ.), σκέψη 20.

[40] Βλ. τον Ν. 4412/2016.

[41] Βλ. Κουτνατζή Σ. Ι., «Η ανεξαρτησία της φορολογικής διοίκησης: δοκιμάζοντας τα όρια της αρχής του κοινοβουλευτισμού», 7.8.2018, στο www.constitutionalism.gr (πρόσβαση: 23.3.2024).

[42] Ειδικότερα, για τα πρώτα χρόνια λειτουργίας της Αρχής, προβλέφθηκε συμμετοχή της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στη διαδικασία διορισμού τόσο του Διοικητικού Συμβουλίου της (βλ. άρθρο 10, παρ. 2, του Ν. 4389/2016) όσο και του Εμπειρογνώμονα (βλ. άρθρο 10, παρ. 5, του Ν. 4389/2016) που επικουρεί το έργο του εν λόγω Συμβουλίου (βλ. άρθρο 8, παρ. 3, του Ν. 4389/2016).

[43] Αυτό ισχύει ακόμη και για ανεξάρτητες αρχές που εμπλέκονται λιγότερο σε έντονες οικονομικές ή πολιτικές αντιπαραθέσεις, όπως ο Συνήγορος του Πολίτη. Aυτές οι αρχές, οποίες αποτελούν επίσης μέλη ευρωπαϊκών και διεθνών δικτύων ομόλογων αρχών, δεν αποφεύγουν την επιρροή που ασκείται από τις πολιτικές τις οποίες απηχούν οι καλές πρακτικές που διαμορφώνουν αυτά τα δίκτυα, οι -συχνά δυναμικές- ερμηνείες που υιοθετούν το ΔΕΕ και το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και το ευρωπαϊκό ή διεθνές soft law και οι οποίες συχνά αποκλίνουν αισθητά τόσο από τις επιλογές της κρατικής διοίκησης όσο και από τη νομολογία των εθνικών δικαστηρίων. Εξάλλου, παρά τα φαινόμενα, καμία από τις ανεξάρτητες αρχές, οι οποίες ασκούν καταρχήν πρωταρχική διοικητική λειτουργία, δεν μπορεί να διεκδικήσει ανεξαρτησία πραγματικά συγκρίσιμη με αυτή των δικαιοδοτικών αρχών, οι οποίες ασκούν καταρχήν δευτερεύουσα δικαιοδοσία με στόχο την επίλυση μιας διαφοράς με δύναμη δεδικασμένου.

[44] Για τις διαφορετικές εγγυήσεις ανεξαρτησίας των μελών τους, της διοικητικής τους αυτονομίας και της οικονομικής τους ανεξαρτησίας βλ. Fortsakis Th., «Grèce», ό.π., αρ. 4, 5 και 6.

[45] Βλ. ΔΕΕ, 13.06.2018, C-530/16, Επιτροπή / Πολωνία, σκέψεις 86 και 87.

[46] Βλ. άρθρο 282 του Ν. 4364/2016.

[47] Βλ. άρθρο. 101 του Ν. 4623/2019.

[48] Βλ. άρθρο 70 του Ν. 4795/2021.

[49] Βλ. Ράμμο Χ., Γκρίτζαλη Σ., Παπανικολάου Αικ., «Αντίθεση του άρθρου 87 Ν. 4790/2021 προς τις εγγυήσεις της ΕΣΔΑ για διαφύλαξη του απορρήτου των επικοινωνιών», 7.4.2021, στο www.constitutionalism.gr (πρόσβαση: 23.3.2024).

[50] Βλ. τις προτάσεις της 23η Μαρτίου 2023 του γενικού εισαγγελέα M. C. Sánchez-Bordona στην υπόθεση ΔΕΕ, C-226/22, Nexive Commerce κ.α., σκέψη 58.

[51] Βλ. τον Ν. 5002/2022.

[52] Βλ. Ράμμο Χ., «Η υποβάθμιση ενός ούτως ή άλλως δυσχερούς και ευαίσθητου δικαιώματος (η περίπτωση του άρθρου 19 του Συντάγματος)», 12.2.2024, στο nomarchia.gr (πρόσβαση: 23.3.2024).

[53] Βλ. Γιαννακόπουλο Κ., «Το Συμβούλιο της Επικρατείας διαλαλεί, αλλά υπονομεύει το Κράτος Δικαίου. Σκέψεις με αφορμή τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ. 911-917/2021», 30.06.2021, στο https://cyannakopoulos.gr/to-symvoulio-tis-epikrateias-dialalei-alla-yponomevei-to-kratos-dikaiou-30-06-2021/ (πρόσβαση: 23.3.2024)· ίδιος, «Le renforcement à la carte de l’État de droit (Symvoulio tis Epikrateias [Conseil d’État de Grèce], 3 septembre 2019, n° 230-232/2019 [Commission des sursis, Assemblée], www.ste.gr», σε E. Saulnier-Cassia (επιμ.), «Jurisprudences nationales intéressant le droit de l’Union européenne» (chronique), Revue trimestrielle de droit européen 1/2020, σ. 155-159.

[54] Στις 7 Οκτωβρίου 2019, η κ. Vestager δήλωσε εκ μέρους της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ότι «The question of legality of the amendment and the dismissal orders is presently before the Greek Council of State. The Commission has full trust in the impartial assessment by this Court. The Commission understands from the Greek government that it intends to avoid politically influenced appointments or decisions by individuals having worked in positions close to the government during a cooling off period of 5 years. According to Directive 2019/11 (“the ECN+ Directive”), decision makers of national competition authorities cannot take instructions from any public entity, including the government. Therefore, even if a decision maker of a national competition authority would have previously worked for the government, that individual should in the future be guaranteed independence in the performance of his/her duties also absent the type of rule introduced in Greek law by the amendment. While the ECN+ Directive already foresees guarantees from political interference in the decision making of the national competition authorities, it does not prevent Member States from introducing stricter conditions for appointments as an extra safeguard against political interference. In this regard, the ECN+ Directive only sets a minimum standard of protection. The ECN+ Directive foresees that the decision makers of national competition authorities can be dismissed only if they have either been found guilty of serious misconduct or no longer fulfil the conditions for the performance of their duties as laid down in advance in law. However, the implementation period of the ECN+ Directive does not expire until February 2021. In this period, the legal effect of the Directive is not the same as after the expiry of the deadline. In these circumstances, it does not appear justified to take further action at this stage. The Commission is in close contacts with the Member States as regards the implementation of Directive 2019/1. Once transposed, the ECN+ Directive will ensure that national competition authorities have the necessary independence, tools and resources they need to be fully effective enforcers», στο http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/P-9-2019-002526-ASW_EN.pdf (πρόσβαση: 23.3.2024).

[55] Βλ. «Η Ε.Ε. στηρίζει την ανεξαρτησία των εθνικών αρχών ανταγωνισμού», 14.8.2019, Η Καθημερινή, στο https://www.kathimerini.gr/1038375/article/oikonomia/ellhnikh-oikonomia/h-ee-sthrizei-thn-ane3arthsia-twn-e8nikwn-arxwn-antagwnismoy (πρόσβαση: 23.3.2024).

[56] Βλ. «Δήλωση 16 καθηγητών Συνταγματικού Δικαίου», 12.1.2023, Η Καθημερινή, στο https://www.kathimerini.gr/politics/562224004/dilosi-16-kathigiton-syntagmatikoy-dikaioy/ (πρόσβαση: 23.3.2024).

[57] Βλ. «Σκάνδαλο υποκλοπών / Πρωτοφανές – Καλούν μέλη της ΑΔΑΕ ως ύποπτα σε διαρροή κρατικών μυστικών», 25.10.2023, Η Αυγή, στο https://www.avgi.gr/koinonia/465572_protofanes-kaloyn-meli-tis-adae-os-ypopta-se-diarroi-kratikon-mystikon (πρόσβαση: 23.3.2024).

[58] Βλ. Ράμμο Χ., «Η υποβάθμιση ενός ούτως ή άλλως δυσχερούς και ευαίσθητου δικαιώματος (η περίπτωση του άρθρου 19 του Συντάγματος)», ό.π.

Ο Κωνσταντίνος Γιαννακόπουλος είναι Καθηγητής στη Νομική Σχολή του Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών (www.cyannakopoulos.gr). Είναι Επισκέπτης Καθηγητής στο Πανεπιστήμιο Jean-Moulin Lyon 3, Δικηγόρος παρ’ Αρείω Πάγω και πρώην Εισηγητής στο Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Έχει συγγράψει πολλά νομικά βιβλία και άρθρα, στα οποία περιλαμβάνονται τα ακόλουθα: «La notion de droits acquis en droit administratif français», LGDJ, Paris, 1997, «Η προστασία του ελεύθερου ανταγωνισμού κατά την εκτέλεση των διοικητικών συμβάσεων», εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 2006, «Η επίδραση του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης στον δικαστικό έλεγχο της συνταγματικότητας των νόμων», εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2013, «Δημόσιες συμβάσεις και συμβάσεις παραχώρησης. Μεγάλες αποφάσεις του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης», εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2019, « La déréglementation constitutionnelle en Europe », Sakkoulas Publications, Athènes-Salonique, 2019, και «Ο νεοφεουδαρχικός συνταγματισμός», εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2022.

Μετάβαση στο περιεχόμενο