Ι. Θέσπιση και αρμοδιότητες της Ρυθμιστικής Αρχής Αποβλήτων, Ενέργειας και Υδάτων

Με τον ν. 5037/2023 προβλέπεται, μεταξύ άλλων, η μετονομασία της συσταθείσας με τον ν. 2773/1999 «Ρυθμιστικής Αρχής Ενέργειας» (Ρ.Α.Ε.) σε Ρυθμιστική Αρχή Αποβλήτων, Ενέργειας και Υδάτων» (Ρ.Α.Α.Ε.Υ.).[1] Πρόκειται για μια ανεξάρτητη ρυθμιστική αρχή με νομική προσωπικότητα, η οποία δεν υπόκειται σε έλεγχο ή εποπτεία από κυβερνητικά όργανα, κρατικούς φορείς ή άλλες διοικητικές αρχές, παρά μόνο σε κοινοβουλευτικό και δικαστικό έλεγχο,[2] η οποία ταυτόχρονα ορίζεται ως η εθνική ρυθμιστική αρχή σε θέματα ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου, υπηρεσιών ύδατος και διαχείρισης αστικών αποβλήτων.[3] Ο ν. 5037/2023 εισάγει ένα νέο πλαίσιο εποπτείας και ελέγχου της διαχείρισης των υδάτων, τροποποιώντας και συμπληρώνοντας την υπάρχουσα νομοθεσία,[4] έτσι ώστε, υπό τις νέες της αρμοδιότητες, η Ρ.Α.Α.Ε.Υ. να επιλαμβάνεται όχι μόνο του ελέγχου, της ρύθμισης και της εποπτείας της αγοράς ενέργειας, αλλά και ζητημάτων σχετικών με την παροχή υπηρεσιών υδάτων, με την επιφύλαξη των αρμοδιοτήτων του Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας.[5]

Ειδικότερα, μεταξύ των κανονιστικών και νομοπαρασκευαστικών αρμοδιοτήτων της Ρ.Α.Α.Ε.Υ.,[6] περιλήφθηκαν οι αρμοδιότητές της να εισηγείται στο Υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας τη θέσπιση οδηγιών, μέτρων και διαδικασιών για τη συντονισμένη εφαρμογή των διατάξεων που αφορούν την παροχή υπηρεσιών ύδατος, καθώς και να συμμετέχει σε νομοπαρασκευαστικές διαδικασίες σχετικά με τις αρμοδιότητες εποπτείας και ρύθμισης της παροχής υπηρεσιών ύδατος.[7] Επιπλέον, η Ρ.Α.Α.Ε.Υ. εποπτεύει και παρακολουθεί το οικονομικό και φυσικό αντικείμενο της παροχής των υπηρεσιών ύδατος, υποβάλλοντας ετήσια αναφορά στον Υπουργό Περιβάλλοντος και Ενέργειας. Ειδικότερα, στο πλαίσιο αυτό της εποπτείας και παρακολούθησης της παροχής υπηρεσιών ύδατος από τους παρόχους, η Ρ.Α.Α.Ε.Υ.: α) παρακολουθεί και εποπτεύει την εφαρμογή των γενικών κανόνων και αρχών διαχείρισης των υπηρεσιών ύδατος, ιδίως των μέτρων εξοικονόμησης, των ζωνών προστασίας, των σχεδίων ασφαλείας και των υποχρεώσεων των παρόχων υπηρεσιών ύδατος, β) παρακολουθεί και εποπτεύει την ορθή εφαρμογή συμβάσεων παραχώρησης υπηρεσιών ύδατος στις εταιρείες «Ε.Υ.Δ.Α.Π. Α.Ε.» και «Ε.Υ.Α.Θ. Α.Ε.», καθώς και οιασδήποτε άλλης μορφής συνεργασίας, προγραμματικής σύμβασης ή σύμβασης παραχώρησης, μεταξύ παρόχων υπηρεσιών ύδατος με σκοπό τη δημιουργία οικονομιών κλίμακας και γ) παρακολουθεί και εποπτεύει την απρόσκοπτη, ασφαλή, ποιοτικά αξιόπιστη και οικονομικά προσιτή παροχή πόσιμου νερού προς τους καταναλωτές.[8]

Κομβική θέση στον νέο νόμο έχουν οι έννοιες της «επιχειρησιακής λειτουργίας» και της «διαχειριστικής επάρκειας» των παρόχων υπηρεσιών ύδατος. Συγκεκριμένα, η Ρ.Α.Α.Ε.Υ. προβαίνει σε συγκριτική αξιολόγηση του κόστους των υπηρεσιών ύδατος, και εισηγείται μέτρα βελτιστοποίησης της «επιχειρησιακής λειτουργίας» στους παρόχους που δεν παρουσιάζουν καλές αποδόσεις.[9] Επιπλέον, πιστοποιεί τους παρόχους υπηρεσιών ύδατος[10] με κριτήριο αξιολόγησης τη «διαχειριστική τους επάρκεια», στοιχείο που αποτελεί προϋπόθεση, μεταξύ άλλων, για την υλοποίηση από αυτούς προγραμμάτων μέσω χρηματοδοτικών εργαλείων.[11] Τέλος, η Ρ.Α.Α.Ε.Υ. εξοπλίζεται και με κυρωτικές αρμοδιότητες, καθώς δύναται να επιβάλει πρόστιμα στους παρόχους υπηρεσιών ύδατος, για παραβάσεις σχετικές με την κοστολόγηση και τιμολόγηση των υπηρεσιών ύδατος, με ανώτατο ύψος αυτών τα 10.000.000 ευρώ και το 6% των συνολικών ετήσιων εσόδων από τις παρεχόμενες υπηρεσίες ύδατος. Συναφώς, η Ρ.Α.Α.Ε.Υ. μπορεί επίσης να επιβάλλει χαμηλότερου ύψους πρόστιμα για τις περιπτώσεις τη μη εμπρόθεσμης υποβολής απαιτούμενων στοιχείων και μη απόδοσης του εισπραχθέντος περιβαλλοντικού τέλους.[12]

Ταυτόχρονα, ο νέος νόμος προβαίνει για πρώτη φορά σε ορισμό της έννοιας των «παρόχων υπηρεσιών ύδατος», ορίζοντας ότι ως τέτοιοι νοούνται οι δημόσιοι και δημοτικοί φορείς, οι Α.Ε. του άρθρου 3 του ν. 4972/2022 [ήτοι οι Α.Ε. των οποίων το μετοχικό κεφάλαιο ανήκει άμεσα και κατά απόλυτη πλειοψηφία στο ελληνικό Δημόσιο, καθώς και οι θυγατρικές τους], τα νομικά πρόσωπα δημοσίου και ιδιωτικού δίκαιου και λοιποί φορείς του Δημοσίου, ιδίως οι Δημοτικές Επιχειρήσεις Ύδρευσης Αποχέτευσης (ΔΕΥΑ), η Ε.Υ.Δ.Α.Π. Α.Ε., η Ε.Υ.Α.Θ. Α.Ε., η Εταιρεία Παγίων «ΕΥΔΑΠ», η Εταιρεία Παγίων «ΕΥΑΘ», ο Οργανισμός Ανάπτυξης Κρήτης (ΟΑΚ Α.Ε.), οι Οργανισμοί Εγγείων Βελτιώσεων (ΟΕΒ), οι Ο.Τ.Α. α΄ βαθμού και οι Σύνδεσμοι ύδρευσης Ο.Τ.Α. του Κεφαλαίου Β΄ του Ένατου Μέρους του ν. 3463/200, οι οποίοι παρέχουν υπηρεσίες ύδατος, είτε προς άλλους φορείς, είτε προς τελικούς χρήστες.[13]

Εκ πρώτης όψεως, ο νέος νόμος φαίνεται απλώς να απαριθμεί τους υπάρχοντες παρόχους υπηρεσιών ύδατος, δίχως να προβλέπει τη δυνατότητα αλλαγής του ιδιοκτησιακού τους καθεστώτος, ενώ επιπλέον θεσπίζει την εποπτεία από την Ρ.Α.Α.Ε.Υ. της ορθής εφαρμογής συμβάσεων παραχώρησης υπηρεσιών ύδατος μεταξύ των εν λόγω παρόχων υπηρεσιών ύδατος και όχι με τρίτους. Εφόσον λοιπόν, από την πρώτη ανάγνωση του νέου νόμου, οι δημόσιες επιχειρήσεις ύδρευσης και αποχέτευσης παραμένουν δημόσιες υπηρεσίες και υπόκεινται υποχρεωτικά στον άμεσο έλεγχο του Δημοσίου, δια της κατοχής από αυτό τουλάχιστον της πλειοψηφίας του μετοχικού τους κεφαλαίου, τίθεται το ερώτημα: σε τι χρησιμεύει η μεταφορά σε μια Ρυθμιστική Αρχή κρίσιμων κανονιστικών, ελεγκτικών και κυρωτικών αρμοδιοτήτων στον τομέα των υδάτων; Περαιτέρω, η ίδρυση Ρυθμιστικής Αρχής Υδάτων μέσω της επέκτασης των αρμοδιοτήτων της υπάρχουσας Ρυθμιστικής Αρχής Ενέργειας,[14] την εντάσσει συστηματικά στο θεσμικό πλαίσιο μιας ανεξάρτητης αρχής, με τεχνογνωσία στη ρύθμιση μιας αγοράς απελευθερωμένης δημόσιας υπηρεσίας, εν προκειμένω της ηλεκτρικής ενέργειας, και σκοπό την προαγωγή του ελεύθερου υγιούς ανταγωνισμού.

Σύμφωνα με την οικεία αιτιολογική έκθεση του υπό ανάλυση νόμου, η επιλογή της επέκτασης των αρμοδιοτήτων της Ρ.Α.Ε. στους τομείς των υπηρεσιών ύδατος γίνεται για την αξιοποίηση της διοικητικής και υποστηρικτικής δομής μιας υφιστάμενης ανεξάρτητης αρχής, η οποία έχει εμπειρία στην άσκηση ρυθμιστικών και ελεγκτικών αρμοδιοτήτων σε μονοπώλια (φυσικά και νομικά), όπως είναι τα δίκτυα ηλεκτρικού ρεύματος και φυσικού αερίου, κατ’ αντιστοιχία, εν προκειμένω, με τα δίκτυα ύδρευσης και αποχέτευσης.[15] Ωστόσο, πέραν των εθνικών παραδειγμάτων ίδρυσης ανεξάρτητων ρυθμιστικών αρχών κατά τη διαδικασία απελευθέρωσης αγορών που συναρτώνται με την παροχή υπηρεσιών κοινής ωφέλειας,[16] ο συνδυασμός της ιδιωτικοποίησης μιας υπηρεσίας παροχής ύδατος με τη σύσταση ανεξάρτητου και εξειδικευμένου ρυθμιστή συναντάται και στη διεθνή έννομη τάξη.[17] Εξάλλου, η Ρυθμιστική Αρχή Υδάτων δεν είναι πρωτάκουστη στην ελληνική πραγματικότητα, καθώς η θέσπισή της είχε εξαγγελθεί πριν την πρώτη προσπάθεια ιδιωτικοποίησης της ΕΥΔΑΠ, στο πλαίσιο των μνημονιακών δεσμεύσεων της χώρας.

Ειδικότερα, η αιτιολογική έκθεση του ν. 3985/2011, ο οποίος ενέκρινε το Μεσοπρόθεσμο Πλαίσιο Δημοσιονομικής Στρατηγικής των ετών 2012-2015, μέρος του οποίου αποτελούσε και το Πρόγραμμα Αποκρατικοποιήσεων για τα έτη 2011-2015, μεταξύ άλλων, των ανώνυμων εταιρείων ΕΥΔΑΠ ΑΕ και ΕΥΑΘ ΑΕ, με σκοπό την ενίσχυση των δημοσίων εσόδων, ανέφερε ότι θα δημιουργηθεί άμεσα Ταμείο Δημόσιας Περιουσίας, στην περιουσία του οποίου θα μεταβιβασθούν οι μετοχές των περιουσιακών στοιχείων που πρόκειται να αποκρατικοποιηθούν, ενώ παράλληλα θα ιδρυθεί Ρυθμιστική Αρχή Υδάτων. Ακολούθησε ο ν. 3986/2011, δυνάμει του οποίου ιδρύθηκε το Ταμείο Αξιοποίησης Ιδιωτικής Περιουσίας του Δημοσίου (ΤΑΙΠΕΔ), ενώ με απόφαση της Διυπουργικής Επιτροπής Αναδιαρθρώσεων και Αποκρατικοποιήσεων (ΔΕΑΑ) μεταβιβάστηκαν στο εν λόγω Ταμείο οι τελευταίες μετοχές της ΕΥΔΑΠ Α.Ε. (ποσοστό 34,033% του μετοχικού της κεφαλαίου), που είχε στην κυριότητά του το Ελληνικό Δημόσιο, χωρίς, ωστόσο, να ιδρυθεί παράλληλα Ρυθμιστική Αρχή Υδάτων. Πώς επέδρασε, ωστόσο, η μη υλοποίηση της εξαγγελίας σύστασης ρυθμιστικής αρχής υδάτων στη νομική έκβαση των εγχειρημάτων ιδιωτικοποίησης της ΕΥΔΑΠ (και ΕΥΑΘ) ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας;

ΙΙ. Το νομολογιακό ανάχωμα στις προσπάθειες ιδιωτικοποίησης των υπηρεσιών ύδρευσης

Η νομολογία του Συμβούλιο της Επικρατείας σχετικά με την ιδιωτικοποίηση των επιχειρήσεων κοινής ωφέλειας χρονολογείται ήδη από τις αρχές της δεκαετίας του ΄90. Κατά την επεξεργασία από το Δικαστήριο των σχετικών προεδρικών διαταγμάτων που προέβλεπαν την έξοδο των επιχειρήσεων αυτών από το δημόσιο τομέα, είχε αποκρυσταλλωθεί ο νομολογιακός κανόνας ότι, κατά τα άρθρα 23 παρ. 2, 29 παρ. 3 και 106 παρ. 3 του Συντάγματος, ο νομοθέτης δεν δεσμεύεται ως προς τον «νομικό μανδύα» των επιχειρήσεων κοινής ωφέλειας, οι οποίες μπορούν να λειτουργούν κατά τους κανόνες του δημοσίου ή του ιδιωτικού δικαίου, ανήκοντας, στην περίπτωση αυτή, είτε αποκλειστικά στο κράτος είτε στο κράτος σε συνδυασμό με ιδιώτες είτε αποκλειστικά σε ιδιώτες, αρκεί σε κάθε περίπτωση, να τελούν υπό κρατική εποπτεία, η οποία θα εγγυάται τη συνέχεια, την ποιότητα και την προσιτότητα της παροχής.

Τον αποκρυσταλλωμένο αυτό κανόνα σε σχέση με τις ιδιωτικοποιήσεις υπηρεσιών κοινής ωφέλειας[18] διέρρηξε η διαφορετική αντιμετώπιση που επιφύλαξε το Συμβούλιο της Επικρατείας στις υπηρεσίες ύδρευσης και αποχέτευσης. Με την πολύκροτη 1906/2014 απόφασή του, το Συμβούλιο της Επικρατείας ακύρωσε την ως άνω απόφαση της ΔΕΑΑ περί μεταβίβασης στο ΤΑΙΠΕΔ του ιδιοκτησιακού ελέγχου της ΕΥΔΑΠ, καθώς κρίθηκε ότι η αποξένωση του Ελληνικού Δημοσίου από την πλειοψηφία του μετοχικού κεφαλαίου της ΕΥΔΑΠ και, συνεπώς, η μετατροπή της δημόσιας εταιρείας σε ιδιωτική, συνιστά – υπό το υφιστάμενο νομικό καθεστώς – παράβαση των άρθρων 5 παρ. 5 και 21 παρ. 3 του Συντάγματος, που κατοχυρώνουν το δικαίωμα στην προστασία της υγείας και την υποχρέωση του κράτους να μεριμνά για αυτή, αντίστοιχα. Ειδικότερα, το Δικαστήριο, αφού δέχθηκε, κατ’ αρχήν, ότι οι υπηρεσίες ύδρευσης και αποχέτευσης μπορούν να παρέχονται από μια δημόσια επιχείρηση που λειτουργεί υπό νομικό καθεστώς ιδιωτικού δικαίου ως ανώνυμη εταιρεία, διαπίστωσε, στη συνέχεια, ότι η αποξένωση του Ελληνικού Δημοσίου «από εκείνο το ποσοστό των μετοχών (μεγαλύτερο του 50% σύμφωνα με τις διατάξεις της νομοθεσίας και του καταστατικού) που εξασφαλίζει τα ιδιοκτησιακά δικαιώματα και τη δυνατότητα εκλογής, από τη Γενική Συνέλευση των μετόχων, της πλειοψηφίας των μελών του Διοικητικού Συμβουλίου, το οποίο είναι το ανώτατο διοικητικό όργανο της εταιρείας που διαμορφώνει τη στρατηγική και πολιτική της ανάπτυξής της και διαχειρίζεται τα περιουσιακά στοιχεία της» και η παροχή σε ιδιώτες ποσοστού του μετοχικού κεφαλαίου που εξασφαλίζει τον ιδιοκτησιακό έλεγχο και την εκλογή της πλειοψηφίας των μελών του Διοικητικού Συμβουλίου της εταιρείας, συνεπάγεται την ιδιωτικοποίηση της δημόσιας επιχείρησης «όχι μόνον τύποις, δια της υπαγωγής της στις διατάξεις του ιδιωτικού δικαίου που διέπουν τις ανώνυμες εταιρείες, αλλά και κατ’ ουσίαν, μετατρεπόμενης σε ιδιωτική επιχείρηση».[19] Η δε κατ’ ουσίαν μετατροπή της δημόσιας επιχείρησης σε ιδιωτική, που λειτουργεί με γνώμονα το κέρδος, κατέληξε το Δικαστήριο, «καθιστά αβέβαιη τη συνέχεια της εκ μέρους της παροχής προσιτών υπηρεσιών κοινής ωφελείας, και δη υψηλής ποιότητας, η οποία δεν εξασφαλίζεται πλήρως με την κρατική εποπτεία».[20]

Η μη σύσταση ρυθμιστικής αρχής υδάτων, παρά τη σχετική εξαγγελία στην αιτιολογική έκθεση του ν. 3985/2011, αποτέλεσε μεν μια νομοθετική παράλειψη που επισημάνθηκε από το Συμβούλιο της Επικρατείας,[21] ωστόσο, εν προκειμένω, το Δικαστήριο δεν έκρινε αρκούντος επαρκή τον έλεγχο της ΕΥΔΑΠ από το κράτος μέσω της άσκησης εποπτείας (χωρίς να διευκρινίσει σε τι θα μπορούσε αυτή να συνίσταται), αλλά απαίτησε την κατοχή από το δημόσιο της πλειοψηφίας του μετοχικού κεφαλαίου της επιχείρησης.[22] Η θέση, πάντως, αυτή του Δικαστηρίου, φαίνεται να εξαρτήθηκε σε μεγάλο βαθμό από «το δεδομένο νομικό καθεστώς»,[23] δηλαδή την έλλειψη διαχωρισμού του μοναδικού δικτύου ύδρευσης και αποχέτευσης από τις παρεχόμενες υπηρεσίες. Αυτό αναδεικνύεται, εξάλλου, και από τη συγκλίνουσα γνώμη, σύμφωνα με την οποία η αβεβαιότητα για τη συνέχεια της παροχής των υπηρεσιών ύδρευσης και αποχέτευσης, κατά παράβαση των άρθρων 5 παρ. 5 και 21 παρ. 3 του Συντάγματος, συνάγεται από την πλήρη αποξένωση του Ελληνικού Δημοσίου από τα ιδιοκτησιακής φύσεως δικαιώματα επί των δικτύων ύδρευσης και αποχέτευσης και των συναφών έργων και εγκαταστάσεων.[24]

Παρά τους προβληματισμούς που εκφράστηκαν από τη θεωρία ως προς την τήρηση των ορίων του ελέγχου της συνταγματικότητας[25] και την επιλογή των συγκεκριμένων νομικών βάσεων για τη θεμελίωση της αντισυνταγματικότητας,[26] η νομολογιακή στροφή της ΣτΕ Ολ 1906/2014 επισφραγίστηκε με σειρά νεότερων αποφάσεων. Ειδικότερα, με τις 190-1/2022[27] αποφάσεις της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, ακολουθώντας τη συλλογιστική και τις νομικές βάσεις (άρθρα 5 παρ. 5 και 21 παρ. 3 Σ) της ΣτΕ Ολ 1906/2014 κρίθηκε αντισυνταγματική η μεταβίβαση, βάσει του ν. 4389/2016, του πλειοψηφικού πακέτου μετοχών που διατηρεί το Δημόσιο επί των εταιρειών ΕΥΔΑΠ και ΕΥΑΘ στην Ελληνική Εταιρεία Συμμετοχών και Περιουσίας (ΕΕΣΥΠ, γνωστή ως «Υπερταμείο»). Πέραν των προφανών ομοιοτήτων των εν λόγω υποθέσεων με την ΣτΕ Ολ 1906/2014, υπάρχει μεταξύ τους μια σημαντική διαφορά. Ενώ στη ΣτΕ Ολ 1906/2014 το διακύβευμα ήταν η μεταβίβαση ιδιοκτησιακού ελέγχου της ΕΥΔΑΠ στο ΤΑΙΠΕΔ και στη συνέχεια σε ιδιώτες, στις ΣτΕ Ολ. 190-1/2022, το διακύβευμα ήταν η μεταβίβαση του ιδιοκτησιακού ελέγχου των εταιρειών ΕΥΔΑΠ και ΕΥΑΘ στη μητρική εταιρεία ΕΕΣΥΠ, κυριότητας του Ελληνικού Δημοσίου, η Διοίκηση της οποίας δεν θα ασκούνταν αποκλειστικά από το τελευταίο, καθώς μέρος της είχε αναθετεί σε υπερεθνικούς οργανισμούς και συγκεκριμένα στον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Στήριξης και στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή.[28] Με τα δεδομένα αυτά, ενώ το Δικαστήριο δέχθηκε, καταρχήν, ότι ο έλεγχος του Δημοσίου επί των ΕΥΔΑΠ και ΕΥΑΘ μπορεί να είναι έμμεσος, μέσω της «παρεμβολής» άλλου νομικού προσώπου ως ιδιοκτήτη (εν προκειμένω της ΕΕΣΥΠ), η ως άνω παραχώρηση μέρους του διοικητικού ελέγχου της ΕΕΣΥΠ, σε συνδυασμό με την εξυπηρέτηση από την τελευταία ταμειακών και ταμιευτικών σκοπών, έκρινε ότι θέτουν σε κίνδυνο τη συνέχεια και την ποιότητα των υπηρεσιών ύδρευσης. Σε κάθε περίπτωση, και στις αποφάσεις αυτές το Δικαστήριο επανέλαβε ότι είναι «συνταγματικώς επιβεβλημένος ο έλεγχος της ΕΥΔΑΠ [και ΕΥΑΘ] από το Ελληνικό Δημόσιο, όχι απλώς με την άσκηση εποπτείας επ’ αυτ[ών], αλλά και δια του μετοχικού [τους] κεφαλαί[ων]»,[29] τοποθετώντας όμως και πάλι τη θέση του αυτή στο ίδιο συγκείμενο: οι παροχές των υπηρεσιών ύδρευσης και αποχέτευσης παρέχονται μονοπωλιακώς, από δίκτυα μοναδικά στην περιοχή, τα οποία ανήκουν (στην περίπτωση της ΕΑΔΑΠ) και ελέγχονται (στην περίπτωση της ΕΥΑΘ) από τους φορείς που παρέχουν τις υπηρεσίες, δυνάμει σύμβασης παραχώρησης.

ΙΙΙ. Με τα μάτια στο μέλλον: Η ανάγκη για επαγρύπνηση και προστασία του κοινωνικού αγαθού του νερού

Με τις ως άνω αποφάσεις του, το Συμβούλιο της Επικρατείας επισφράγισε πρόσφατα, στη μεγαλύτερη δυνατή σύνθεσή του, ότι για την παροχή υπηρεσιών ύδατος, ως «υπηρεσίας κοινής ωφελείας απολύτως ζωτικής σημασίας», δεν αρκεί η ρυθμιστική εποπτεία του κράτους, αλλά απαιτείται ο ιδιοκτησιακός έλεγχος των εταιρειών από αυτό. Ταυτόχρονα όμως, οι εν λόγω αποφάσεις πρέπει να αναγνωσθούν εντεταγμένες στην νομική πραγματικότητα που είχαν να αντιμετωπίσουν, δηλαδή μια πραγματικότητα στην οποία, αφενός δεν είχε ιδρυθεί Ρυθμιστική Αρχή Υδάτων και αφετέρου δεν είχε διαχωρισθεί η διαχείριση του μονοπωλιακού δικτύου ύδρευσης από την παροχή υπηρεσιών ύδρευσης προς το κοινό. Εν προκειμένω, μετά τη θέσπιση της Ρ.Α.Α.Ε.Υ. εμφανίζεται στο προσκήνιο ένας ανεξάρτητος, ρυθμιστικός φορέας, εξοπλισμένος με κανονιστικές, εποπτικές και κυρωτικές αρμοδιότητες, που καλείται να πιστοποιεί και να αξιολογεί τους παρόχους υπηρεσιών ύδατος στη βάση των αόριστων νομικών εννοιών της «επιχειρησιακής λειτουργίας» και της «διαχειριστικής επάρκειας» τους. Με το σύνολο αυτών των αρμοδιοτήτων που της ανατίθενται, η Ρ.Α.Α.Ε.Υ. φιλοδοξεί σαφώς να καλύψει το κενό της έλλειψης επαρκούς εποπτείας του κράτους στον τομέα των υδάτων. Στο σημείο αυτό, αξίζει να σημειωθεί, πάντως, ότι παρά τις πολυπληθείς αναφορές από το Συμβούλιο της Επικρατείας στις απαιτήσεις περί κρατικής εποπτείας, η νομολογία του δεν παρέχει συγκεκριμένα κριτήρια και αρχές, για τον καθορισμό του περιεχομένου της κρατικής εποπτείας στην αγορά απελευθερωμένης δημόσιας υπηρεσίας. Στη θεωρία, από την άλλη, γίνεται δεκτό ότι το περιεχόμενο της εποπτείας μπορεί να συνίσταται στην εξαντλητική νομοθετική ρύθμιση της υπηρεσίας κοινής ωφέλειας, στην πρόβλεψη ειδικού καθεστώτος αδειών, στη θέσπιση ειδικών κανόνων λειτουργίας και αυστηρών κυρώσεων, στην πρόβλεψη ποιοτικών στόχων λειτουργίας μέσω επιχειρησιακών και στρατηγικών σχεδίων επιχείρησης, καθώς και στην ίδρυση ανεξάρτητων ρυθμιστικών αρχών.[30]

Με τα δεδομένα αυτά, η σύσταση μιας Ρυθμιστικής Αρχής Υδάτων δεν μπορεί παρά να εκληφθεί ως το πρώτο βήμα του Έλληνα νομοθέτη για τη δημιουργία των προϋποθέσεων της ιδιωτικοποίησης του κοινωνικού αγαθού του νερού. Ενόψει, μάλιστα, του ότι ο ενωσιακός νομοθέτης δεν έχει μέχρι στιγμής απαιτήσει την απελευθέρωση των υπηρεσιών ύδρευσης[31] – σε αντίθεση με τις υπόλοιπες υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, των οποίων η απελευθέρωση έχει επιβληθεί για τη βελτίωση της παροχής τους – το άνοιγμα στον ανταγωνισμό και η παροχή σε καθεστώς ελεύθερης αγοράς των υπηρεσιών ύδρευσης, κάθε άλλο παρά βέβαιο είναι ότι θα επιφέρει βελτίωση της παροχής τους. Αντιθέτως, η παγκόσμια εμπειρία αποδεικνύει ότι η ιδιωτικοποίηση του νερού οδήγησε σε πλημμελή συντήρηση των δικτύων ύδρευσης, σε υποβάθμιση της ποιότητας του νερού και σε αύξηση της κοστολόγησής του (ενδεικτικά, στο Ηνωμένο Βασίλειο η αποκρατικοποίηση των εταιρειών παροχής υπηρεσιών υδάτων οδήγησε σε αύξηση 28% της τιμής του νερού, ενώ στη Βολιβία σε αύξηση κατά 35%),[32] με αποτέλεσμα να τίθεται σε κίνδυνο η αδιάλειπτη παροχή ποιοτικού και οικονομικά προσβάσιμου νερού σε όλους τους πολίτες. Για το λόγο αυτό, άλλωστε, όπως αποτυπώνει διεθνής έκθεση, η νέα παγκόσμια τάση είναι η επανακρατικοποίηση των παρόχων υπηρεσιών ύδατος, με χαρακτηριστικά παραδείγματα πόλεις όπως το Βερολίνο, το Παρίσι, την Γκρενόμπλ, την Ατλάντα και την Ινδιανάπολη στο Βορρά, καθώς και το Μπουένος Άιρες, τη Λα Παζ, το Γιοχάνεσμπουργκ και την Κουάλα Λουμπούρ στο Νότο.[33] Ποια θέση θα λάβει άραγε το ελληνικό παράδειγμα στην παγκόσμια προσπάθεια διαφύλαξης του κύκλου του νερού; Τη στιγμή που ο νομοθέτης φαίνεται να διολισθαίνει σε μια προσπάθεια μεταστροφής της μέχρι τώρα σαφώς προστατευτικής νομολογίας στο ζήτημα της παροχής υπηρεσιών ύδρευσης, αναμένεται με ενδιαφέρον τόσο η στάση της κοινωνίας των πολιτών όσο και εν τέλει του Συμβουλίου της Επικρατείας, ως θεσμικού αντιβάρου, επί του ζητήματος. Σε κάθε περίπτωση, δεδομένης της αδυναμίας της ΡΑΕ, το προηγούμενο χρονικό διάστημα, να ρυθμίσει την αγορά της ενέργειας και να προστατεύσει τους καταναλωτές από την εκτόξευση της τιμής του ρεύματος, η νομοθετική επιλογή της επέκτασης των αρμοδιοτήτων της στις υπηρεσίες παροχής ύδρευσης προκαλεί εύλογη ανησυχία.

 

[1] Άρθρο 6 του ν. 5037/2023 (ΦΕΚ A΄ 78/28.03.2023).

[2] Ibidem.

[3] Κατά την έννοια των Οδηγιών (ΕΕ) 2019/944 και 2009/73/ΕΚ και των νόμων 3199/2003 (A` 280) και 4819/2021 (Α` 129). Βλ. Άρθρο 7 του ν. 5037/2023.

[4] Κυρίως τον ν. 3199/2003 για την προστασία και διαχείριση των υδάτων και την εναρμόνιση με την Οδηγία 2000/60/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 23.10.2000.

[5]Άρθρο 7 του ν. 5037/2023.

[6] Όπως αυτές προβλέπονταν στο άρθρο 30 του ν. 4001/2011.

[7] Άρθρο 16 του ν. 5037/2023.

[8] Άρθρο 11 του ν. 5037/2023.

[9] Ibidem.

[10] Ibidem.

[11] Άρθρο 12 του ν. 5037/2023.

[12] Ibidem.

[13] Άρθρο 3 του ν. 5037/2023.

[14] Αναλυτικά για τη Ρ.Α.Ε., βλ. Ηλιάδου Αικ., «Ο ρόλος του κράτους στην αγορά ενέργειας και η ρυθμιστική αρχή ενέργειας», στο Αδαμαντίδου Ε. (επιμ.), Απελευθέρωση της αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας, ΚΔΕΟΔ, 2002, σ. 57 επ.

[15] Αιτιολογική Έκθεση επί της Ενότητας Α΄, σελ. 387.

[16] Ενδεικτικά αναφέρονται η Εθνική Επιτροπή Ταχυδρομείων και Τηλεπικοινωνιών (ΕΕΤΤ), η Ρυθμιστική Αρχή Σιδηροδρόμων, η Ρυθμιστική Αρχή Λιμένων.

[17] Για το παράδειγμα της Μ. Βρετανίας και την ρυθμιστική πολιτική που ακολούθησε για την ιδιωτικοποίηση τόσο του νερού όσο και των λοιπών κοινωφελών δραστηριοτήτων βλ. Veljanovski C., «Privatization in Britain – The Institutional and Constitutional Issues», Marquette Law Review, 3/1988, σ. 1· van den Berg Caroline, «Water Privatization and Regulation in England and Wales», World Bank Publications, Ουάσιγκτον 1997.

[18] Λόγου χάρη στους τομείς της διανομής ηλεκτρικής ενέργειας, φυσικού αερίου, στις συγκοινωνίες, τηλεπικοινωνίες, κτλ.

[19] ΣτΕ 1906/2014, σκ. 22. Για πρώτη φορά το Συμβούλιο της Επικρατείας διακρίνει μεταξύ τυπικής και ουσιαστικής ιδιωτικοποίησης. Για τη διάκριση αυτή, βλ. Γώγο Κ., «Η έννομη προστασία των καταναλωτών έναντι ιδιωτικοποιημένων οργανισμών κοινής ωφέλειας» στο ΚΔΕΟΔ, Αποκρατικοποίηση των δημοσίων επιχειρήσεων και προστασία του καταναλωτή – Επίλυση Καταναλωτικών Διαφορών, Εκδόσεις Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη 1998, σ. 216. Αξίζει να σημειωθεί ότι η διάκριση αυτή είναι γνωστή και από τη γερμανική έννομη τάξη, όπου η μετατροπή ενός δημόσιου φορέα σε νπδδ με διατήρηση του απόλυτου ή πλειοψηφικού ελέγχου από το Δημόσιο χαρακτηρίζεται ως «τυπική αποκρατικοποίηση» (Organisationsprivatisierung) και αντιδιαστέλλεται προς την «ουσιαστική αποκρατικοποίηση» (materielle Privatisierung), που επέρχεται με την είσοδο των ιδιωτών στο πλειοψηφικό μετοχικό κεφάλαιο της εταιρείας. Βλ. σχετικά Schoch F., «Privatisierung von Verwaltungsaufgaben, DVBl. 1994, σ. 962 επ.· Bauer Hartmut, «Privatisierungsimpulse und Privatisierungspraxis in der Abwasserentsorgung», VerwArch 1999, σ. 561 επ.

[20] ΣτΕ 1906/2014, σκ. 22.

[21] ΣτΕ 1906/2014, σκ. 21.

[22] Πρβλ. Σημαντήρα Ν., «Ιδιωτικοποιήσεις και δημόσιο συμφέρον», ΘΠΔΔ 1/2019, σ. 8, ο οποίος κάνει λόγο για τη σημασία της κρατικής εποπτείας ως διαδικαστικής συνταγματικής δέσμευσης για τις ιδιωτικοποιήσεις.

[23] ΣτΕ Ολ 1906/2014, σκ. 22.

[24] Ibidem.

[25] Λάππα Ε., «Μια νομολογιακή μεταβολή στην ενιαία αντιμετώπιση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας. Σχόλιο στην απόφαση ΣτΕ Ολ 1906/2014», ΕφημΔΔ 4/2014, σ. 442· Καραβοκύρη Γ., «Τα συνταγματικά όρια στις ιδιωτικοποιήσεις των δημοσίων επιχειρήσεων κοινής ωφέλειας. Σχόλιο στην απόφαση ΣτΕ 1906/2014», ΔτΑ 63/2015, σ. 161 επ.

[26] Βλ. Τσιλιώτη Χ., «Νέες όψεις στη νομολογία του ΣτΕ για τα συνταγματικά όρια των ιδιωτικοποιήσεων», ΘΠΔΔ 6/2014, σ. 526· Ηλιάδου Αικ., «Παρατηρήσεις στην ΣτΕ Ολ 1906/2014», ΘΠΔΔ 6/2014, σ. 533, Παραρά Π., «Το δικαίωμα στο (πόσιμο) νερό», ΔτΑ 63/2015, σ. 153 επ.· Μουζουράκη Π., Η άσκηση διοικητικού έργου μέσω ιδιωτών, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα – Θεσσαλονίκη 2021, σ. 179.

[27] Με τις αποφάσεις αυτές υιοθετήθηκε από την Ολομέλεια η κρίση των παραπεμπτικών αποφάσεων του Δ΄ Τμήματος ΣτΕ 1223-4/2020. Αναλυτικά για τη ΣτΕ Ολ 191/2022 βλ. Μαντζούφα Π./Λάππα Ε., «Η συνταγματική διάσταση του ελέγχου των υπηρεσιών ύδρευσης. Σχόλιο στην απόφαση ΣτΕ Ολ 191/2022», ΕφημΔΔ 1/2022, σ. 7 επ. και σχόλιο Στ. Χριστοφορίδου, ΤοΣ 3/2021, σ. 1040.

[28] Πρβλ. Μαντζούφα/Λάππα, «Η συνταγματική διάσταση του ελέγχου των υπηρεσιών ύδρευσης», ό.π., σ. 30.

[29] ΣτΕ Ολ 190/2022 σκ. 39, 191/2022, σκ. 37. Αναλυτικά για τις αποφάσεις αυτές, αλλά και για την υποχρέωση συμμόρφωσης σε αυτές βλ. Πρεβεδούρου Ε., «Η υποχρέωση συμμόρφωσης στην απόφαση ΣτΕ Ολ 190/2022 και τα άρθρα 114 και 115 του Ν. 4964/2022», στο https://www.prevedourou.gr. (πρόσβαση 05.02.2024). Βλ. επίσης τα πρακτικά ΤριμΣυμβΣτΕ 7-8/2023 που διαπίστωσαν, τελικώς, τη μη συμμόρφωση στις εν λόγω αποφάσεις, με σχετική ανάλυση από Κουρουνδή Χ., «Η ένταξη των εταιρειών ύδρευσης και αποχέτευσης στο «Υπερταμείο» και το κράτος δικαίου: Σχόλιο επί των ΣτΕ (Τρ. Συμβ. ν. 3068/2002) 7-8/2023», στο https://www.syntagmawatch.gr και Καζάκο Ι.-Ν., Η συμμόρφωση της διοίκησης στις αποφάσεις περί αντισυνταγματικότητας ως πεδίο αιχμής στη σχέση δικαστή και νομοθέτη, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2023, σ. 140 επ.

[30] Αδαμαντίδου Ε., «Τα συνταγματικά όρια της ιδιωτικοποίησης και της ελευθέρωσης των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας» στο Γώγος Κ. (επιμ.), Η πορεία προς το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα και η πρόσφατη αναθεώρηση του ελληνικού Συντάγματος, ΚΔΕΟΔ, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα – Κομοτηνή 2002, σ. 159.

[31] Η ρυθμιστική παρέμβαση του ενωσιακού νομοθέτη στον τομέα του ύδατος περιορίζεται σε θέματα βελτίωσης της ποιότητας του νερού και όχι στην οργάνωση της σχετικής αγοράς, βλ. Οδηγία 2000/60/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 23ης Οκτωβρίου 2000 για τη θέσπιση πλαισίου κοινοτικής δράσης στον τομέα της πολιτικής των υδάτων. Αναλυτικά για την Οδηγία αυτή βλ. Καλογεράκη Μ., «Η ανάκτηση του κόστους και η τιμολόγηση των υπηρεσιών ύδατος: Μελέτη με αφορμή τη ΣτΕ 92/2022», ΕΦΔΔ 1/2022, σ. 28.

[32] Στο Ηνωμένο Βασίλειο η εν λόγω αύξηση εμφανίστηκε μετά την αποκρατικοποίηση των εταιριών παροχής με το Water Act 1989, βλ. van den Berg, «Water Privatization and Regulation in England and Wales», ό.π. και Palaniappan Meena/Cooley Heather/Gleick Peter H./Wolff Gary, «Water infrastructure and water related services: trends and challenges affecting future development» στο Infrastructure to 2030 (Vol.2): Mapping Policy for Electricity, Water and Transport, OECD Publishing, Paris 2007, σ. 281. Στη Βολιβία (Cochabamba και El Alto/La Paz) η αύξηση προκλήθηκε από την επιδίωξη του ιδιώτη παρόχου να ανακτήσει το κόστος των αρχικών επενδύσεων, βλ. «Optimising private sector participation in water infrastructure», IMTA-OECD Expert Meeting, 2008, σ. 64.

[33] Συνολικά, από το 2000 έως το 2014 καταγράφηκαν 180 περιπτώσεις επανακρατικοποιήσεων των παρόχων υπηρεσιών ύδατος, βλ. Έκθεση των Public Services International Research Unit (PSIRU)/Multinational Observatory/Transnational Institute (TNI), «Here to stay: Water remunicipalisation as a global trend», 2014, στο www.tni.org (πρόσβαση 05.02.2024).

Η Αναστασία Πούλου είναι Διοικητικός Δικαστής και Μεταδιδακτορική Ερευνήτρια στη Νομική Σχολή του Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών. Είναι Διδάκτορας της Νομικής Σχολής του Πανεπιστημίου της Χαϊδελβέργης, κάτοχος μεταπτυχιακού διπλώματος του Πανεπιστημίου της Οξφόρδης και πτυχιούχος της Νομικής Σχολής του Αριστοτέλειου Πανεπιστήμιου Θεσσαλονίκης. Κύρια έργα της αποτελούν η μονογραφία της «Soziale Grundrechte und europäische Finanzhilfe: Αnwendbarkeit, Gerichtsschutz, Legitimation» (Mohr Siebeck, 2018), η οποία έλαβε το 2ο Βραβείο Καλύτερης Γερμανικής Διδακτορικής Διατριβής για το έτος 2016 από το Ίδρυμα Körber υπό την αιγίδα της γερμανικής Βουλής, καθώς και η συνεπιμέλεια με τον Καθηγητή Ulrich Becker του συλλογικού τόμου «European Welfare State Constitutions after the Financial Crisis» (Oxford University Press, 2020). Οι δημοσιεύσεις της στην ελληνική, αγγλική και γερμανική γλώσσα αφορούν ζητήματα ευρωπαϊκού συνταγματικού δικαίου, διοικητικού δικαίου και προστασίας ανθρωπίνων δικαιωμάτων.

Μετάβαση στο περιεχόμενο