Σε διθυραμβικούς τόνους, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ανακοίνωσε στις 20 Δεκεμβρίου 2023 την επίτευξη πολιτικής συμφωνίας – μετά από οκτώ σχεδόν έτη διαπραγματεύσεων – μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την μεταρρύθμιση του Κοινού Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου (ΚΕΣΑ). Η νέα νομοθεσία, το λεγόμενο «Σύμφωνο Μετανάστευσης και Ασύλου», πρόκειται να αντικαταστήσει το πλέγμα Οδηγιών και Κανονισμών του ΚΕΣΑ με πέντε βασικούς Κανονισμούς,[1] με στόχο την τροποποίηση των κοινών ουσιαστικών και διαδικαστικών κανόνων στο πεδίο της μετανάστευσης και του ασύλου.[2]
Το Νέο Σύμφωνο φαίνεται να αποκρυσταλλώνει, σε μεγάλο βαθμό, τους μηχανισμούς διαχείρισης των μεταναστευτικών ροών οι οποίοι εφευρέθηκαν και εφαρμόστηκαν πρόχειρα και εσπευσμένα κατά τη διάρκεια της λεγόμενης μεταναστευτικής κρίσης, ενώ παράλληλα φιλοδοξεί να βελτιώσει χρόνιες και δομικές δυσλειτουργίες του ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου. Όπως φαίνεται, ωστόσο, ήδη από την πρώτη παρουσίασή του από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή τον Σεπτέμβριο του 2020, πρόκειται για ένα πλέγμα κανόνων που αφορά περισσότερο το άσυλο και λιγότερο τη (νόμιμη) μετανάστευση, ενώ οι κεντρικοί στόχοι του εστιάζουν στην (δια)φύλαξη των ευρωπαϊκών συνόρων, πρωτευόντως μέσω μηχανισμών αποθάρρυνσης εισόδου σε ευρωπαϊκό έδαφος και δευτερευόντως μέσω πραγματοποίησης «επιστροφών» όσων δεν πληρούν τα απαιτούμενα κριτήρια.[3]
Σε πολιτικό επίπεδο, η προσφυγική κρίση του 2015 ενέτεινε τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ των κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ), κυρίως ως προς την ανάληψη μεριδίου ευθύνης για την αντιμετώπιση των μεταναστευτικών ροών. Σε νομικό επίπεδο, τα προβλήματα εντοπίζονται κυρίως στο σύστημα που καθιερώνει ο «Κανονισμός Δουβλίνο ΙΙΙ» και ειδικότερα στο κριτήριο της «πρώτης χώρας εισόδου», βάσει του οποίου αποκλειστικά υπεύθυνη, στις περισσότερες περιπτώσεις, για την εξέταση των αιτημάτων ασύλου είναι η χώρα από την οποία διέρχεται το πρώτον ο αιτών άσυλο, ακόμα και αν δεν καταθέσει στο έδαφός της αίτημα διεθνούς προστασίας. Το εν λόγω κριτήριο συνέβαλε σημαντικά στην κατάρρευση των συστημάτων ασύλου των χωρών πρώτης υποδοχής, όπως η Ελλάδα και η Μάλτα (και εν μέρει η Ισπανία και η Ιταλία), ενώ οι χώρες της κεντρικής και ανατολικής Ευρώπης έμειναν κατ’ ουσίαν ανεπηρέαστες, αποτελώντας – στην καλύτερη περίπτωση και τουλάχιστον μέχρι την έναρξη του πολέμου στην Ουκρανία – χώρες διέλευσης.[4]
Η αποτυχία αποτελεσματικής αντιμετώπισης της σημαντικότερης, μετά τον Β’ Παγκόσμιο πόλεμο, μετακίνησης μεταναστευτικού πληθυσμού ανέδειξε τις θεσμικές αδυναμίες της ΕΕ, ενώ αποκάλυψε επιπλέον τις ριζικές διαφωνίες που χωρίζουν τα κράτη-μέλη της σχετικά, ιδίως, με τις αξίες, στη βάση των οποίων πρέπει να σχεδιάζονται οι πολιτικές στον τομέα της μετανάστευσης και του ασύλου.[5] Έτσι, η έννοια της «αλληλεγγύης» και της «δίκαιης κατανομής των ευθυνών», όπως αποτυπώνονται στο άρθρο 80 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), καταφανώς ελλείπουσες από το ισχύον σύστημα ασύλου,[6] αποτέλεσαν κεντρικές έννοιες στον σχεδιασμό του Νέου Συμφώνου Μετανάστευσης και Ασύλου.
Η νέα νομοθεσία διακηρύσσει ότι επικεντρώνεται, όπως προαναφέρθηκε, αφενός, στην αποθάρρυνση διέλευσης των ευρωπαϊκών συνόρων και, αφετέρου, στην αποσυμφόρηση των χωρών πρώτης υποδοχής, επιδιώκοντας την συμμετοχή όλων των κρατών-μελών στην ανάληψη ευθύνης για την εξέταση των αιτημάτων ασύλου. Από την πληθώρα των υπό ψήφιση ρυθμίσεων,[7] το παρόν σχόλιο θα περιοριστεί στα δύο εκείνα σημεία που, ενώ επιδιώκουν την εξυπηρέτηση των ανωτέρω στόχων, φαίνεται να απειλούν σοβαρά το ευρωπαϊκό κεκτημένο στο πεδίο του ασύλου. Ο πρώτος στόχος επιτυγχάνεται, σε μεγάλο βαθμό, σύμφωνα τον σχετικό Κανονισμό, με την – μετά από έντονες πιέσεις των χωρών της Β. Ευρώπης[8] – εκτεταμένη χρήση της διαδικασίας συνόρων, η οποία, θεσπίζοντας ένα ιδιόμορφο «πλάσμα δικαίου», παραβλέπει τη φυσική παρουσία των αιτούντων διεθνή προστασία στο έδαφος της ΕΕ, θεωρώντας ότι αυτοί βρίσκονται εκτός ευρωπαϊκού εδάφους, περιορίζοντας υπέρμετρα το δικαίωμα στο άσυλο (Ι). Ο δεύτερος στόχος επιτυγχάνεται μέσω της θέσπισης του περιβόητου μηχανισμού αλληλεγγύης, η οποία, όντας «υποχρεωτική» και ταυτόχρονα «ευέλικτη», φιλοδοξεί να συμβιβάσει πάγια και αντικρουόμενα εθνικά συμφέροντα (ΙΙ).
Ι. Η εκτεταμένη χρήση της διαδικασίας συνόρων ως περιορισμός του δικαιώματος στο άσυλο
Μεταξύ των υπό ψήφιση νομοθετημάτων, ο νέος Κανονισμός για τη διαδικασία ασύλου[9] συνιστά ακρογωνιαίο λίθο του νέου Συμφώνου, θεσπίζοντας κοινούς και ενιαίους κανόνες διεθνούς προστασίας εντός των συνόρων της ΕΕ, οι οποίοι, αντικαθιστώντας την Οδηγία 2013/32/ΕΕ, περιορίζουν σημαντικά τη διαδικαστική αυτονομία των κρατών-μελών. Ο εν λόγω Κανονισμός προβλέπει εκτεταμένη και υπό περιπτώσεις υποχρεωτική προσφυγή στη λεγόμενη «διαδικασία συνόρων» – η οποία ήδη αποτελεί καθιερωμένη πρακτική για την Ελλάδα από την υπογραφή της κοινής δήλωσης ΕΕ-Τουρκίας το Μάρτιο του 2016 έως σήμερα[10] – ώστε να αξιολογείται με ταχείς ρυθμούς, εάν πρόκειται για απαράδεκτες ή προδήλως αβάσιμες αιτήσεις.
Έτσι, τα αιτήματα των υπηκόων τρίτων χωρών, οι οποίοι έπειτα από έναν αρχικό έλεγχο διαλογής («screening process») που θα διαρκεί έως επτά ημέρες, υποβάλλουν αίτημα στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ, το οποίο κρίνεται ως απαράδεκτο ή προδήλως αβάσιμο, θα υπόκεινται σε διαδικασία επιστροφής χωρίς να έχουν δικαίωμα να εισέλθουν στη χώρα. Η δε υπαγωγή στη διαδικασία συνόρων είναι υποχρεωτική για τα κράτη-μέλη σε συγκεκριμένες περιπτώσεις, οι οποίες περιγράφονται με μια σειρά αόριστων – νομικών και μη – εννοιών.[11] Συγκεκριμένα, αν ο αιτών συνιστά κίνδυνο για την εθνική ασφάλεια ή τη δημόσια τάξη ή όταν θεωρηθεί ότι με πρόθεση έχει παραπλανήσει τις αρχές με την προσκόμιση πλαστών εγγράφων ή πληροφοριών (ή την απόκρυψη τους) σχετικά με την ταυτότητα του, το κράτος είναι υποχρεωμένο να εξετάσει την αίτηση του με βάση τη διαδικασία συνόρων. Επιπλέον, η υπαγωγή στη διαδικασία συνόρων είναι υποχρεωτική, όταν ο αιτών κατάγεται από χώρα, για την οποία το ποσοστό αναγνώρισης αιτημάτων διεθνούς προστασίας σε πρώτο βαθμό, σύμφωνα με τα στοιχεία που διατηρεί η Eurostat, είναι 20% ή χαμηλότερο. Πέρα από τους προφανείς κινδύνους για την προστασία των δικαιωμάτων των αιτούντων που προκύπτουν από τη χρήση εννοιών, το περιεχόμενο των οποίων μπορεί αυθαίρετα να καθοριστεί από τις αρμόδιες αρχές, χωρίς επί της ουσίας δυνατότητα αμφισβήτησης της σχετικής απόφασης, η πρόβλεψη για αυτόματη υπαγωγή σε ταχύρρυθμη διαδικασία με μειωμένες εγγυήσεις – όπως είναι αυτή της διαδικασίας συνόρων με μόνο κριτήριο την εθνικότητα του αιτούντος – καταστρατηγεί τη βασική αρχή του δικαίου του ασύλου για εξατομικευμένη εξέταση του αιτήματος διεθνούς προστασίας.[12]
Στην ίδια λογική, η υπαγωγή στη διαδικασία συνόρων αποτελεί επιλογή για τα κράτη-μέλη σε περίπτωση που ο αιτών προέρχεται από «ασφαλή τρίτη χώρα», έννοια που αποκτά κεντρική θέση στο Νέο Σύμφωνο, διευρύνοντας τους λόγους άρνησης εξέτασης του αιτήματος ασύλου. Πιο συγκεκριμένα, η εφαρμογή του κανόνα της ασφαλούς τρίτης χώρας επιτρέπει στα κράτη-μέλη να μην εξετάζουν επί της ουσίας το αίτημα διεθνούς προστασίας, απορρίπτοντας το ως προδήλως αβάσιμο ή απαράδεκτο, εάν ο αιτών κατάγεται ή αντίστοιχα διήλθε[13] από χώρα η οποία θεωρείται ασφαλής για αυτόν.[14] Ωστόσο, η κρίση για το εάν μια χώρα είναι ασφαλής για το συγκεκριμένο αιτούντα δεν θα γίνεται αυτοτελώς για κάθε περίπτωση, αλλά θα βασίζεται στην εθνικότητά του με βάση τη θέσπιση ενός εθνικού ή/και ενός ενωσιακού καταλόγου ασφαλών τρίτων χωρών. Η ύπαρξη τέτοιων καταλόγων – στις περιπτώσεις που επιλέγεται η χρήση τους – λειτουργεί επί της ουσίας εις βάρος των αιτούντων, αφού δημιουργείται μαχητό τεκμήριο περί της ασφάλειας των συγκεκριμένων χωρών για αιτούντες άσυλο συγκεκριμένων εθνικοτήτων, μετακυλίοντας σε αυτούς το βάρος απόδειξης περί ύπαρξης κινδύνου σε περίπτωση επιστροφής τους στη συγκεκριμένη χώρα.[15] Η εκτεταμένη χρήση του κανόνα της ασφαλούς τρίτης χώρας μετατρέπεται κατ’ αυτόν τον τρόπο σε ένα μηχανισμό επίσπευσης των επιστροφών,[16] περιορίζοντας υπέρμετρα το δικαίωμα στο άσυλο, αφού το αίτημα διεθνούς προστασίας παραμένει, τελικά, ανεξέταστο.
Καινοτομία του Νέου Συμφώνου σχετικά με την εφαρμογή της διαδικασίας συνόρων αποτελεί και η κατασκευή πλάσματος δικαίου περί μη εισόδου («legal fiction of non-entry»), μηχανισμός ο οποίος περιορίζει περαιτέρω τα δικαιώματα των αιτούντων άσυλο. Ειδικότερα, υπήκοος τρίτης χώρας, ο οποίος έχει εισέλθει στην επικράτεια κράτους-μέλους θα θεωρείται νομικά ότι βρίσκεται εκτός της χώρας αυτής, έως ότου οι εθνικές αρχές αποφανθούν για το δικαίωμα νόμιμης εισόδου και παραμονής του με βάση το – εξεταζόμενο σύμφωνα με την ταχύρρυθμη διαδικασία – αίτημα διεθνούς προστασίας που έχει καταθέσει. To εν λόγω πλάσμα δικαίου, το οποίο χρησιμοποιείται ήδη από ορισμένα ευρωπαϊκά κράτη,[17] αναφέρεται ουσιαστικά στην ύπαρξη ενός συνοριακού νομικού «χώρου», στον οποίο η χώρα ασκεί δικαιοδοσία έχοντας το δικαίωμα να περιορίσει την είσοδο των υπηκόων τρίτων χωρών[18] και, κατ’ επέκταση, το σύνολο των δικαιωμάτων που παραδοσιακά απορρέουν από την ιδιότητα του αιτούντος άσυλο. Η διευρυμένη εφαρμογή του κανόνα της «πλασματικής εισόδου» των μεταναστών που βρίσκονται στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ αποτελεί επί της ουσίας μια νομική κατασκευή που επιτρέπει την αποτροπή εισόδου στο έδαφος της Ένωσης χωρίς να αρνείται τυπικά το δικαίωμα αιτήματος ασύλου, δίνοντας την ψευδαίσθηση τήρησης του διεθνούς και ενωσιακού δικαίου.
Επιπρόσθετα, η εκτεταμένη προσφυγή στη διαδικασία συνόρων ισοδυναμεί και με αύξηση των περιπτώσεων αλλά και της διάρκειας της κράτησης με μειωμένες διαδικαστικές και ουσιαστικές εγγυήσεις. Σύμφωνα με το σχέδιο του νέου Κανονισμού, όσοι υποβάλλουν αίτημα ασύλου στα σύνορα μπορούν να τίθενται υπό κράτηση έως ότου εκδοθεί απόφαση επί του αιτήματός τους και για μια περίοδο μέχρι 12 (ή σε συγκεκριμένες περιπτώσεις 16) εβδομάδων. Ήδη βέβαια κατά την περίοδο της ταυτοποίησης και μέχρι να κατατεθεί το αίτημα διεθνούς προστασίας θα επιβάλλεται εκ των πραγμάτων κράτηση των μεταναστών σε κλειστές δομές για διάστημα επτά ημερών, το οποίο μπορεί να παραταθεί για άλλες πέντε ημέρες, σε περίπτωση καταστάσεων κρίσης, όπως αυτές ορίζονται με ευρύτητα στον ειδικό «Κανονισμό για τις καταστάσεις κρίσης και ανωτέρας βίας».[19] Αυτονόητο είναι ότι στην – ιδιαιτέρως πιθανή – περίπτωση που δεν ολοκληρωθεί η διαδικασία διαλογής εντός του συγκεκριμένου χρονικού διαστήματος, ο αιτών θα εξακολουθεί εκ των πραγμάτων να κρατείται μέχρι να μπορέσει να καταθέσει το αίτημα ασύλου. Σε περίπτωση απόρριψης του αιτήματός του, εκκινεί η διαδικασία απέλασης/επιστροφής, κατά την οποία ο αιτών εξακολουθεί εκ των πραγμάτων να βρίσκεται υπό κράτηση – ενώ θεωρείται ότι νομικά δεν βρίσκεται εντός του κράτους υποδοχής – η οποία μπορεί να διαρκέσει μέχρι 12 επιπλέον εβδομάδες,[20] διάστημα που σε εξαιρετικές περιπτώσεις, σύμφωνα με τον «Κανονισμό για τις καταστάσεις κρίσης και ανωτέρας βίας» μπορεί να παραταθεί για ακόμα 8 εβδομάδες. Άλλωστε, είναι πλέον ευρέως γνωστό ότι οι αποφάσεις επιστροφής πολύ συχνά δεν μπορούν εν τοις πράγμασι να εκτελεστούν για διάφορους λόγους που αφορούν τόσο την άρνηση των χωρών καταγωγής να δεχθούν τους υπηκόους τους όσο και τις δυσκολίες που αντιμετωπίζουν οι εθνικές αρχές να εφαρμόσουν τις σχετικές αποφάσεις.[21] Η πρακτική αυτή θα διατηρήσει πιθανότατα το φαινόμενο εγκλωβισμού, σε καθεστώς ημι-παρανομίας, των μεταναστών στις χώρες που βρίσκονται στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ, καθώς από τη μια τα αιτήματα ασύλου θα έχουν τυπικώς απορριφθεί, αλλά από την άλλη οι επιστροφές δεν θα μπορούν να πραγματοποιηθούν παρατείνοντας επ’ αόριστον τις αποφάσεις κράτησης. Αξίζει επίσης να σημειωθεί ότι η δυνατότητα επιβολής κράτησης από τις εθνικές αρχές κατά τα ανωτέρω αναφερόμενα στάδια δεν αναφέρεται πάντοτε ρητά στον Κανονισμό αλλά συχνά προβλέπεται η δυνατότητα «περιορισμού» της ελευθερίας κίνησης των αιτούντων διεθνή προστασία σε ειδικές δομές, που λειτουργούν σε σημεία κοντά στα σύνορα (κλειστές δομές, ζώνες διέλευσης κλπ).[22] Επομένως, ανεξαρτήτως της ονομασίας των εν λόγω μέτρων, πρόκειται στις περισσότερες περιπτώσεις για πρακτικές «de facto» κράτησης,[23] βασική συνέπεια των οποίων είναι ότι οι σχετικές αποφάσεις δεν μπορούν να προσβληθούν δικαστικά ή να ελεγχθούν με οποιοδήποτε τρόπο,[24] περιορίζοντας δυσανάλογα τα δικαιώματα των μεταναστών ενώπιον των εθνικών αρχών.
II. Ο μηχανισμός της υποχρεωτικής πλην ευέλικτης αλληλεγγύης ως παγίωση της άνισης κατανομής των ευθυνών μεταξύ των κρατών-μελών
Το κεντρικότερο – και πιο πολυδιαφημισμένο – ίσως σημείο του Νέου Συμφώνου εντοπίζεται στην ανάγκη να διορθωθούν οι δυσλειτουργίες που δημιουργεί ο «Κανονισμός Δουβλίνο ΙΙΙ» ο οποίος, θεσπίζοντας το κριτήριο της πρώτης χώρας εισόδου, ανέδειξε τις θεσμικές αδυναμίες του ΚΕΣΑ, οδηγώντας ουσιαστικά στην αποτυχία του. O προτεινόμενος «Κανονισμός για τη διαχείριση του ασύλου και της μετανάστευσης»[25] προορίζεται να αντικαταστήσει τον «Κανονισμό Δουβλίνο ΙΙΙ», διατηρώντας, ωστόσο, το κρίσιμο κριτήριο της πρώτης χώρας εισόδου, γεγονός που μαρτυρά την αποτυχία της ευρωπαϊκής ηγεσίας να ξεπεράσει τις ενστάσεις των χωρών που βρίσκονται στο εσωτερικό της Ένωσης έναντι αυτών που βρίσκονται στα εξωτερικά σύνορα της και εκ των πραγμάτων αποτελούν τις χώρες πρώτης εισόδου μεταναστών και προσφύγων. Σε αντιστάθμισμα της διατήρησης αυτής της δομικής επιλογής, δημιουργείται ένας «μηχανισμός αλληλεγγύης» μεταξύ των κρατών-μελών (και όχι και έναντι των προσφύγων και μεταναστών) κατά τις επιταγές του άρθρου 80 ΣΛΕΕ. Ωστόσο, η έννοια της αλληλεγγύης και της δίκαιης κατανομής των ευθυνών που πρέπει να διέπουν τον τομέα της μετανάστευσης και του ασύλου, όπως άλλωστε και κάθε πολιτική της Ένωσης σύμφωνα με άρθρο 80 ΣΛΕΕ, δεν ορίζονται συγκεκριμένα στις Συνθήκες.[26] Αντιθέτως, το περιεχόμενο των εν λόγω εννοιών είναι ρευστό, ευμετάβλητο και υποκείμενο στις διαφορετικές πολιτικές και οικονομικές συγκυρίες, που αντιμετωπίζουν κατά καιρούς τα ευρωπαϊκά κράτη.
Δεδομένης της, κατά γενική ομολογία, απόλυτης έλλειψης αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών-μελών στο ισχύον ΚΕΣΑ,[27] γεγονός που επιβεβαιώθηκε εμφατικά την περίοδο 2015-2016, ο προτεινόμενος μηχανισμός προβλέπει την υποχρεωτική συμμετοχή όλων των κρατών στη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών, προκρίνοντας (όπως άλλωστε αποτυχημένα συνέβη και το πρώτο διάστημα της μεταναστευτικής κρίσης) ως καταλληλότερο και πιο ουσιαστικό μέτρο την μετεγκατάσταση. Ωστόσο, η μετεγκατάσταση, δηλαδή η μεταφορά αιτούντων διεθνή προστασία και η ανάληψη εξέτασης του αιτήματός τους από άλλο κράτος-μέλος δεν θα είναι υποχρεωτική,[28] αλλά αντίθετα θα πραγματοποιείται σε εθελοντική βάση προσφέροντας την ευελιξία στα κράτη – μέλη να εκπληρώσουν την «υποχρέωση αλληλεγγύης» τους με εναλλακτικά μέσα.
Πιο συγκεκριμένα, κάθε χρόνο θα θεσπίζεται σε ενωσιακό επίπεδο μια προτεινόμενη λίστα μέτρων αλληλεγγύης («solidarity pool»), από την οποία τα κράτη-μέλη θα μπορούν να επιλέγουν μεταξύ των μετεγκαταστάσεων ή της παροχής οικονομικής βοήθειας προς το κράτος που βρίσκεται υπό «μεταναστευτική πίεση».[29] Στη δεύτερη περίπτωση, θα πρόκειται είτε για οικονομικούς πόρους για τη βελτίωση των εθνικών δομών που προορίζονται για το μεταναστευτικό πληθυσμό είτε για χρηματοδότηση δράσεων σε χώρες εκτός της ΕΕ, ώστε να μειωθούν οι ροές προς την Ένωση, συμπεριλαμβανομένων των επιστροφών.[30] Σε αυτό το πλαίσιο, προβλέπεται ετήσιος ελάχιστος αριθμός μετεγκαταστάσεων από τις χώρες που αποτελούν τις συνήθεις πύλες εισόδου προς την Ένωση (αυτός θα οριστεί πιθανότατα στις 30.000 σε ενωσιακό επίπεδο) ή αντίστοιχα προς τις χώρες που είναι λιγότερο εκτεθειμένες. Επιπλέον, ο εν λόγω «Κανονισμός για τη διαχείριση του ασύλου και της μετανάστευσης» προβλέπει μέτρα που αποσκοπούν αφενός στην πρόληψη κατάχρησης του συστήματος από τους αιτούντες άσυλο και αφετέρου στην αποφυγή των «δευτερογενών μετακινήσεων». Ειδικότερα, τα μέτρα αυτά θεσπίζουν υποχρέωση για τους αιτούντες άσυλο να υποβάλλουν αίτημα διεθνούς προστασίας στο κράτος-μέλος πρώτης εισόδου ή νόμιμης διαμονής, ενώ αποθαρρύνουν τις δευτερογενείς μετακινήσεις περιορίζοντας τις δυνατότητες παύσης ή μετατόπισης της ευθύνης μεταξύ των κρατών μελών, μειώνοντας, ως εκ τούτου, τις δυνατότητες των αιτούντων να επιλέξουν το κράτος μέλος, στο οποίο υποβάλλουν την αίτησή τους.[31]
Λαμβάνοντας υπόψη τη στάση των χωρών ιδίως της κεντρικής και ανατολικής Ευρώπης τόσο κατά τη μεταναστευτική κρίση όσο και κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων του Νέου Συμφώνου, θα μπορούσε να συναχθεί με ασφάλεια ότι η επιλογή της μετεγκατάστασης δεν θα τύχει ιδιαίτερης επιτυχίας. Τα ισχυρά κράτη-μέλη θα επιλέγουν να συνεισφέρουν οικονομικά ή και με «εναλλακτικά μέτρα αλληλεγγύης» στην ανάληψη της ευθύνης που τους αναλογεί, ενώ ενδέχεται οι σχετικές υποχρεώσεις να παραμείνουν ανεκπλήρωτες από τις χώρες που από την αρχή αντιτάχθηκαν σθεναρά στην ιδέα μιας από κοινού – ευρωπαϊκής – διαχείρισης ενός φαινομένου που θεωρούν αποκλειστικά εθνική υπόθεση.
Συνοψίζοντας, η νέα νομοθεσία φαίνεται να εστιάζει δυσανάλογα στη διαφύλαξη των ευρωπαϊκών συνόρων και κατ’ επέκταση στη διαχείριση των επιστροφών, παρά στη διασφάλιση της ποιότητας της διαδικασίας εξέτασης των αιτημάτων ασύλου και στην εγγύηση των θεμελιωδών δικαιωμάτων των αιτούντων διεθνή προστασία. Η διευρυμένη προσφυγή στη διαδικασία συνόρων, η οποία πλέον «κανονικοποιείται», θα οδηγήσει σε αυθαίρετες και μακρόχρονες κρατήσεις στις χώρες πρώτης υποδοχής, την ίδια στιγμή που η εκτεταμένη χρήση της έννοιας της «ασφαλούς τρίτης χώρας» – για τον ορισμό της οποίας τα κράτη-μέλη θα διαθέτουν ευρεία διακριτική ευχέρεια – θα αποτελέσει τη νομιμοποιητική βάση για την απόρριψη των αιτήσεων ως απαράδεκτων και επομένως για την άρνηση εισόδου στο έδαφος της χώρας. Άλλωστε, η δημιουργία του μηχανισμού της «ευέλικτης αλληλεγγύης» διατηρεί αναλλοίωτο το πνεύμα του «Κανονισμού Δουβλίνο ΙΙΙ», δίνοντας επί της ουσίας σε ορισμένα κράτη τη δυνατότητα να εξαγοράσουν την υποχρέωση αλληλεγγύης και δίκαιης κατανομής των ευθυνών τους. Πρόκειται για μια πρακτική, η οποία επιτείνει τις αρνητικές επιπτώσεις που γεννά η διαχείριση της μετανάστευσης τόσο στους λαούς της ΕΕ όσο και στον ίδιο το μεταναστευτικό πληθυσμό.
[1] Η αντικατάσταση των Οδηγιών που διέπουν το Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου με Κανονισμούς αποτελεί πιθανότατα επιλογή που φαίνεται να μαρτυρά την ανάγκη αποφυγής να δοθούν περιθώρια διαφοροποιημένης εφαρμογής στα κράτη-μέλη.
[2] Συγκεκριμένα, η συμφωνία μεταξύ του Συμβουλίου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου περιλαμβάνει τους εξής πέντε Κανονισμούς: α) Kανονισμός για τη διαχείριση του ασύλου και της μετανάστευσης («Asylum Migration Management Regulation»), β) Kανονισμός περί μετανάστευσης και καταστάσεων ανωτέρας βίας («Crisis and Force majeure Regulation»), γ) Κανονισμός για την αναβάθμιση της βάσης δεδομένων για τα δακτυλικά αποτυπώματα («Eurodac Regulation») δ) Κανονισμός για τον έλεγχο διαλογής («Screening Regulation») και Κανονισμός σχετικά με τις διαδικασίες ασύλου («Asylum Procedures Regulation»). Βλ. και https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/new-pact-migration-and-asylum_en.
[3] European Commission, «A fresh start on migration: Building confidence and striking a new balance between responsibility and solidarity», Press Release, 23 September 2020, στο: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_1706 (πρόσβαση: 31.03.2024).
[4] Vara J-S., «Flexible Solidarity in the New Pact on Migration and Asylum: A new form of differentiated integration?», European Papers, Vol. 7, 2022, No. 3, σ. 1250.
[5] Silga J., «Differentiation in the EU Migration Policy: The “Fractured” Values of the EU», European Papers, www.europeanpapers.eu, 2022.
[6] Η έλλειψη αλληλεγγύης ήταν εμφανής ήδη από την αποτυχία του Προγράμματος Μετεγκατάστασης της Ευρωπαϊκής Ένωσης το 2015. Bλ., ενδεικτικά, Κarageorgiou E./Noll G., «What is wrong with solidarity in EU Asylum and Migration Law», Jus Cogens, Vol. 4, 2022, σ. 147.
[7] Τα εν λόγω νομοθετικά κείμενα δεν έχουν λάβει ακόμα την τελική μορφή τους καθώς αναμένεται να ψηφιστούν τον Απρίλιο του 2024.
[8] Horst Neidhardt A., «Navigating the New Pact on Migration and Asylum in the Shadow of Non-Europe», Discussion paper, European Migration and Diversity Programme, 26 January 2024, σ. 5.
[9] «Amended proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a common procedure for international protection in the Union and repealing Directive 2013/32/EU», στο: www.statewatch.org/media/4158/eu-pact-asylum-procedures-regulation-consolidated-wk-01026-24.pdf (πρόσβαση: 1.04.2024).
[10] Μουζουράκης M., «Το Νέο Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο και η αποδόμηση της προστασίας των προσφύγων στην Ευρώπη», στο: https://www.syntagmawatch.gr/trending-issues/to-neo-symfwno-gia-th-metanasteysi/ (πρόσβαση: 20.03.2024).
[11] Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a common procedure for international protection in the Union and repealing Directive 2013/32/EU, point 60.
[12] Βλ. ενδεικτικά την Οδηγία 2013/33/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 26ης Ιουνίου 2013 «σχετικά με τις απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία (αναδιατύπωση)».
[13] Πρόκειται για τα κριτήρια της «ασφαλούς χώρας καταγωγής» και της «ασφαλούς τρίτης χώρας». Η εφαρμογή του πρώτου αποτελεί λόγο υπαγωγής στην ταχύρρυθμη διαδικασία και επομένως τεκμήριο πρόδηλης αβασιμότητας, ενώ η εφαρμογή του δεύτερου αποτελεί λόγο απαραδέκτου.
[14] Κοψίδη Ε., «Η συνταγματική προστασία των αιτούντων άσυλο από τις διαδικασίες απομάκρυνσης», ΤοΣ, 1/2024 (υπό έκδοση).
[15] Μέχρι στιγμής, 6 από τις 27 χώρες της ΕΕ χρησιμοποιούν την έννοια της ασφαλούς τρίτης χώρας, μεταξύ των οποίων και η Ελλάδα, η οποία διαθέτει κατάλογο ασφαλών χωρών καταγωγής για αιτούντες, για τους οποίους η Τουρκία αποτελεί ασφαλή τρίτη χώρα. Βλ. ΚΥΑ αριθμ.527235 (ΦΕΚ Β’ 6844/5.12.2023).
[16] New Pact on Migration and Asylum: European Parliament concedes to Council position in a devastating blow to the right to asylum, στο: https://borderviolence.eu/app/uploads/New-Pact-Final-Outcome.pdf (πρόσβαση: 26.03.2024).
[17] Ενδεικτικά, Γαλλία, Γερμανία, Ισπανία, Πορτογαλία, Ουγγαρία, βλ. Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, «Αsylum procedures at the border: European Implementation Assessment», PE654.201, Νοέμβριος 2020, στο Asylum procedures at the border | Think Tank | European Parliament (europa.eu) (πρόσβαση 26.03.2024).
[18] ECRE Commentary: An Analysis of the Fiction of Non-entry as Appears in the Screening Regulation, 16 Σεπτεμβρίου 2022, στο https://ecre.org/ecre-commentary-an-analysis-of-the-fiction-of-non-entry-as-appears-in-the-screening-regulation/. Βλ., σχετικά, και ΕΔΔΑ, M.K. και άλλοι κατά Πολωνίας, απόφαση της 23.07.2020, (αρ. προσφ. ν. 40503/17, 42902/17 και 43643/17).
[19] «Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council addressing situations of crisis and force majeure in the field of migration and asylum», άρθ. 6.
[20] «Amended proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a common procedure for international protection in the Union and repealing Directive 2013/32/EU», άρθ. 40(d).
[21] Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η άρνηση της Τουρκίας ήδη από το Μάρτιο του 2020 να εφαρμόσει, κατ’ εφαρμογή της Κοινής Δήλωσης ΕΕ-Τουρκίας, τη συμφωνία περί επανεισδοχής των υπηκόων τρίτων χωρών, το αίτημα των οποίων απορρίπτονταν ως απαράδεκτο από τις ελληνικές αρχές και εκκρεμούσε εναντίον τους απόφασης απέλασης/επιστροφής.
[22] Βλ., στην περίπτωση της Ελλάδας, το άρθ. 12 του ΠΔ 77/2022 που αναφέρεται στην ίδρυση Κλειστών Ελεγχόμενων Δομών (ΚΕΔ) στα νησιά του ΒΑ Αιγαίου.
[23] ECRE, Reception and Detention Conditions of applicants for international protection in light of the Charter of Fundamental Rights of the EU, 2015. Επίσης, σχετική είναι η νομολογία του ΕΔΔΑ, Guzzardi κατά Ιταλίας, απόφαση της 6.11.1980, (αρ. προσφ. 7367/76), παρ. 93, και Ilias και Ahmed κατά Ουγγαρίας, απόφαση της 21.11.2009 (μείζονα σύνθεση), (αρ. προσφ. 47287/15), παρ. 217.
[24] EPRS, Asylum Procedures at the Border: European Implementation Assessment, PE 654.201, 2020, σ. 205, AIDA, Boundaries of liberty: Asylum and de facto detention in Europe, ECRE, 2017, σ. 24-25.
[25] «Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on asylum and migration management and amending Council Directive (EC) 2003/109 and the proposed Regulation (EU) XXX/XXX [Asylum and Migration Fund]», στο: www.statewatch.org/media/3837/eu-council-pact-ammr-prep-compromise-7618-23.pdf (πρόσβαση: 1.04.2024).
[26] Maiani F., «A “Fresh Start” or One More Clunker? Dublin and Solidarity in the New Pact» EU Migration and Asylum Law and Policy eumigrationlawblog.eu, 20.10.2020, Bejan R., «Ρroblematizing the Norms of Fairness Grounding the EU’s Relocation System of Shared Responsibility» (EUI Working Papers 2018/35) 10, Moreno-Lax V., «Solidarity’s Reach: Meaning, Dimensions and Implications for EU (External) Asylum Policy», Maastricht Journal of European and Comparative Law 740-762, 2010, Peers S., «Legislative Update: EU Immigration and Asylum Competence and Decision-Making in the Treaty of Lisbon», European Journal of Migration and Law 219-236, 2008.
[27] Communication COM(2020) 610 final Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council of 23 September 2020 on asylum and migration management and amending Council Directive (EC)2003/109 and the proposed Regulation (EU) XXX/XXX [Asylum and Migration Fund], σ. 2.
[28] H Ευρωπαϊκή Επιτροπή στο σχέδιο του Κανονισμού «Δουβλίνο IV», που τελικώς απορρίφθηκε, είχε προτείνει τη δημιουργία υποχρεωτικού μηχανισμού μετεγκατάστασης σε περίπτωση που τα αιτήματα διεθνούς προστασίας υπερέβαιναν κατά 150% το προκαθορισμένο επίπεδο δυνατότητας υποδοχής μεταναστών του συγκεκριμένου κράτους-μέλους.
[29] Αξίζει να σημειωθεί ότι η έννοια της «μεταναστευτικής πίεσης» δεν ορίζεται, μέχρι στιγμής, στον προτεινόμενο Κανονισμό, γεγονός που δημιουργεί ασάφεια ως προς τις περιπτώσεις εφαρμογής του μηχανισμού αλληλεγγύης.
[30] Horst Neidhardt A., «Navigating the New Pact on Migration and Asylum in the Shadow of Non-Europe», ό.π., σ. 5.
[31] https://www.consilium.europa.eu/el/policies/eu-migration-policy/eu-migration-asylum-reform-pact/asylum-migration-management/.
Η Ευγενία Κοψίδη είναι Διδάκτορας του Πανεπιστημίου Aix Marseille. Έχει πραγματοποιήσει μεταδιδακτορική έρευνα στο Αριστοτέλειο Πανεπιστήμιο Θεσσαλονίκης και εργάζεται ως ειδικό επιστημονικό προσωπικό στη Βουλή των Ελλήνων. Διδάσκει στη Σχολή Ευρωπαϊκού Δικαίου και Διακυβέρνησης του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Δημοσίου Δικαίου (EPLO). Επίσης έχει διδάξει στα Πανεπιστήμια Aix Marseille και Paris XII, στο Ελληνικό Ανοικτό Πανεπιστήμιο και στο Δημοκρίτειο Πανεπιστήμιο Θράκης. Άρθρα και μελέτες της στο πεδίο του συνταγματικού δικαίου και της προστασίας ανθρωπίνων δικαιωμάτων έχουν δημοσιευτεί σε ελληνικά και ξενόγλωσσα νομικά περιοδικά.