Πώς θα αναμορφωθεί ο χάρτης της ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα από την εφαρμογή του Ν. 5094/2024[1] που προβλέπει την ίδρυση Νομικών Προσώπων Πανεπιστημιακής Εκπαίδευσης (ΝΠΠΕ); Θα εφαρμοστεί ο νόμος αυτός ως έχει, θα ακυρωθεί ως αντίθετος με το Σύνταγμα ή θα τροποποιηθεί ως προς το κανονιστικό του περιεχόμενο υπό την επήρεια του Ενωσιακού δικαίου;

Αυτήν την τελευταία πτυχή, της (μη) συμβατότητας του νόμου με το Ενωσιακό δίκαιο ερευνά το σύντομο άρθρο που ακολουθεί. Παρότι η αιτιολογική του έκθεση και ο δημόσιος διάλογος που προηγήθηκε της υιοθέτησης του νόμου, παρανοώντας τις απαιτήσεις του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ), αναφέρθηκαν εκτενώς στην ανάγκη συμμόρφωσης προς αυτό, η νομική πραγματικότητα είναι η ακριβώς αντίθετη: η ίδρυση και λειτουργία των ΝΠΠΕ παραβιάζουν πολλαπλά το δίκαιο της Ένωσης. Προβάλλονται δύο κεντρικές θέσεις. Πρώτον, ότι η θέσπιση των ΝΠΠΕ συνιστά παραβίαση του δικαίου της Εσωτερικής Αγοράς, καθότι στρεβλώνει τους -υπό την πίεση του δικαίου αυτού- ήδη διαμορφωμένους όρους της αγοράς εκπαιδευτικών υπηρεσιών στη χώρα μας (Ι). Αλλά, ακόμα κι αν υποθέταμε ότι ο νόμος αυτός επιδιώκει ένα πιο αποτελεσματικό άνοιγμα της σχετικής αγοράς, διευκολύνοντας την αναγνώριση των αλλοδαπών τίτλων σπουδών, πολλοί από τους επί μέρους όρους που προβλέπει παραβιάζουν τόσο τους κανόνες της Εσωτερικής αγοράς όσο και τον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ (ΧΘΔΕΕ) (ΙΙ).

Ι. Η θέσπιση των ΝΠΠΕ δεν συνιστά απαίτηση αλλά παραβίαση του Ενωσιακού δικαίου

Τα ΝΠΠΕ, μορφώματα ειδικής νομικής μορφής με αποκλειστικό αντικείμενο την παροχή πανεπιστημιακής εκπαίδευσης,[2] αποτελούν παραρτήματα αλλοδαπών Πανεπιστημίων.[3] Με τον τρόπο αυτόν ο Έλληνας νομοθέτης θεωρεί ότι διευκολύνουν την εγκατάσταση Πανεπιστημίων άλλων κρατών μελών (ΚΜ) στη χώρα μας και υλοποιούν τους στόχους του άρθρου 49 ΣυνθΛΕΕ και, ειδικότερα, το δικαίωμα δευτερεύουσας εγκατάστασης. Ή μήπως τους καταστρατηγούν;

Καταρχήν, οφείλονται δύο αποσαφηνίσεις. Από πλευράς Ενωσιακού δικαίου οι κρίσιμες διατάξεις είναι αυτές για την εγκατάσταση (άρθρα 49 επ. ΣυνθΛΕΕ) και μόνο επικουρικώς οι διατάξεις για την παροχή υπηρεσιών (άρθρα 56 επ. ΣυνθΛΕΕ).[4] Δεύτερον, με δεδομένο ότι, προκειμένου να παρακάμψει την απαγόρευση «ίδρυσης» Πανεπιστημίων, ο νομοθέτης επέλεξε την «εγκατάσταση» παραρτημάτων Πανεπιστημίων που ήδη λειτουργούν, μιλάμε αποκλειστικώς για «δευτερεύουσα εγκατάσταση» και όχι για πρωτογενή.

Όμως, η δευτερεύουσα εγκατάσταση Πανεπιστημίων άλλων ΚΜ στη χώρα μας συμβαίνει ήδη, άτυπα εδώ και πολλά χρόνια, αλλά οργανωμένα και αναγνωρισμένα ήδη από τον Ν. 3696/2008 για τα Κολλέγια.[5] Τα Κολλέγια λειτουργούν ως «αντιπρόσωποι» των αλλοδαπών Πανεπιστημίων, βάσει των μεταξύ τους συμβατικών σχέσεων. Περαιτέρω, καμία διάταξη νόμου δεν απαγορεύει στο αλλοδαπό Πανεπιστήμιο να συμμετέχει και στο κεφάλαιο του Κολλεγίου (το οποίο μπορεί να έχει οποιαδήποτε μορφή ΝΠΙΔ) -όπως προβλέπει και ο Ν. 5094/2024 για τα ΝΠΠΕ- συνεπώς η δυνατότητα αυτή ήδη υπάρχει.

Το ότι τα Κολλέγια συνιστούν δευτερεύουσα εγκατάσταση Πανεπιστημίων της ΕΕ αντιστοιχεί σε πάγια νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ)[6] και των Διοικητικών Δικαστηρίων της χώρας μας, τα οποία πάγια αναγνωρίζουν τις σπουδές που πραγματοποιούνται μέσω αυτών.[7] Επίσης εξηγεί ότι η κατάργηση της διαδικασίας αναγνώρισης επαγγελματικής ισοδυναμίας από τον Ν. 4589/2019, η οποία λειτουργούσε κυρίως εις βάρος των αποφοίτων Κολλεγίων, προξένησε την άμεση παρέμβαση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής με την αποστολή Προειδοποιητικής Επιστολής στον χρόνο ρεκόρ των έξι μηνών,[8] και τη συνακόλουθη νομοθετική επαναφορά της διαδικασίας αυτής.[9]

Η δευτερεύουσα εγκατάσταση των αλλοδαπών Πανεπιστημίων οφείλει να σέβεται τους όρους του Ν. 3696/2008, όπως ισχύει. Ο νόμος αυτός, αρχικά περιλάμβανε πάρα πολλές απαιτήσεις-περιορισμούς στο δικαίωμα εγκατάστασης (κτιριολογικά, μητρώα καθηγητών, εγγυητικές επιστολές κτλ),[10] αλλά συνεπεία αιτήσεων ακύρωσης ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας και απανωτών παρεμβάσεων της Επιτροπής,[11] υπέστη πολυάριθμες τροποποιήσεις-καταργήσεις άρθρων του, με αποτέλεσμα σήμερα να είναι, σε μεγάλο βαθμό «άδειο πουκάμισο». Έστω κι έτσι, ο Ν. 3696/2008 περιορίζει την ελευθερία εγκατάστασης των αλλοδαπών Πανεπιστημίων, καθώς τα υποχρεώνει, μεταξύ άλλων, α) να υιοθετήσουν τη νομική μορφή του Κολλεγίου, β) να συνδέονται με συγκεκριμένου είδους συμβάσεις: δικαιόχρησης ή πιστοποίησης με αλλοδαπό Πανεπιστήμιο, γ) να συμμορφώνονται με τις ελάχιστες παραμένουσες προϋποθέσεις του νόμου και δ) να αδειοδοτούνται και να εποπτεύονται από το Υπουργείο Παιδείας. Όλοι αυτοί οι περιορισμοί, πάντως, φαίνεται να δικαιολογούνται από τον επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος σχετικά με την εξασφάλιση της ποιότητας της παρεχόμενης εκπαίδευσης. Αυτό εξηγεί ότι οι παραπάνω οχλήσεις της Επιτροπής δεν είχαν συνέχεια και ότι, από την επαναφορά της διαδικασίας αναγνώρισης της επαγγελματικής ισοδυναμίας και εντεύθεν, όλοι οι εμπλεκόμενοι φορείς θεωρούν το θέμα λυμένο.

Τα Κολλέγια χορηγούν πτυχία των μητρικών Πανεπιστημίων, όχι δικά τους. Τα πτυχία αυτά αναγνωρίζονται επαγγελματικά από το ΑΤΕΕΝ, βάσει του π.δ. 38/2010, με μια από τις τρεις προβλεπόμενες διαδικασίες: α) είτε αυτόματα (Τίτλος ΙΙΙ Κεφάλαιο ΙΙΙ, π.δ. 38/2010), αν πρόκειται για σπουδές στα 6+1 επαγγέλματα για τα οποία προβλέπεται προηγούμενος συντονισμός (γενικοί γιατροί, μαίες, νοσηλευτές, φαρμακοποιοί, κτηνίατροι, οδοντίατροι + αρχιτέκτονες), β) είτε με τη μεταφορά επαγγελματικών δικαιωμάτων, βάσει του γενικού συστήματος (Τίτλος ΙΙΙ, Κεφάλαιο Ι, π.δ. 38/2010), αν πρόκειται για νομοθετικά ρυθμιζόμενο επάγγελμα, γ) είτε με την αναγνώριση της επαγγελματικής ισοδυναμίας, βάσει διαδικασίας που έχει θεσπίσει ο Έλληνας νομοθέτης για να συμμορφωθεί με το πρωτογενές Ενωσιακό δίκαιο, όπως αυτό έχει ερμηνευθεί από τη νομολογία Βλασσοπούλου,[12] για να καλύψει όλες τις περιπτώσεις που δεν εμπίπτουν στην Οδηγία.[13] Και οι τρεις αυτές διαδικασίες οδηγούν στην επαγγελματική –και όχι στην ακαδημαϊκή- αναγνώριση. Υπό αυτήν την έννοια κρίνονται συμβατές με το άρθρο 16 του Συντάγματος τόσο από το ΔΕΕ[14] όσο και από τα Διοικητικά Δικαστήρια της χώρας.[15]

Είναι γεγονός ότι η κατά τα παραπάνω επαγγελματική αναγνώριση σκοντάφτει, ενίοτε, σε κάποιους επαγγελματικούς συλλόγους που λειτουργούν συντεχνιακά, όπως, ιδίως, ο ΠΣΦ, το ΤΕΕ και το ΟΕΕ. Η νομολογία του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών αλλά και του Συμβουλίου της Επικρατείας βρίθει από ακυρωτικές αποφάσεις εις βάρος των συλλόγων αυτών. Ωστόσο, σε επίπεδο κανονιστικών ρυθμίσεων -και εν πολλοίς και σε επίπεδο εφαρμογής, με ή χωρίς την παρέμβαση των Διοικητικών Δικαστηρίων– η χώρα μας συμμορφώνεται πλήρως με τις απαιτήσεις που απορρέουν από το Ενωσιακό δίκαιο.

Η επαγγελματική αναγνώριση είναι πιο περιορισμένη από την ακαδημαϊκή, αλλά στην πράξη τα πεδία τους σχεδόν συμπίπτουν: εκτός από την κατάληψη θέσεων ΔΕΠ στα ΑΕΙ της ημεδαπής και τη συνέχιση μεταπτυχιακών και διδακτορικών σπουδών στα ίδια ιδρύματα, οι απόφοιτοι Κολλεγίων, με την αναγνώριση επαγγελματικής ισοδυναμίας, μπορούν να ασκήσουν σχεδόν οποιοδήποτε άλλο επάγγελμα.

Το Ενωσιακό δίκαιο ικανοποιείται πλήρως με την κατά τα παραπάνω επαγγελματική αναγνώριση: αυτή είναι αναγκαία και ικανή να εξασφαλίσει την ελεύθερη κυκλοφορία και εγκατάσταση των εργαζομένων, σύμφωνα με τους κανόνες της Εσωτερικής Αγοράς (άρθρα 43 και 49 επ. ΣυνθΛΕΕ), καθώς και την παροχή υπηρεσιών (άρθρα 56 επ. ΣυνθΛΕΕ). Η ακαδημαϊκή αναγνώριση κείται εκτός των αρμοδιοτήτων της ΕΕ, σύμφωνα και με το άρθρο 165 ΣυνθΛΕΕ, το οποίο προβλέπει αμιγώς συμπληρωματικές/συνοδευτικές αρμοδιότητες: η ΕΕ ούτε μπορεί να θεσμοθετήσει η ίδια, ούτε μπορεί να απαιτήσει από τα κράτη μέλη της, ως παρεπόμενη υποχρέωση, την ακαδημαϊκή αναγνώριση.[16]

Θεσμοθετώντας οικειοθελώς την ακαδημαϊκή αναγνώριση, ο Έλληνας νομοθέτης προχωρά πέρα από τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη ΣυνθΛΕΕ, «χρυσώνοντας» (gold-plating) το Ενωσιακό δίκαιο.[17] Αν και το «χρύσωμα» κρίνεται από τα Όργανα της ΕΕ ως πρακτική που δεν συνάδει με τον στόχο της «καλής νομοθέτησης»,[18] δεν απαγορεύεται από το Ενωσιακό δίκαιο, στο βαθμό που κατά τη διαδικασία αυτήν α) δεν ανατρέπεται η λογική της Ενωσιακής νομοθεσίας και β) δεν θεσπίζονται επί μέρους μέτρα αντίθετα προς τις θεμελιώδεις αρχές και ελευθερίες της ΕΕ. Εν προκειμένω, όμως, συμβαίνουν και τα δύο!

Αφενός, ο νόμος ανατρέπει τη μέχρι τώρα, σύμφωνη με το Ενωσιακό δίκαιο, δομή της εσωτερικής αγοράς υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης, δημιουργώντας παρόχους «δύο ταχυτήτων»: τα αλλοδαπά Πανεπιστήμια που είναι πρόθυμα να συμμορφωθούν με τις -αντιενωσιακές- απαιτήσεις του νόμου,[19] με αποτέλεσμα τα πτυχία τους να αναγνωρίζονται αυτόματα και να «σφραγίζονται» από το Υπουργείο Παιδείας σα να ήταν ημεδαπά·[20] και τα Πανεπιστήμια που ακολουθούν την ήδη διαμορφωθείσα Ενωσιακή νομιμότητα, των οποίων τα πτυχία υφίστανται τη βάσανο -ουσιαστική και χρονική- του ΑΤΕΕΝ, το ενδεχόμενο επιβολής αντισταθμιστικών μέτρων και, τελικά, και τη συντεχνιακή συμπεριφορά κάποιων επαγγελματικών συλλόγων. Με τον τρόπο αυτόν, ο Έλληνας νομοθέτης επιβάλλει αδικαιολόγητες στρεβλώσεις στην εσωτερική αγορά υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης.

Περεταίρω, πολλές από τις επί μέρους προϋποθέσεις που προβλέπει ο νόμος για την ίδρυση ΝΠΠΕ συνιστούν σαφείς περιορισμούς στις θεμελιώδεις ελευθερίες.

ΙΙ. Οι επί μέρους ρυθμίσεις για τα ΝΠΠΕ συνιστούν περιορισμούς στις θεμελιώδεις Ενωσιακές ελευθερίες

Η χώρα μας, όπως οι λοιπές χώρες της ΕΕ, οφείλει να σέβεται τόσο την ακαδημαϊκή ελευθερία (άρθρο 13 ΧΘΔΕΕ) όσο και το δικαίωμα ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων (άρθρο 14 ΧΘΔΕΕ) το οποίο συνδέεται άρρηκτα και με την επιχειρηματική ελευθερία (άρθρο 16 ΧΘΔΕΕ) των αλλοδαπών Πανεπιστημίων.[21] Η ακαδημαϊκή ελευθερία συνδέεται με την ελευθερία έκφρασης[22] και περιλαμβάνει, σύμφωνα με το ΔΕΕ, κατ’ ελάχιστον «την ελευθερία έκφρασης και δράσης, την ελευθερία διάδοσης πληροφοριών και την ελευθερία έρευνας και μετάδοσης, χωρίς περιορισμούς, της γνώσης και της αλήθειας, χωρίς όμως να εξαντλείται στην ακαδημαϊκή ή την επιστημονική έρευνα, καθώς καλύπτει επίσης την ελευθερία των πανεπιστημιακών να διατυπώνουν απρόσκοπτα τις γνώμες και τις απόψεις τους».[23]  Έχει όμως και μια «θεσμική και διαρθρωτική διάσταση» σχετικά με την ύπαρξη και τη χρήση υποδομών.[24] Αυτή η τελευταία διάσταση συνδέεται και με τις άλλες δύο -πιο υλικές- ελευθερίες των άρθρων 14 και 16 ΧΘΔΕΕ, την ελευθερία ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων και την επιχειρηματική ελευθερία. Όλοι οι παραπάνω κανόνες του Χάρτη εφαρμόζονται υπό την προϋπόθεση -και συμπληρωματικά- της εφαρμογής των κανόνων της ΣυνθΛΕΕ για την ελευθερία εγκατάστασης (άρθρα 49 επ.).[25]

Ο Ν. 5094/2024 περιλαμβάνει πολυάριθμες ρυθμίσεις που περιορίζουν, καταρχήν, τις παραπάνω ελευθερίες, χωρίς να δικαιολογούνται επαρκώς από κάποιον επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος.

Σχετικά με την ίδρυση των ΝΠΠΕ, ο Ν. 5094/2024 περιλαμβάνει πολλές πρόνοιες όμοιες με αυτές τις οποίες προέβλεπε αρχικά ο Ν. 3696/2008 (για τα Κολλέγια) και οι οποίες σταδιακά εγκαταλείφθηκαν κάτω από την πίεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.[26] Τέτοιες είναι οι πολύ αυστηρές προϋποθέσεις σχετικά με τους καθηγητές, τις κτιριακές και λοιπές υποδομές, καθώς και οι ιδιαίτερα υψηλές εγγυητικές επιστολές, απαιτήσεις που ανεβάζουν αδικαιολόγητα το «κανονιστικό κόστος» της ίδρυσης ΝΠΠΕ. Περαιτέρω, όμως, ο νόμος περιλαμβάνει και δύο σημαντικές -και ιδιαίτερα αμφιλεγόμενες- καινοτομίες. Πρώτον, θεσπίζει τον μη κερδοσκοπικό χαρακτήρα των ΝΠΠΕ και, δεύτερον, αναγνωρίζει ευρύτατη διακριτική ευχέρεια υπέρ της ΕΘΑΑΕ. Τέλος, η όλη διαδικασία αδειοδότησης των ΝΠΠΕ εγείρει και κάποια διαδικαστικά ζητήματα.

Α. Ο μη κερδοσκοπικός χαρακτήρας των ΝΠΠΕ

Καταρχήν, οφείλει να διαπιστωθεί ένα λογικά οξύμωρο σχήμα: επικαλείται ο νομοθέτης στην αιτιολογική έκθεση τις θεμελιώδεις οικονομικές ελευθερίες της ΕΕ -και ιδίως την ελευθερία (δευτερεύουσας) εγκατάστασης- για να δικαιολογήσει μια ρύθμιση· παράλληλα, όμως, αποκλείει από τη ρύθμιση αυτήν το βασικό χαρακτηριστικό –και κίνητρο– της οικονομικής δραστηριότητας, δηλαδή το κέρδος!

Νομικά, ο όρος περί μη κερδοσκοπικού συνιστά περιορισμό στο δικαίωμα εγκατάστασης των αλλοδαπών κερδοσκοπικών εκπαιδευτηρίων, καθώς είτε θα πρέπει να απόσχουν της εγκατάστασης είτε θα πρέπει να αναθεωρήσουν δραστικά το επιχειρηματικό τους μοντέλο. Η απαίτηση μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα είχε γίνει δεκτή από το ΔΕΕ στην υπόθεση Sodemare του 1997, σχετικά με την εγκατάσταση οίκων ευγηρίας στην Ιταλία.[27] Η απόφαση αυτή είχε εκδοθεί με ρητή αναφορά «στο παρόν στάδιο εξελίξεως του κοινοτικού δικαίου» το 1997[28] και λαμβάνοντας υπόψη «τους αποκλειστικώς κοινωνικούς σκοπούς του επίμαχου στην κύρια δίκη συστήματος».[29] Είναι εύκολο να διαπιστώσει κανείς ότι από το 1997 μέχρι σήμερα το πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου -και μαζί του και της έννοιας της οικονομικής δραστηριότητας- έχει διευρυνθεί σημαντικά.[30] Επίσης, εύκολο είναι να διαπιστώσει ότι ο νόμος δεν έχει αμιγώς κοινωνικούς, αλλά και αναπτυξιακούς και ευρύτερα οικονομικούς στόχους. Το εφαρμοστέο Ενωσιακό δίκαιο, σήμερα, προκύπτει από την απόφαση Επιτροπή/Ιταλίας, ασφαλιστικές εταιρίες[31]: η απαίτηση περί μη κερδοσκοπικού συνιστά περιορισμό στην πρόσβαση στην ελληνική αγορά (market access) των αλλοδαπών εκπαιδευτηρίων. Για να είναι αποδεκτή, σύμφωνα και με τη νομολογία Gebhard[32], οφείλει να δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος (όπως λ.χ. η ποιότητα της παρεχόμενης παιδείας ή η ακαδημαϊκή ελευθερία), να είναι απαραίτητη και να είναι αναλογική προς τον επιδιωκόμενο στόχο. Αν η πρώτη προϋπόθεση πληρείται, εν προκειμένω, για τις άλλες δύο εγείρονται σημαντικά ερωτηματικά. Δεδομένου ότι η ποιότητα και τα λοιπά χαρακτηριστικά του κάθε προγράμματος σπουδών «αναγνωρίζονται»,[33] καταρχήν, από το μητρικό Πανεπιστήμιο και αξιολογούνται, κατά δεύτερον, από την ΕΘΑΕΕ -τόσο κατά την αδειοδότηση όσο και κατά τη διάρκεια λειτουργίας τους- δεν είναι καθόλου σαφές πώς συντελεί η απαίτηση περί μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα προς τους ίδιους αυτούς στόχους. Αν συντελεί, αυτό συμβαίνει πολύ πιο έμμεσα και με πολύ πιο αβέβαια αποτελέσματα από τους μηχανισμούς άμεσου ελέγχου που προβλέπει ο νόμος.

Σε κάθε περίπτωση, η απαίτηση περί μη κερδοσκοπικού, φαίνεται να αναιρείται από τον ίδιον τον νόμο, αφού στο άρθρο 134(2) του νόμου προβλέπεται ότι κάθε ΝΠΠΕ «μπορεί, μεταξύ άλλων, … δ) να δανείζεται χρήματα και επενδύει χρήματα, όταν τα προς επένδυση ποσά δεν είναι αναγκαία για την ικανοποίηση άμεσων αναγκών του». Δηλαδή, με μόνη προϋπόθεση ότι καλύπτονται επαρκώς οι «άμεσες» εκπαιδευτικές ανάγκες του ΝΠΠΕ, αυτό μπορεί να λειτουργεί σαν ανώνυμη εταιρία…

Β. Η παραβίαση της ακαδημαϊκής ελευθερίας των αλλοδαπών Πανεπιστημίων και ο ρόλος της ΕΘΑΑΕ

Σύμφωνα με τον νόμο, κάθε ΝΠΠΕ συνιστά παράρτημα αλλοδαπού Πανεπιστημίου «με βάση απόφαση του μητρικού ιδρύματος ή εκπαιδευτική συμφωνία του».[34] Το δε «µητρικό ίδρυµα είναι αναγνωρισµένο στη χώρα του, παρέχει αναγνωρισµένα προγράµµατα σπουδών ανώτατης εκπαίδευσης, χορηγεί αντίστοιχους τίτλους σπουδών και περιλαµβάνεται στο εθνικό µητρώο αναγνωρισµένων ιδρυµάτων ανώτατης εκπαίδευσης της αλλοδαπής του ΔΟΑΤΑΠ».[35] Κάθε πρόγραμμα θα πρέπει να έχει «ζα) αναγνωρισθεί από το μητρικό ίδρυμα, ζβ) πιστοποιηθεί από την ΕΘΑΑΕ, ζγ) καταχωρισθεί ως εγκεκριμένο στο αντίστοιχο εθνικό μητρώο από την ΕΘΑΑΕ».[36]

1. Παραβίαση της αρχής της αμοιβαίας αναγνώρισης

Καταρχήν, είναι προφανές ότι ένα «αναγνωρισμένο» πρόγραμμα, από ένα «αναγνωρισμένο»  ίδρυμα, το οποίο παρέχει «αναγνωρισµένα» προγράµµατα σπουδών ανώτατης εκπαίδευσης, δεν μπορεί να υποστεί την επί πλέον βάσανο της πιστοποίησης από την ΕΘΑΑΕ. Η υποχρέωση αμοιβαίας αναγνώρισης συνιστά γενική αρχή του Ενωσιακού δικαίου της Εσωτερικής Αγοράς,[37] η οποία θεσμοθετείται και ρητώς στο άρθρο 10(3) της Οδηγίας για τις υπηρεσίες. Η Οδηγία αυτή, η οποία εφαρμόζεται στις εκπαιδευτικές υπηρεσίες, προβλέπει ρητά ότι «οι προϋποθέσεις χορήγησης άδειας για νέα εγκατάσταση δεν αλληλεπικαλύπτονται με απαιτήσεις και ελέγχους που είναι ισοδύναμοι, ή κατ’ ουσία συγκρίσιμοι ως προς τον σκοπό τους, στους οποίους ήδη υπόκεινται οι πάροχοι των υπηρεσιών στο ίδιο ή σε άλλο κράτος μέλος».[38]

Αξίζει να σημειωθεί ότι, στο σχέδιο νόμου που τέθηκε σε διαβούλευση τα προγράμματα, θα ήταν «πιστοποιημένα» από το μητρικό Πανεπιστήμιο σύμφωνα με τις οικείες διαδικασίες. Όμως, επειδή η απαίτηση επανα-πιστοποίησης από την ΕΘΑΑΕ θα συνιστούσε προφανή επανάληψη διαδικασίας παραβιάζουσα την αρχή της αμοιβαίας αναγνώρισης, η λέξη «πιστοποιημένα» αντικαταστάθηκε στον νόμο από τη λέξη «αναγνωρισμένα». Είναι ασαφές πώς μπορεί ένα πρόγραμμα του μητρικού Πανεπιστημίου να είναι «αναγνωρισμένο» από το ίδιο το ίδρυμα το οποίο το παρέχει, δεδομένου ότι, συνήθως, αναγνωρίζει κανείς κάτι του οποίου δεν είναι ο δημιουργός, όπως λ.χ. ένα εκτός γάμου παιδί ή ένα πτυχίο άλλου Πανεπιστημίου. Συνεπώς, η χρήση του νομικά ασαφούς επιθετικού προσδιορισμού «αναγνωρισμένα» για τα προγράμματα που θα προσφέρουν τα ΝΠΠΕ, γίνεται εκ του πονηρού: είτε για να συγκαλύψει την ευθεία παραβίαση της αρχής της αμοιβαίας αναγνώρισης, αν πρόκειται για προγράμματα όμοια με αυτά που παρέχονται από το μητρικό ίδρυμα· είτε για να αφήσει στα ΝΠΠΕ πολύ μεγαλύτερη ελευθερία από αυτήν που τέθηκε στη δημόσια διαβούλευση, να παρέχουν δικά τους προγράμματα «αναγνωρισμένα» από τα μητρικά ιδρύματα.

Αξίζει να υπενθυμιστεί ότι και ο Ν. 3696/2008, για τα Κολλέγια, σε χρόνο κατά τον οποίον ο ρόλος της ΕΘΑΑΕ ήταν μάλλον περιορισμένος, προέβλεπε τη σύσταση «Επιτροπής αξιολόγησης και ελέγχου Κολλεγίων», με συμμετοχή μελών ΔΕΠ, ΕΠ, από τον ΔΟΑΤΑΠ κ.λπ., η οποία θα γνωμοδοτούσε προς τον Υπουργό, σχετικά με τα προτεινόμενα προγράμματα σπουδών. Ωστόσο, ύστερα από παρέμβαση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, η «Επιτροπή αξιολόγησης και ελέγχου Κολλεγίων» πολύ σύντομα καταργήθηκε ως αντικείμενη στην αρχή της αμοιβαίας αναγνώρισης.[39]

2. Περιορισμός της ακαδημαϊκής ελευθερίας των αλλοδαπών ιδρυμάτων

Πολλές από τις ρυθμίσεις του νόμου παραβιάζουν την ακαδημαϊκή ελευθερία των αλλοδαπών ιδρυμάτων, όπως αυτή περιγράφεται παραπάνω.

Έτσι, φαίνεται καταρχήν προβληματικό να ορίζει ο Έλληνας νομοθέτης τις ελάχιστες προϋποθέσεις εισαγωγής στα προγράμματα των αλλοδαπών Πανεπιστημίων. Πόσο μάλλον, όταν φαίνεται να το πράττει κατά τρόπο εξαντλητικό, αποκλείοντας δηλαδή εναλλακτικούς τρόπους εισαγωγής, ιδιαίτερα όταν αυτοί αφορούν στους λεγόμενους «ώριμους φοιτητές» και βασίζονται σε προηγούμενες σπουδές, καταρτίσεις, επαγγελματική εμπειρία κ.λπ. Αυτή η οδός, άγνωστη στην Ελλάδα,[40] είναι κοινή και ολοένα και πιο διαδεδομένη σε άλλα κράτη μέλη της ΕΕ, καθώς απαντά στην ανάγκη διαρκούς εκπαίδευσης, επανεκπαίδευσης και επιμόρφωσης. Ακόμη πιο παράλογες είναι οι απαιτήσεις του νόμου για την πρόσβαση σε προγράμματα μεταπτυχιακών σπουδών των ΝΠΠΕ, καθώς για αποφοίτους αλλοδαπών Πανεπιστημίων απαιτείται προηγούμενη ακαδημαϊκή αναγνώριση από τον ΔΟΑΤΑΠ. Έτσι, λ.χ., αν ένας απόφοιτος της Σορβόννης από το Παρίσι αποφασίσει να εγγραφεί σε μεταπτυχιακό πρόγραμμα της Σορβόννης (μέσω ΝΠΠΕ) στην Ελλάδα, θα πρέπει προηγουμένως να περάσει από τον ΔΟΑΤΑΠ…

Η διάρκεια των σπουδών, θεωρητικά ορίζεται ελεύθερα από το μητρικό ίδρυμα. Όμως, δεδομένου ότι τα πτυχία των ΝΠΠΕ θα σφραγίζονται από το Υπουργείο και θα ισχύουν όπως και τα αντίστοιχα ημεδαπά, προφανώς η διάρκειά τους θα πρέπει να ευθυγραμμιστεί σε αυτήν των ελληνικών ΑΕΙ. Σε αντίθετη περίπτωση, είτε θα έχουμε πτυχία (λ.χ. μηχανικών) περισσότερων ταχυτήτων με διαφορετικά επαγγελματικά δικαιώματα,[41] είτε θα έχουμε ενιαία πτυχία, αλλά παραβίαση της αρχής της ισότητας μεταξύ των αποφοίτων τριετών και πενταετών κύκλων σπουδών. Συνεπώς, παρότι δεν προκύπτει από τον ίδιον τον νόμο, είτε από τις εκτελεστικές του πράξεις είτε στα πλαίσια της πιστοποίησης των προγραμμάτων σπουδών, και η διάρκεια θα ορίζεται από τον Έλληνα νομοθέτη.

Το απονεμόμενο πτυχίο, τέλος, σφραγίζεται από το Υπουργείο Παιδείας και ισχύει, χωρίς καμία διαδικασία αναγνώρισης.[42] Τίθεται εύλογα το ερώτημα ποιος πραγματικά είναι ο εκδότης της σχετικής διοικητικής πράξης: το αλλοδαπό ίδρυμα, στο οποίο αναγνωρίζεται έτσι η αρμοδιότητα έκδοσης ελληνικών διοικητικών πράξεων· το ΝΠΠΕ, το οποίο όμως είναι ΝΠΙΔ· ή το Υπουργείο, το οποίο ελέγχει από την αρχή μέχρι το τέλος την όλη διαδικασία αδειοδότησης ΝΠΠΕ εισαγωγής, φοίτησης και αποφοίτησης φοιτητών; Κάθε ένα από τα παραπάνω ενδεχόμενα γεννά και τα αντίστοιχα νομικά ερωτηματικά, ενώ το άρθρο 146(1) του νόμου δεν βοηθάει στη διάγνωση, καθώς εμπλέκει και τους τρεις φορείς: «κάθε ΝΠΠΕ … χορηγεί στους αποφοίτους του τίτλο σπουδών του μητρικού ιδρύματος» … το οποίο προηγουμένως έχει σφραγιστεί από το Υπουργείο.

Υπό οποιαδήποτε εκδοχή, είναι αδιαμφισβήτητο ότι ο Έλληνας νομοθέτης περιγράφει λεπτομερώς τόσο το περιεχόμενο των προγραμμάτων, όσο και τις προϋποθέσεις φοίτησης και αποφοίτησης (διάρκειας σπουδών), ενώ, παράλληλα, ελέγχει (πριν σφραγίσει) τους εκδιδόμενους τίτλους σπουδών. Συνεπώς, από πλευράς νομικής είναι ασαφές τι απομένει από την ακαδημαϊκή ελευθερία του μητρικού ιδρύματος. Από πλευράς ουσιαστικής, είναι απορίας άξιο ποια και τι είδους Πανεπιστήμια θα δεχθούν να υποβληθούν σε όλους αυτούς τους περιορισμούς και ελέγχους των Ελληνικών αρχών.

Γ. Η παραβίαση της ελευθερίας ίδρυσης και επιχειρηματικής ελευθερίας – η επιβολή αδικαιολόγητα υψηλού κανονιστικού κόστους

Για την ίδρυση ΝΠΠΕ ο νόμος προβλέπει τουλάχιστον τρεις πανεπιστημιακές σχολές και την υποχρέωση να παρέχονται προπτυχιακές και μεταπτυχιακές σπουδές.[43] Πέραν του προφανούς αποκλεισμού εξαιρετικών «μονοθεματικών» ιδρυμάτων, όπως λ.χ. της Science Po και της Haute Ecole de Commerce (HEC) και εξαιρετικών ιδρυμάτων μεταπτυχιακών σπουδών, όπως λ.χ. του Κολλεγίου της Ευρώπης, ο όρος αυτός περιορίζει κάθε αλλοδαπό ίδρυμα το οποίο επιλέγει να ξεκινήσει την παρουσία του στην Ελλάδα με μια ή δύο σχολές. Ποιον ακριβώς σκοπό υπέρτερου συμφέροντος εξυπηρετεί η απαίτηση αυτή και γιατί αυτός ο σκοπός εξυπηρετείται από τον μαγικό αριθμό «τρία», δεν είναι σαφές.[44] Ακόμη λιγότερο σαφές είναι το πώς θα λειτουργήσει η εξαίρεση για τα ιδρύματα που κατατάσσονται στα πρώτα 20 παγκοσμίως, δεδομένων των μεγάλων διαφορών που υπάρχουν μεταξύ συστημάτων αξιολόγησης, της υψηλής κινητικότητας που εμφανίζουν τα ιδρύματα στις αξιολογήσεις αυτές και, ευρύτερα, του αμφιλεγόμενου χαρακτήρα τους.[45]

Αντίστοιχα, δεν είναι σαφές γιατί όλα τα ΝΠΠΕ χρειάζονται κατ’ ελάχιστον 30 μέλη ΔΕΠ και ΕΠ πλήρους απασχόλησης.[46] Σε αντίθεση με ό,τι συμβαίνει στα εθνικά και παγκόσμια συστήματα αξιολόγησης, όπου ο αριθμός των διδασκόντων συναρτάται με αυτόν των φοιτητών/τριών και με το είδος των μαθημάτων (τα εργαστηριακά απαιτούν περισσότερους διδάσκοντες από τα θεωρητικά), στη λογική του νομοθέτη ο αριθμός των διδασκόντων συνδέεται με τον (αυθαίρετο) αριθμό των σχολών και, μάλιστα, ανεξαρτήτως από το επιστημονικό τους πεδίο και την ακολουθητέα εκπαιδευτική διαδικασία!

Την αύξηση του κανονιστικού κόστους επιδιώκει ανοιχτά ο νομοθέτης απαιτώντας την καταβολή εγγυητικών επιστολών ύψους δύο εκατομμυρίων ευρώ για τον ελάχιστο αριθμό των τριών σχολών, επαυξανόμενη κατά 500 χιλιάδες ευρώ για κάθε επί πλέον σχολή. Όπως και παραπάνω (με τον αριθμό των διδασκόντων) το ύψος των εγγυητικών επιστολών δεν συνδέεται με τον αριθμό των φοιτητών/τριών και των καθηγητών, υπέρ των οποίων θα καταπέσει σε περίπτωση ανάκλησης της άδειας του ΝΠΠΕ,[47] αλλά με τον (αυθαίρετο) αριθμό των σχολών. Συνεπώς, η αναλογικότητα του ιδιαίτερα επαχθούς αυτού μέτρου είναι αμφισβητήσιμη.

Στην ίδια λογική εντάσσεται και η καταβολή παραβόλου 600.000 ευρώ για τη διεκπεραίωση της αίτησης. Υπενθυμίζεται ότι σύμφωνα με την Οδηγία για τις Υπηρεσίες προβλέπει ότι «τα τέλη που ενδέχεται να βαρύνουν τους αιτούντες [για την έκδοση άδειας] είναι εύλογα και ανάλογα του κόστους των διαδικασιών χορήγησης άδειας και δεν υπερβαίνουν το κόστος των διαδικασιών αυτών».[48] Όταν το αντίστοιχο παράβολο για την αδειοδότηση ενός Κολλεγίου ανέρχεται σε μερικές χιλιάδες ευρώ, είναι προφανές ότι το προβλεπόμενο παράβολο για τα ΝΠΠΕ δεν αντιστοιχεί στο κόστος αδειοδότησής τους, αλλά ακολουθεί κάποια άλλη λογική.[49]

Επιδιώκοντας να «εξορκίσει» την ελληνική πραγματικότητα και «τα πανεπιστήμια του ενός ορόφου», ο Έλληνας νομοθέτης έχει εισαγάγει προϋποθέσεις οι οποίες δεν φαίνεται να συνδέονται με κάποια επιστημονική/επιστημολογική ή οικονομική αναγκαιότητα, ούτε να εξυπηρετούν κάποιον αντικειμενικό στόχο, πέραν του αποκλεισμού των «μικρών ψαριών» μέσω της αύξησης του κανονιστικού κόστους. Όμως, οι αυθαίρετες αυτές προϋποθέσεις συνιστούν σαφείς περιορισμούς του δικαιώματος εγκατάστασης των Πανεπιστημίων της ΕΕ (και των συναφών δικαιωμάτων που απορρέουν από τον ΧΘΔΕΕ), καθώς περιορίζουν την πρόσβαση και εγκατάσταση αλλοδαπών παρόχων στην ημεδαπή αγορά. Σύμφωνα με την κρατούσα νομολογία και θεωρία, συνιστά εμπόδιο πρόσβασης στην αγορά (market access) κάθε μέτρο που οδηγεί τις επιχειρήσεις άλλων κρατών μελών «να επανεξετάσουν την πολιτική και την επιχειρηματική στρατηγική τους … στο μέτρο που συνεπάγεται αναπροσαρμογές και σημαντικό κόστος για τις επιχειρήσεις αυτές … [και] καθιστά λιγότερο ελκυστική την πρόσβαση στην αγορά».[50] Αν κάποιοι περιορισμοί ενδέχεται να δικαιολογούνται από επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, η τεχνητή αύξηση του κανονιστικού κόστους δεν δικαιολογείται ποτέ.

Τέλος, τόσο το παράβολο όσο και το ύψος των εγγυητικών επιστολών περιορίζονται στο μισό για ΝΠΠΕ με έδρα εκτός Αθηνών και νομού Θεσσαλονίκης. Αυτό το θεμιτό μέτρο περιφερειακής/εκπαιδευτικής πολιτικής εγείρει δύο ζητήματα. Πρώτον, αποδεικνύει το παραπάνω σημείο, δηλαδή ότι το ύψος του κανονιστικού κόστους είναι αυθαίρετο και δεν συνδέεται με καμία απτή οικονομική, νομική ή άλλη πραγματικότητα. Δεύτερον, η απαλλαγή των περιφερειακών ΝΠΠΕ από το μισό κανονιστικό κόστος συνιστά κρατική ενίσχυση, η οποία θα πρέπει κάθε φορά να κοινοποιείται και να εγκρίνεται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Το τελευταίο αυτό σημείο παραπέμπει σε ερωτήματα σχετικά με τη διαδικασία αδειοδότησης.

Δ. Σχετικά με τη διαδικασία

Σύμφωνα με την Οδηγία για τις υπηρεσίες, οποιαδήποτε άδεια εκδίδεται εντός του προβλεπόμενου γι’ αυτήν χρόνου, με τη δυνατότητα άπαξ αιτιολογημένης αναβολής.[51] Ο νόμος, όμως, δεν προβλέπει προθεσμία για την έκδοση άδειας από το Υπουργείο -ούτε όμως κάνει χρήση του δικαιώματος που επιτρέπει η Οδηγία, να προβλέψει ρητή και αιτιολογημένη εξαίρεση από τον κανόνα της αυτόματης σιωπηρής έκδοσης. Απεναντίας, προβλέπεται προθεσμία 120 ημερών για την υποβολή των προβλεπόμενων γνωμοδοτήσεων από την ΕΘΑΑΕ και τον ΕΟΠΠΕΠ.[52] Η παραπάνω πρόβλεψη γεννά σειρά ερωτημάτων. Αν η υποβολή των γνωμοδοτήσεων, η οποία απαιτεί ενδελεχή έλεγχο όλων των δικαιολογητικών και πιστοποιητικών, επιτόπιες πραγματογνωμοσύνες, αξιολόγηση και πιστοποίηση των προγραμμάτων σπουδών οφείλει να πραγματοποιηθεί εντός 120 ημερών, η συνακόλουθη έκδοση της εγκριτικής διοικητικής πράξης (της άδειας) δε θα πρέπει να ακολουθήσει σε πολύ σύντομο εύλογο χρόνο; Πόσος είναι αυτός και πότε θα μπορεί να θεωρηθεί η άδεια ως εκδοθείσα· ή μήπως μπορεί ο νομοθέτης να παρακάμψει, δια της σιωπής του, τον κανόνα της αυτόματης αδειοδότησης που θεσπίζει η Οδηγία; Αν δεχθούμε ότι υπάρχει μια εύλογη προθεσμία, πώς και για πόσο παρατείνεται αυτή όταν πρόκειται για περιφερειακό ΝΠΠΕ για το οποίο οφείλει να εγκριθεί από την Επιτροπή η σχετική κρατική ενίσχυση;

Επιπλέον, για τα ιδρύματα εκτός ΕΕ απαιτείται και γνώμη του Υπουργείου Εξωτερικών.[53] Για τα ιδρύματα αυτά δεν εφαρμόζεται η Οδηγία για τις υπηρεσίες. Εγείρονται παρόλ’ αυτά ερωτήματα. Είναι η γνώμη του Υπουργείου Εξωτερικών δεσμευτική; Υπάρχει προθεσμία μέσα στην οποία οφείλει να εκδοθεί; Θα ισχύει de facto σύστημα αδειοδότησης δύο ταχυτήτων για τα εντός και εκτός ΕΕ ιδρύματα;

Προβληματισμό γεννά και η διάταξη του άρθρου 139(8) του νόμου, σύμφωνα με την οποία η ΕΘΑΑΕ κατά την έκδοση της σύμφωνης γνώμης της, μέχρι την έκδοση Προγράμματος εθνικής στρατηγικής για την ανώτατη εκπαίδευση «εκτιµά, κατά περίπτωση, τη θετική ή αρνητική συνεισφορά του υπό αδειοδότηση παραρτήµατος-Ν.Π.Π.Ε. στην ανώτατη εκπαίδευση στην Ελλάδα». Ιδιαίτερα κατά την πρώτη περίοδο εφαρμογής του νόμου, κατά την οποία θα διαμορφωθούν οι νέες ισορροπίες στην εκπαιδευτική αγορά της χώρας μας, πόση διακριτική ευχέρεια επιτρέπει ο νόμος στην ΕΘΑΑΕ; Είναι σύμφωνη τέτοια διακριτική ευχέρεια με τα άρθρα 10 επ. της Οδηγίας για τις υπηρεσίες, τα οποία στοχεύουν ακριβώς στον περιορισμό της διακριτικής ευχέρειας της διοίκησης; Το άρθρο 15(5) της Οδηγίας απαγορεύει «την εφαρμογή κατά περίπτωση οικονομικής δοκιμής, η οποία εξαρτά τη χορήγηση άδειας από την αποδεδειγμένη ύπαρξη οικονομικής ανάγκης ή ζήτησης στην αγορά, αξιολογεί τον πιθανό ή πραγματικό οικονομικό αντίκτυπο της δραστηριότητας ή αξιολογεί κατά πόσον η δραστηριότητα είναι κατάλληλη για τους στόχους που θέτουν τα προγράμματα οικονομικού σχεδιασμού της αρμόδιας αρχής», προβλέπει όμως ότι «η απαγόρευση αυτή δεν αφορά απαιτήσεις προγραμματισμού οι οποίες δεν επιδιώκουν οικονομικούς στόχους, αλλά εξυπηρετούν επιτακτικούς λόγους που συνδέονται με το δημόσιο συμφέρον». Κρίσιμη θα είναι συνεπώς η επιλογή και διαφάνεια των κριτηρίων, βάσει των οποίων θα γνωμοδοτεί η ΕΘΑΑΕ ως προς το σημείο αυτό.

ΙΙΙ. Συμπέρασμα

Συνοψίζοντας τα παραπάνω, προκύπτει ότι δεν υπάρχει -ούτε και θα μπορούσε να υπάρχει- απαίτηση ακαδημαϊκής αναγνώρισης των ευρωπαϊκών τίτλων σπουδών στη χώρα μας. Ο νόμος συνιστά πολιτική επιλογή, όχι νομική αναγκαιότητα επιβεβλημένη από το δίκαιο της ΕΕ.

Οι επί μέρους όροι αδειοδότησης και λειτουργίας των παραρτημάτων Πανεπιστημίων άλλων KM βρίθουν περιορισμών, οι οποίοι είναι αμφίβολο αν πληρούν τις προϋποθέσεις της νομολογίας Gebhard: ακόμη κι αν δικαιολογούνται από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος, είναι δύσκολο να στηριχθεί ότι είναι απαραίτητοι και αναλογικοί.

Ασχέτως των επί μέρους ρυθμίσεων, με τον νόμο αυτόν ο Έλληνας νομοθέτης παραβιάζει το Ενωσιακό δίκαιο, με δύο τρόπους. Πρώτον, εισάγει στρεβλώσεις στην εσωτερική αγορά υπηρεσιών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, δημιουργώντας εγκατάσταση δύο ταχυτήτων: αυτή που σέβεται την αρχή της αμοιβαίας αναγνώρισης και των ελέγχων του κράτους προέλευσης, αλλά δίνει μόνον επαγγελματική ισοδυναμία, και αυτήν η οποία οδηγεί σε αυτόματη ακαδημαϊκή αναγνώριση, παραβιάζοντας πολλαπλά τις αρχές της Εσωτερικής Αγοράς. Δεύτερον, ευνοεί τους παρόχους εκπαιδευτικών υπηρεσιών που είναι πρόθυμοι να δεχθούν τους κατά τα παραπάνω όρους, ελέγχους και πιστοποιήσεις που παραβιάζουν το Ενωσιακό δίκαιο.

Στo πλαίσιo ενδεχόμενου προδικαστικού ερωτήματος, το ΔΕΕ είναι σφόδρα πιθανό να εντοπίσει τα παραπάνω στοιχεία παραβίασης του δικαίου της ΕΕ, ακόμη κι αν δεν ερωτηθεί σχετικώς. Ούτως ή άλλως, η αρμοδιότητα του ΔΕΕ στo πλαίσιo της διαδικασίας του άρθρου 267 ΣυνθΛΕΕ περιορίζεται στην ερμηνεία του Ενωσιακού, όχι του εθνικού (και δη Συνταγματικού) δικαίου. Η έκδοση τέτοιας προδικαστικής απόφασης του ΔΕΕ θα σήμαινε ότι, πολλές από τις διατάξεις του νόμου 5094/2024 θα όφειλαν να παραμείνουν ανεφάρμοστες… μέχρι να καταργηθούν (όπως αντιστοίχως έγινε με τον νόμο των Κολλεγίων), αν στο μεταξύ δεν ενσκήψει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Είναι απορίας άξιο αν αυτοί που προώθησαν «το πιο αυστηρό πλαίσιο αδειοδότησης παραρτημάτων στην ΕΕ» είχαν συνείδηση των νομικών κινδύνων της υπερβολικής αυστηρότητας και της νομικής -και οικονομικής- ανασφάλειας που αυτή προξενεί.

[Το άρθρο αυτό συνιστά προδημοσίευση άρθρου που θα δημοσιευτεί σε ειδικό αφιέρωμα του περιοδικού Ευρωπαϊκό Δίκαιο (Νομική Βιβλιοθήκη) για τα μη κρατικά Πανεπιστήμια]

 

[1] ΦΕΚ 39 Α.

[2] Ν. 5094/2024, άρθρο 134.

[3] Ν. 5094/2024, άρθρα 132(ε) και 137.

[4] ΔΕΕ, υπ. C-66/2018, Επιτροπή κ. Ουγγαρίας, Ανώτατη Εκπαίδευση, ECLI:EU:C:2020:792, σκέψη 160, με αναφορά στην απόφαση C‑153/02, Neri, ECLI:EU:C:2003:614, σκέψη 39.

[5] ΦΕΚ Α 177.

[6] ΔΕΕ, υπ. C-153/02, Valentina Neri, EU:C:2003:614· ΔΕΕ, υπ. C-274/05, Επιτροπή κ. Ελλάδας, Ανώτατη εκπαίδευση, ECLI:EU:C:2008:585· και ΔΕΕ, υπ. C-66/2018, Επιτροπή κ. Ουγγαρίας.

[7] Βλ. πρόσφατα ΟλΣτΕ 178 και 179/2023.

[8] Βλ. Προειδοποιητική Επιστολή με αρ. πρωτ. ΕΝΥ-ΕΕ 44772/30-7-2019.

[9] Άρθρο 168, Ν. 4635/2019 (ΦΕΚ Α 78).

[10] Βλ. Χατζόπουλο Β., «Ο νόμος για τα Κολλέγια: επιδιώκοντας τον θεσμικό απομονωτισμό», Ευρωπαίων Πολιτεία, 3/2008, σ. 703-723.

[11] Βλ., ιδίως, την Προειδοποιητική Επιστολή SG-Greffe (2009)D/9259, και την Αιτιολογημένη Γνώμη E(2011) 211, 2008/4852, 27-1-2011.

[12] Βλ., ενδεικτικά, ΔΕΕ, 222/86, Heylens, ECLI:EU:C:1987:442· ΔΕΕ, υπ. C-340/89 Βλασσοπούλου, ECLI:EU:C:1991:193· ΔΕΕ, υπ. C-19/92, Kraus, ECLI:EU:C:1993:125· ΔΕΕ, υπ. C-234/97, Bobadilla ECLI:EU:C:1999:367, κ.α.

[13] Η τρίτη αυτή διαδικασία εφαρμόζεται, από τον Ν. 4635/2019 και εντεύθεν, και σε αποφοίτους Πανεπιστημίων τρίτων χωρών, πλην της ΕΕ, προφανώς για να καλύψει τις ανάγκες που θα προκύπταν από το Brexit.

[14] ΔΕΕ, υπ. C-274/05, Επιτροπή κ. Ελλάδας.

[15] ΟλΣτΕ 178 και 179/2023.

[16] Βλ. και Επιτροπή κ. Ελλάδας, ό.π. υποσημείωση 6, σκέψεις 37 και 40.

[17] Η Επιτροπή ορίζει ως «χρύσωμα» την περίπτωση κατά την οποία ένα ΚΜ που οφείλει να μεταφέρει τη νομοθεσία της ΕΕ στο εθνικό του δίκαιο ή πρέπει να εφαρμόσει τη νομοθεσία της ΕΕ, χρησιμοποιεί την ευκαιρία να επιβάλει πρόσθετες απαιτήσεις, υποχρεώσεις ή πρότυπα στο εθνικό του δίκαιο που υπερβαίνουν τις απαιτήσεις ή πρότυπα της νομοθεσίας της ΕΕ. Βλ. Commission Staff Working Document: Better Regulation Guidelines. SWD(2017) 350 final, σ. 89. Βλ. και Di Franco E., «Gold-plating: how EU States over-regulate themselves and then blame Brussels», published on April 15, 2018, στο https://mycountryeurope.com/politics/european-union/gold-plating-regulate-blame-brussels/.

[18] Βλ. λ.χ. το παραπάνω έγγραφο εργασίας της Επιτροπής και το ΕυρΚοιν, Challenges in the Implementation of EU Law at National Level, Briefing requested by the JURI Committee (2018), σ. 1, σύμφωνα με το οποίο «Gold-plating of EU measures may significantly hinder the implementation of EU law and national parliaments should strive to avoid this practice».

[19] Για τους οποίους, βλ. αμέσως παρακάτω.

[20] Ν. 5094/2024 άρθρο 46(1).

[21] ΔΕΕ, υπ. C-66/18, Επιτροπή κ. Ουγγαρίας, Ανώτατη εκπαίδευση, σκέψεις 222-234.

[22] ΕΔΔΑ, απόφαση 27ης Μαΐου 2014, Mustafa Erdoğan κ.λπ. κ. Τουρκίας, CE:ECHR:2014:0527JUD000034604, σκέψεις 40 και 46.

[23] ΔΕΕ, υπ. C-66/18, Επιτροπή κ. Ουγγαρίας, Ανώτατη εκπαίδευση, σκέψη 225.

[24] Ibid, σκέψη 227.

[25] Βλ. άρθρο 52 ΧΘΔΕΕ.

[26] Η οποία έφτασε μέχρι και στην αποστολή Αιτιολογημένης Γνώμης. Βλ. παραπάνω, υποσημείωση 11.

[27] ΔΕΕ, υπ. C-70/95, Sodemare, ECLI:EU:C:1997:301.

[28] Ibid, σκέψη 32.

[29] Ibid, σκέψη 31.

[30] Βλ., μεταξύ πολλών, Hatzopoulos V., «The Economic Constitution of the EU Treaty and the limits between economic and non-economic activities», European Business Law Review 2012, σ. 973-1007.

[31] ΔΕΕ, υπ. C-518/2006, Επιτροπή κ. Ιταλίας, Ασφαλιστικές εταιρίες, ECLI:EU:C:2009:270.

[32] ΔΕΕ, υπ. C-55/94, Gebhard, ECLI:EU:C:1995:411· για τον σχολιασμό της, βλ. Χατζόπουλο Β., NoB 45:2/1997, σ. 336-348, και, πιο πρόσφατα, Hatzopoulos V., «Revisiting the Gebhard case» στο Craig, P. / Schütze, R. (επιμ.), Landmark Cases in EU Law (2 Volumes), Hart (2024, forthcoming).

[33] Σύμφωνα με την καθόλα άστοχη -αλλά όχι τυχαία- έκφραση του νόμου, για την οποία βλ. στην επόμενη παράγραφο.

[34] Ν. 5094/2024, άρθρο 132(ε).

[35] Ν. 5094/2024, άρθρο 132(δ).

[36] Ν. 5094/2024, άρθρο 132(ζ).

[37] Βλ. Hatzopoulos V., «Le principe communautaire d’équivalence et de reconnaissance mutuelle dans la libre prestation de services», Bruylant/Sakkoulas, 1999· και, πιο πρόσφατα, Λέντζη Δ., «Η αμοιβαία εμπιστοσύνη ως θεμέλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης», Ευρασία, Αθήνα, 2023.

[38] ΕΕ L 376, της 27.12.2006, σ. 36–68.

[39] Η Επιτροπή αυτή, με σαφώς ακαδημαϊκό χαρακτήρα, προβλεπόταν από το άρθρο 13 του Ν. 3696/2008 αλλά καταργήθηκε, μαζί με τις εκτελεστικές της υπουργικές αποφάσεις, από τον Ν. 3848/2010, άρθρο 45(1), ΦΕΚ Α 71).

[40] Με εξαίρεση τα Προγράμματα Σπουδών Επιλογής που είχε θεσμοθετήσει ο Ν. 2525/97 (και ο Ν. 2752/99) και τα οποία κρίθηκαν αντισυνταγματικά από τις ΣτΕ 2581, 2582 και 2583/2000.

[41] Ειδικά για τους μηχανικούς, θα είχαμε πτυχία τριών ταχυτήτων, διότι υπάρχουν ήδη διαφοροποιήσεις μεταξύ των μηχανικών των τεσσάρων Πολυτεχνείων και των λοιπών ΑΕΙ της χώρας.

[42] Ν. 5094/2024, άρθρο 146.

[43] Ν. 5094/2024, άρθρο 132(δ).

[44] Η επιλογή αυτή επαναφέρει μνήμες από τον μαγικό αριθμό «τέσσερα» του Ινστιτούτου της Φλωρεντίας, για τα τηλεοπτικά κανάλια πανελλαδικής εμβέλειας. Βλ. και ΣτΕ Ολ. 95/2017.

[45] Βλ. Σωτηροπούλου Ε., «Πόσο αξιόπιστες είναι οι διεθνείς κατατάξεις των πανεπιστημίων και ποια θέση καταλαμβάνουν τα ελληνικά πανεπιστήμια», Inside Story, 24.4.24, https://insidestory.gr/article/poso-axiopistes-einai-oi-diethneis-katataxeis-ton-panepistimion-kai-pos-pane-ta-ellinika?token.

[46] Ν. 5094/2024, άρθρο 153(4).

[47] Ν. 5094/2024, άρθρο 142(4)α.

[48] Οδηγία 2006/123, άρθρο 13(2). Βλ., σχετικά, και ΔΕΕ υπ. C-316/15, Hemming, ECLI:EU:C:2016:879.

[49] Είναι γεγονός ότι στο πλαίσιο της αδειοδότησης των ΝΠΠΕ η ΕΘΑΑΕ διαδραματίζει ρόλο σημαντικότερο απ’ ότι για τα Κολλέγια, αλλά η διαφορά αυτή σίγουρα δεν αντιστοιχεί σε εκατοντάδες χιλιάδες ευρώ -πόσο μάλλον που η ΕΘΑΑΕ είναι ήδη υπαρκτή και λειτουργούσα ανεξάρτητη διοικητική αρχή η οποία για τις επί μέρους αξιολογήσεις χρησιμοποιεί εξωτερικούς αξιολογητές. Σε κάθε αξιολόγηση μετέχουν 3-4 εξωτερικοί αξιολογητές στους οποίους η ΕΘΑΑΕ καλύπτει τα έξοδα (ταξιδιού, διαμονής κ.λπ.) και ένα per diem των 100 ευρώ έως 6 ημέρες ανά αξιολόγηση.

[50] ΔΕΕ, υπ. C-518/06, Επιτροπή κ. Ιταλίας, Ασφαλιστικές εταιρίες, ECLI:EU:C:2009:270, σκέψεις 69 και 70. Βλ. και Janson Μ. – Kalimo Η., «“De minimis meets «Market Access”: Transformations in the Substance – and the Syntax – of EU Free Movement Law?», CMLRev 51/2014, σ. 523-558.

[51] Οδηγία 2006/123, άρθρο 13(4).

[52] Ν. 5094/2024, άρθρο 139(4).

[53] Ν. 5094/2024, άρθρο 139(7).

Ο Βασίλης Χατζόπουλος είναι Καθηγητής στο αντικείμενο «Ευρωπαϊκό δίκαιο και Πολιτικές» στο Τμήμα Διεθνών, Ευρωπαϊκών και Περιφερειακών Σπουδών του Παντείου Πανεπιστημίου. Προηγουμένως ήταν Καθηγητής στο ίδιο αντικείμενο στο Δημοκρίτειο Πανεπιστήμιο Θράκης, όπου διετέλεσε και Πρόεδρος του Τμήματός του και Κοσμήτορας της Σχολής Κοινωνικών, Πολιτικών και Οικονομικών Επιστημών. Είναι επισκέπτης Καθηγητής στο Κολλέγιο της Ευρώπης στη Μπρυζ (Βέλγιο). Ειδικεύεται σε θέματα θεσμών και διακυβέρνησης της Ευρωπαϊκής Ένωσης, εσωτερικής αγοράς, απελευθέρωσης των υπηρεσιών και οργάνωσης της δημόσιας υπηρεσίας (ΥΓΟΣ), κρατικών προμηθειών και κρατικών ενισχύσεων, καθώς και σε θέματα ασύλου και μετανάστευσης. Έχει δημοσιεύσει τέσσερις μονογραφίες: «Le principe communautaire d’équivalence et de reconnaissance mutuelle dans la libre prestation de services» (Sakkoulas/Bruylant, 1999), «Ο Κανόνας των βασικών διευκολύνσεων (essential facilities) στο ευρωπαϊκό και εθνικό δίκαιο του ανταγωνισμού» (Αντ. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή, 2002), «Regulating Services in the EU» (Oxford: OUP, 2012) και «The Collaborative Economy under EU Law» (Portland/Oregon: Hart, 2018). Έχει δημοσιεύσει στα ελληνικά, στα γαλλικά και στα αγγλικά πάνω από εκατό άρθρα και σχολιασμούς αποφάσεων σε περιοδικά με κριτές, καθώς και πάρα πολλές βιβλιοκριτικές. Έχει σημαντική εμπειρία ως δικηγόρος στα ανώτατα δικαστήρια της χώρας και στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης ειδικότερα σε θέματα δημοσίων συμβάσεων και κρατικών ενισχύσεων, καθώς και σε εκπαιδευτικά θέματα.

Μετάβαση στο περιεχόμενο