Στις 13 Μαρτίου 2024 δημοσιεύτηκε στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως (ΦΕΚ Α΄ 39/2024) ο ν. 5094/2024 με τίτλο «Ενίσχυση του Δημόσιου Πανεπιστημίου – Πλαίσιο λειτουργίας μη κερδοσκοπικών παραρτημάτων ξένων Πανεπιστημίων». Πρόκειται για τον πολυσυζητημένο νόμο που επιτρέπει την εγκατάσταση, στην Ελλάδα, μη Κρατικών Πανεπιστημίων, τα οποία θα λειτουργούν ως Νομικά Πρόσωπα Πανεπιστημιακής Εκπαίδευσης. Η Κυβέρνηση εξήγγειλε και ολοκλήρωσε την σχετική νομοθετική πρωτοβουλία, επιστρατεύοντας, σε νομικό επίπεδο, το επιχείρημα ότι η πρόβλεψη της δυνατότητας ίδρυσης και εγκατάστασης στην Ελλάδα παραρτημάτων Ανώτατων Εκπαιδευτικών Ιδρυμάτων (ΑΕΙ) της αλλοδαπής συνιστά, εν πολλοίς, υποχρέωση της χώρας, που απορρέει από το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ).[1]

Η τελευταία αυτή προσέγγιση έχει δώσει, ήδη, την αφορμή για την ανάπτυξη ενός πλούσιου επιστημονικού διαλόγου, στον οποίο φιλοδοξεί να συμβάλει το παρόν άρθρο. Κρίνεται χρήσιμο, ωστόσο, η σχετική προσπάθεια να εκκινήσει από την μελέτη της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ) και του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) στο πεδίο της αναγνώρισης επαγγελματικών προσόντων. Με αυτόν τον τρόπο, επιδιώκεται να «φωτιστεί» το εύρος της διείσδυσης των ενωσιακών υποχρεώσεων της χώρας στον πυρήνα του άρθρου 16 του Συντάγματος.

Ι. Αναγνώριση επαγγελματικών προσόντων και επαγγελματικής ισοδυναμίας κατά το ενωσιακό και το εθνικό δίκαιο

Με το π.δ. 38/2010 ενσωματώθηκε στην ελληνική έννομη τάξη η Οδηγία 2005/36/ΕΚ[2] σχετικά με την αναγνώριση των επαγγελματικών προσόντων. Τόσο αυτή όσο και οι προγενέστερες (τις οποίες διαδέχθηκε) αποσκοπούν στην εμπέδωση των θεμελιωδών ενωσιακών ελευθεριών, και ιδίως της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων και της ελευθερίας εγκατάστασης (άσκηση μη μισθωτής δραστηριότητας), δυνάμει των άρθρων 45-46, 49-50 και 53 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ). Κατά τη νομολογία του ΔΕΕ, Οδηγίες, όπως η 2005/36/ΕΚ, εξειδικεύουν τα προειρημένα άρθρα της ΣΛΕΕ και αποτυπώνουν συγκεκριμένες πτυχές των θεμελιωδών ενωσιακών ελευθεριών, χωρίς να εξαντλούν, όμως, το περιεχόμενό τους ή την υποχρέωση των κρατών μελών να υιοθετούν σε εθνικό επίπεδο μέτρα υλοποίησης των κανόνων της ΣΛΕΕ, τα οποία είναι άμεσης εφαρμογής.[3] Πρέπει να σημειωθεί, δε, ότι, σύμφωνα με το ΔΕΕ, ακόμα και αν δεν έχει τεθεί σε ισχύ δευτερογενές ενωσιακό δίκαιο (λ.χ. συναφείς Κανονισμοί και Οδηγίες), οι εθνικές αρχές οφείλουν να λαμβάνουν υπόψη κάθε εκπαίδευση και πρακτική άσκηση που έλαβε κάτοχος διπλώματος ή πιστοποιητικού από ορισμένο κράτος προέλευσης και να αντιπαραβάλουν τις γνώσεις και τις ικανότητες που αυτός απέκτησε με αυτές που απαιτούνται από την εθνική νομοθεσία ως προσόντα ανάληψης και άσκησης μιας δραστηριότητας. Αν οι γνώσεις και οι ικανότητες αυτές κριθούν ισοδύναμες, το κράτος υποδοχής οφείλει να αναγνωρίσει το αλλοδαπό δίπλωμα ή πιστοποιητικό.[4]

Αντικείμενο της Οδηγίας 2005/36/ΕΚ (εφεξής: η Οδηγία) αποτελεί αποκλειστικά η ρύθμιση της πρόσβασης και της άσκησης νομοθετικά κατοχυρωμένων επαγγελμάτων. Πρόκειται για επαγγέλματα, η άσκηση των οποίων συνδέεται με την κτήση ορισμένων επαγγελματικών προσόντων, βάσει νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων. Εφαρμόζεται, δε, σε αυτοαπασχολούμενους και μισθωτούς που επιθυμούν να ασκήσουν ένα ορισμένο νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα[5] σε άλλο κράτος μέλος από εκείνο που απέκτησαν τα επαγγελματικά τους προσόντα.[6] Η Οδηγία καθιερώνει -με ορισμένες διαφοροποιήσεις[7]– ένα σύστημα αναγνώρισης επαγγελματικών προσόντων. Σύμφωνα με το άρθρο 13, τα επαγγελματικά προσόντα που αποκτήθηκαν σε άλλο κράτος μέλος πρέπει, καταρχήν, να αναγνωρίζονται από το κράτος μέλος υποδοχής. Σε κάθε περίπτωση, η αναγνώριση των επαγγελματικών, υπό οποιοδήποτε από τα προβλεπόμενα συστήματα, προσόντων σημαίνει ότι ο κάτοχός τους μπορεί να ασκήσει το νομοθετικά ρυθμιζόμενο επάγγελμα με τους ίδιους όρους που προβλέπονται για τους πολίτες τους κράτους μέλους υποδοχής.[8]

Για την εφαρμογή, λοιπόν, της ανωτέρω Οδηγίας σε εθνικό επίπεδο εκδόθηκε το π.δ. 38/2010, το οποίο τροποποιήθηκε διαδοχικά με τους ν. 4093/2012, 4111/2013, 4610/2019, 4635/2019 και 4763/2020. Εντούτοις, το εν λόγω προεδρικό διάταγμα προβλέπει δύο διακριτές μορφές αναγνώρισης: (α) την αναγνώριση επαγγελματικών προσόντων, προς ενσωμάτωση της Οδηγίας 2005/36/ΕΚ και (β) την αναγνώριση επαγγελματικής ισοδυναμίας για τίτλους σπουδών, που δεν πληρούν τις προϋποθέσεις της Οδηγίας 2005/36/ΕΚ, με σκοπό την ανάληψη οικονομικής δραστηριότητας των κατόχων των εν λόγω τίτλων στην Ελλάδα.[9] Οι δύο διαδικασίες διαφέρουν μεταξύ τους, στο μέτρο που η μεν πρώτη προβλέπεται θετικά από το δευτερογενές δίκαιο της Ένωσης, ενώ η δεύτερη θεσπίστηκε αποκλειστικά με πρωτοβουλία του εθνικού νομοθέτη. Ωστόσο, όπως θα καταδειχθεί παρακάτω, οι όποιες διαφοροποιήσεις δεν είναι ιδιαίτερα αξιοσημείωτες, ιδίως ως προς τις έννομες συνέπειές τους.

Ειδικότερα, οι προϋποθέσεις για την αναγνώριση επαγγελματικών προσόντων καθορίζονται στο άρθρο 13 της Οδηγίας και αντιστοίχως στο άρθρο 13 του π.δ. 38/2010, σε συνδυασμό με άρθρα 11 και 54 αυτού, και μπορούν να συνοψιστούν ως εξής: (α) κατοχή τίτλου εκπαίδευσης (ή συνόλου τίτλων εκπαίδευσης) που χορηγήθηκε από αρμόδια αρχή κράτους μέλους σχετικά με την επιτυχή ολοκλήρωση εκπαίδευσης, ώστε ο δικαιούχος να αναλάβει ή να ασκήσει νομοθετικά ρυθμιζόμενο επάγγελμα στο εν λόγω κράτος μέλος ή (β) επαγγελματική πείρα τουλάχιστον ενός (1) έτους και απόκτηση επαγγελματικών προσόντων σε άλλο κράτος μέλος, εφόσον το αντίστοιχο επάγγελμα δεν είναι νομοθετικά ρυθμιζόμενο στο εν λόγω κράτος. Η βασική έννομη συνέπεια της απόφασης αναγνώρισης επαγγελματικών προσόντων, σύμφωνα με τα άρθρα 4 της Οδηγίας 2005/36/ΕΚ και 4, παρ. 1 του π.δ. 38/2010, είναι, πρωτίστως, η δυνατότητα του ενδιαφερομένου να ασκήσει το αυτό επάγγελμα στο κράτος μέλος υποδοχής, υπό τις ίδιες προϋποθέσεις που το ασκούν οι υπήκοοί του. Το αρμόδιο επαγγελματικό σωματείο,[10] εξάλλου, υποχρεούται, σε περίπτωση υποβολής σχετικής αίτησης, να εγγράψει τον ενδιαφερόμενο στα μητρώα του εντός προθεσμίας ενός (1) μήνα από την υποβολή της αίτησης.

Από την άλλη πλευρά, οι προϋποθέσεις για την αναγνώριση επαγγελματικής ισοδυναμίας αναφέρονται, κατ’ αρχήν, στο άρθρο 2, παρ. 3 π.δ. 38/2010. Συνοπτικά, αναγνώριση επαγγελματικής ισοδυναμίας δύνανται να επιτύχουν, κατ’ αρχάς, οι (υπήκοοι κράτους μέλους) κάτοχοι τίτλου εκπαίδευσης, οι οποίοι δεν πληρούν τις προϋποθέσεις της Οδηγίας 2005/36/ΕΚ σχετικά με την αναγνώριση επαγγελματικών προσόντων, εφόσον πρόκειται για τίτλο τυπικής ανώτατης εκπαίδευσης τουλάχιστον τριετούς διάρκειας.[11] Απαιτείται, όμως, ο τίτλος αυτός να είναι συγκρίσιμος με τίτλο του ημεδαπού εκπαιδευτικού συστήματος εξ απόψεως περιεχομένου σπουδών.[12] Σε περίπτωση, πάντως, ουσιώδους διαφοράς ως προς τα γνωστικά αντικείμενα του υπό αναγνώριση τίτλου και του αντίστοιχου των ημεδαπών ΑΕΙ, προβλέπεται η δυνατότητα της υποβολής του δικαιούχου σε γραπτή δοκιμασία, συμφώνως προς τις προβλέψεις του άρθρου 57Α π.δ. 38/2010. Όπως προκύπτει, δε, από το γράμμα του νόμου, η εν λόγω διαδικασία εφαρμόζεται και σε υπηκόους τρίτης χώρας που απέκτησαν τίτλο τυπικής ανώτατης εκπαίδευσης στην τρίτη χώρα. Πρόκειται για μια επιλογή του Έλληνα νομοθέτη, που, όπως σχολιάστηκε, δεν πηγάζει από κάποια υποχρέωση εκ μέρους του δικαίου της Ένωσης.

Η διάκριση μεταξύ επαγγελματικών προσόντων και επαγγελματικής ισοδυναμίας απασχόλησε (και) πρόσφατα το ΣτΕ. Πιο συγκεκριμένα, στην ΟλΣτΕ 179/2023 έγινε δεκτό[13] ότι όταν ορισμένο επάγγελμα είναι νομοθετικώς ρυθμιζόμενο, καθίστανται υποχρεωτικά εφαρμοστέες οι διατάξεις του π.δ. 38/2010. Συνακόλουθα, η, αρμόδια για την αναγνώριση, αρχή οφείλει να κρίνει το υποβαλλόμενο από τον ενδιαφερόμενο αίτημα με βάση την Οδηγία 2005/36/ΕΚ και τις σχετικές εθνικές ρυθμίσεις, χωρίς να παρέχεται, στην περίπτωση αυτή, δυνατότητα εφαρμογής των προϋποθέσεων και της διαδικασίας αναγνώρισης επαγγελματικής ισοδυναμίας. [14] Η εν λόγω σκέψη της Ολομέλειας φαίνεται πως ανατρέπει την θέση της ΣτΕ (7μ) 2567/2019, σύμφωνα με την οποία οι διατάξεις περί αναγνωρίσεως επαγγελματικής ισοδυναμίας τίτλων τυπικής ανώτατης εκπαίδευσης εφαρμόζονται και στην περίπτωση που ο κάτοχος των τίτλων επιδιώκει την πρόσβασή του σε νομοθετικώς κατοχυρωμένο επάγγελμα, εφόσον δεν συντρέχουν οι λοιπές προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου 2, παρ. 1 του π.δ. 38/2010.[15]

Το αποτέλεσμα τις αναγνώρισης επαγγελματικής ισοδυναμίας προσδιορίζεται σαφώς στο άρθρο 4, παρ. 3 π.δ. 38/2010 και περιλαμβάνει τη δυνατότητα του δικαιούχου να αποκτήσει πρόσβαση και να ασκήσει συγκεκριμένη οικονομική δραστηριότητα ως μισθωτός ή αυτοαπασχολούμενος με τις προϋποθέσεις και όρους με τις κατόχους αντίστοιχων τίτλων του ημεδαπού εκπαιδευτικού συστήματος.[16] Για τον σκοπό αυτό, ο ενδιαφερόμενος υποβάλλει αίτηση εγγραφής στο αρμόδιο επαγγελματικό φορέα, η οποία συνοδεύεται από την απόφαση αναγνώρισης επαγγελματικής ισοδυναμίας.

Ως αρμόδια διοικητική αρχή για την έκδοση των ως άνω αποφάσεων αναγνώρισης αρχικώς είχε οριστεί το Συμβούλιο Αναγνώρισης Επαγγελματικών Προσόντων (ΣΑΕΠ). Πλέον, σύμφωνα με την ισχύουσα διάταξη του άρθρου 54, παρ. 1 του π.δ. 38/2010, αποκλειστικά αρμόδια αρχή για τη διεκπεραίωση όλων των σχετικών διοικητικών διαδικασιών είναι το Αυτοτελές Τμήμα Εφαρμογής τις Ευρωπαϊκής Νομοθεσίας (ΑΤΕΕΝ) του Υπουργείου Παιδείας και Θρησκευμάτων. Το ζήτημα, δε, τις αποκλειστικής αρμοδιότητας του ΑΤΕΕΝ οριοθετεί, εν πολλοίς, και την υποχρέωση των αντίστοιχων επαγγελματικών οργανώσεων να εγγράφουν στα μητρώα τους κατόχους των σχετικών αποφάσεων αναγνώρισης, όπως επιβεβαιώνει η σχετική νομολογία των διοικητικών δικαστηρίων. Πράγματι, το ΑΤΕΕΝ είναι αρμόδιο να κρίνει αν πληρούνται οι προϋποθέσεις τις Οδηγίας 2005/36/ΕΚ ή σε περίπτωση μη εφαρμογής της, αν ο τίτλος σπουδών του εκάστοτε αιτούντος είναι συγκρίσιμος με τίτλο του ημεδαπού εκπαιδευτικού συστήματος και αν έχει οποιαδήποτε ουσιώδη διαφορά ως τις τα γνωστικά αντικείμενα του αντίστοιχου τίτλου των ημεδαπών ΑΕΙ, ή να εξετάσει αν ο τίτλος σπουδών επιτρέπει πράγματι στο κράτος προέλευσης την πρόσβαση στο οικείο επάγγελμα, καθώς και να κρίνει αν απαιτείται η υποβολή του δικαιούχου σε γραπτή δοκιμασία (κατ’ άρθρο 57Α π.δ. 38/2010).[17] H νομιμότητα, δε, της πράξης περί αναγνώρισης επαγγελματικών προσόντων ή επαγγελματικής ισοδυναμίας δεν δύναται να ελεγχθεί παρεμπιπτόντως από τον εκάστοτε επαγγελματικό φορέα κατά την εξέταση του υποβληθέντος ενώπιόν του αιτήματος εγγραφής αιτούντος στα μητρώα του,[18] συνεπεία του τεκμηρίου νομιμότητας των ατομικών διοικητικών πράξεων.

Κοντολογίς: Οι δύο διαδικασίες αναγνώρισης, καίτοι αναφέρονται σε διακριτό αντικείμενο ρύθμισης, αντιμετωπίζονται με μάλλον ομοιόμορφο τρόπο από το νομοθέτη· φαίνεται, δε, να αναδίδουν παρόμοιες έννομες συνέπειες ως προς τα επαγγελματικά δικαιώματα του εκάστοτε ενδιαφερομένου και, αντίστοιχα, ως προς τις υποχρεώσεις του εκάστοτε επαγγελματικού φορέα.

ΙΙ. Η σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία του άρθρου 16 του Συντάγματος από το Συμβούλιο της Επικρατείας

Όπως πιθανότατα μπορεί κανείς να φανταστεί, η εμβάθυνση της ευρωπαϊκής ενοποίησης στους τομείς της εκπαίδευσης -και ιδίως των επαγγελματικών προσόντων- έφερε στο προσκήνιο το ζήτημα της συμφωνίας των προεκτεθεισών ρυθμίσεων με την εθνική συνταγματική τάξη και ιδίως το άρθρο 16 του Συντάγματος. Προεχόντως, λόγω της ίδρυσης και λειτουργίας των ιδιωτικών Κολλεγίων[19] στην Ελλάδα. Σύμφωνα με το άρθρο 1, παρ. 1, εδ. γ, ν. 3696/2008, τα πτυχία, οι τίτλοι, οι βεβαιώσεις, τα πιστοποιητικά σπουδών και οποιαδήποτε συναφή βεβαίωση χορηγούν τα ελληνικά Κολλέγια δύνανται να τύχουν της αναγνώρισης επαγγελματικής ισοδυναμίας τίτλων ανώτατης εκπαίδευσης του ελληνικού συστήματος εκπαίδευσης, σύμφωνα με τις διατάξεις του π.δ. 38/2010.

Σε αυτό το πλαίσιο, η διαδικασία αναγνώρισης της επαγγελματικής ισοδυναμίας τίτλων σπουδών εφαρμόζεται και στους χορηγούμενους, μέσω των ημεδαπών Κολλεγίων, τίτλους σπουδών των περ. α και β της παρ. 1 του άρθρου 1 ν. 3696/2008. Μάλιστα, έχει κριθεί ότι οι τίτλοι εκπαίδευσης που χορηγήθηκαν από αρμόδια αρχή του κράτους καταγωγής και πιστοποιούν τα προσόντα για την πρόσβαση σε νομοθετικώς κατοχυρωμένη επαγγελματική δραστηριότητα, γίνονται υποχρεωτικά δεκτοί στο κράτος μέλος υποδοχής, με το τελευταίο να μην μπορεί να ελέγξει τις προϋποθέσεις, υπό τις οποίες χορηγήθηκε ο εν λόγω τίτλος, αφού η χορήγησή του δεν εντάσσεται στο εκπαιδευτικό σύστημα αυτού αλλά στο εκπαιδευτικό σύστημα του κράτους μέλους καταγωγής. Γίνονται, επομένως, δεκτοί προς αναγνώριση και οι τίτλοι που απονεμήθηκαν και επικυρώθηκαν από αρχή κράτους μέλους κατόπιν σπουδών που πραγματοποιήθηκαν εν όλω ή εν μέρει σε ιδιωτικό εκπαιδευτικό ίδρυμα του κράτους μέλους υποδοχής και στο πλαίσιο συμφωνίας δικαιόχρησης ή πιστοποίησης. Έτσι, ο χορηγηθείς από το κράτος καταγωγής τίτλος εκπαίδευσης μπορεί να ελεγχθεί μόνον ως προς την ουσιαστική αντιστοίχιση των προσόντων που πιστοποιεί προς εκείνα που απαιτούνται από το κράτος υποδοχής και όχι ως προς την τυπική κατάταξή του στο εκπαιδευτικό σύστημα της χώρας υποδοχής.[20]

Με αφορμή τα ανωτέρω ζητήματα, δόθηκε στο ΣτΕ η ευκαιρία να οριοθετήσει, τρόπον τινά, τον πυρήνα του άρθρου 16 του Συντάγματος, αναφορικά με την αναγνώριση τίτλων σπουδών που προέρχονται από ιδιωτικά εκπαιδευτικά ιδρύματα, είτε απευθείας από αλλοδαπά ΑΕΙ είτε μέσω ελληνικών Κολλεγίων.

Αρχικά, με την απόφαση 1071/2021 του Δ’ Τμήματος,[21] κρίθηκε ομοφώνως ότι η αναγνώριση, από το ΣΑΕΠ,[22] επαγγελματικής ισοδυναμίας τίτλου πρώτου κύκλου σπουδών, ο οποίος χορηγείται από ιδιωτικό φορέα παροχής μη τυπικής μεταλυκειακής εκπαίδευσης[23] με τους τίτλους που χορηγούνται από τα, εντασσόμενα στο ελληνικό σύστημα τυπικής ανώτατης εκπαίδευσης, ιδρύματα της παραγράφου 5 του άρθρου 16 του Συντάγματος, κατ’ ανάλογη εφαρμογή της διαδικασίας του π.δ. 38/2010, αντίκειται στο Σύνταγμα. Και τούτο, διότι η δυνατότητα αυτή οδηγεί, μέσω της αναγνώρισης αντίστοιχων επαγγελματικών δικαιωμάτων στους κατόχους των ως άνω, ουσιωδώς διαφορετικών τίτλων, σε εξομοίωση τίτλων που παρέχονται από διαφορετικής κατηγορίας φορείς εκπαίδευσης, ήτοι, αφενός, από φορείς τυπικής ανώτατης εκπαίδευσης και, αφετέρου, από ιδιωτικούς παρόχους μη τυπικής μεταδευτεροβάθμιας εκπαίδευσης, ανώτερης, ενδεχομένως, βαθμίδας, αλλά πάντως όχι ανώτατης, κατά προφανή καταστρατήγηση[24] της συνταγματικής απαγόρευσης να ιδρύονται στην Ελλάδα ανώτατες σχολές από ιδιώτες και κατά παράβαση του συνταγματικώς, επίσης, επιβεβλημένου διαχωρισμού των ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων από τις σχολές επαγγελματικής ή άλλης ειδικής εκπαίδευσης, έστω και ανώτερης βαθμίδας.[25]

Εντούτοις, οι 178-179/2023 αποφάσεις της Ολομέλειας του ΣτΕ ανέτρεψαν την κρίση του Δ΄ Τμήματος. Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Ακυρωτικού επιβεβαίωσε, κατ’ αρχάς, ότι:

(α) Οι διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου της Ένωσης επιβάλλουν στις αρμόδιες αρχές κράτους μέλους να λαμβάνουν υπόψη το σύνολο των διπλωμάτων, πιστοποιητικών και άλλων τίτλων καθώς και της σχετικής πείρας του ενδιαφερομένου όταν επιλαμβάνονται αίτησης για τη χορήγηση άδειας άσκησης νομοθετικώς κατοχυρωμένου επαγγέλματος. Τούτο, δε, και όταν δεν συντρέχουν οι προϋποθέσεις εφαρμογής των Οδηγιών για το γενικό σύστημα αναγνώρισης τίτλων εκπαίδευσης και επαγγελματικών προσόντων, ανεξαρτήτως του αν πρόκειται για πολίτη του ιδίου του κράτους υποδοχής.[26]

(β) Το κράτος μέλος υποδοχής υποχρεούται να αναγνωρίσει τίτλο σπουδών ή δίπλωμα χορηγηθέν από αρμόδια αρχή άλλου κράτους μέλους, μολονότι με το δίπλωμα αυτό πιστοποιούνται σπουδές που έχουν πραγματοποιηθεί, εν όλω ή εν μέρει, στο κράτος μέλος υποδοχής (δηλαδή μέσω των ελληνικών Κολλεγίων) και οι οποίες, κατά τη νομοθεσία αυτού του κράτους μέλους, δεν αναγνωρίζονται ως σπουδές τριτοβάθμιας εκπαίδευσης.[27]

(γ) Η αναγνώριση της επαγγελματικής ισοδυναμίας δεν αποτελεί και αναγνώριση της ακαδημαϊκής αξίας του τίτλου, αλλά, απλώς, παρέχει στον κάτοχο του τίτλου τη δυνατότητα να ασκήσει συγκεκριμένη οικονομική δραστηριότητα με τους ίδιους όρους και προϋποθέσεις υπό τους οποίους η αυτή δραστηριότητα ασκείται από τους κατόχους συγκρίσιμων τίτλων του ημεδαπού εκπαιδευτικού συστήματος.

Περαιτέρω, η Ολομέλεια του ΣτΕ απαντά ρητά στις εύλογες αντιρρήσεις που είχαν διατυπωθεί ως προς τη συμφωνία της αναγνώρισης επαγγελματικής ισοδυναμίας τίτλων σπουδών, ιδίως αυτών που αποκτώνται μέσω Κολλεγίων, με το άρθρο 16 του Συντάγματος. Κατά την Ολομέλεια, οι χορηγούμενοι από τα ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα της ημεδαπής τίτλοι δεν εξομοιώνονται πλήρως με τους τίτλους τυπικής ανώτατης εκπαίδευσης, οι οποίοι χορηγούνται, κατόπιν τριετούς διάρκειας σπουδών, από τις αρμόδιες αρχές άλλων κρατών μελών. Συγκεκριμένα, αφενός η ανωτέρω διαδικασία περιορίζεται στην αναγνώριση της επαγγελματικής ισοδυναμίας των τίτλων, όχι όμως και της ακαδημαϊκής αξίας τους· αφετέρου, κατά την κρίση του για την αναγνώριση της επαγγελματικής ισοδυναµίας, το ΑΤΕΕΝ προβαίνει σε συγκριτική εξέταση των ικανοτήτων που πιστοποιούνται με τους χορηγούμενους από τις αρμόδιες αρχές άλλων κρατών μελών τίτλους και των γνώσεων και προσόντων που απαιτούνται από την εθνική νομοθεσία. Η, δε, διαδικασία συγκριτικής εξέτασης παρέχει στο ΑΤΕΕΝ τη δυνατότητα να βεβαιώνεται, βάσει αντικειμενικών κριτηρίων, ότι με το αλλοδαπό δίπλωμα πιστοποιούνται, όσον αφορά τον κάτοχό του, γνώσεις και προσόντα, αν όχι όμοια, τουλάχιστον ισοδύναμα προς τα πιστοποιούμενα με το εθνικό δίπλωμα. Αν από τη σύγκριση προκύπτει μερική μόνον αντιστοιχία, το ΑΤΕΕΝ μπορεί να αξιώσει από τον ενδιαφερόμενο να αποδείξει ότι απέκτησε με άλλο τρόπο τις γνώσεις και τα προσόντα που του έλειπαν. Εφόσον, πάλι, τούτο δεν αποδεικνύεται προσηκόντως, ο ενδιαφερόμενος μπορεί να υποβληθεί σε γραπτή δοκιμασία, κατά το άρθρο 57Α του π.δ. 38/2010.[28]

Όπως έχει επισημανθεί,[29] η διάκριση μεταξύ αναγνώρισης της ακαδημαϊκής αξίας των τίτλων σπουδών και αναγνώρισης επαγγελματικών προσόντων που προκύπτουν από τους ίδιους τίτλους είναι δυσδιάκριτη, ιδίως σε πρακτικό επίπεδο. Κατά μία γνώμη, η πρώτη συνδέεται με τη γενική παιδεία, και είναι ζήτημα που, καταρχήν, ρυθμίζεται από το εθνικό δίκαιο, ενώ η δεύτερη ρυθμίζεται στο πλαίσιο του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και επικαθορίζεται από τις θεμελιώδεις αρχές της ελεύθερης εγκατάστασης, της κυκλοφορίας εργαζομένων και της παροχής υπηρεσιών. Πάντως, η ανωτέρω θέση της νομολογίας φαίνεται πως διατηρεί μια ισορροπία ανάμεσα στις ευρωπαϊκές επιταγές και τον ρητό συνταγματικό περιορισμό του άρθρου 16 του Συντάγματος.

ΙΙΙ. Η «ευρωπαϊκή» διάσταση της εκπαίδευσης και η συρρικνούμενη κρατική κυριαρχία

Είναι αλήθεια ότι τα εθνικά δικαστήρια διακηρύσσουν σταθερά και διαχρονικά, όπως προεκτέθηκε, τη διάκριση μεταξύ ακαδημαϊκής και επαγγελματικής αναγνώρισης τίτλων σπουδών. Εντούτοις, είναι, επίσης, αλήθεια ότι από καιρό η διάκριση τούτη, ακαδημαϊκής και επαγγελματικής αναγνώρισης τίτλων σπουδών, ολοένα και αμβλύνεται ενόψει των επιταγών του ευρωπαϊκού δικαίου. Ειδικότερα, η καλλιέργεια και ανάπτυξη της ευρωπαϊκής διάστασης της εκπαίδευσης αποτελεί κύριο χαρακτηριστικό της πολιτικής της Ένωσης στο εν λόγω πεδίο, από τη Συνθήκη της Λισαβώνας και μετά.[30] Εντούτοις, όπως απορρέει από τα άρθρα 165-167 ΣΛΕΕ, η δράση της Ένωσης στον τομέα της εκπαίδευσης είναι συμπληρωματική (και όχι αποκλειστική) της εθνικά κυρίαρχης αρμοδιότητας των κρατών μελών. Συνακόλουθα, το γεγονός ότι η Ένωση περιορίζεται σε συμπληρωματικές αρμοδιότητες σημαίνει, κατ’ αρχήν, ότι στερείται κάθε δυνατότητας εναρμόνισης σε επίπεδο κανόνων δικαίου, καθώς και εξουσίας ρύθμισης του περιεχομένου και της οργάνωσης της εκπαίδευσης. Η επιλογή αυτή των συντακτών της Μεταρρυθμιστικής Συνθήκης αποτελεί μια έμπρακτη εκδήλωση του σεβασμού του ενωσιακού δικαίου προς τα εθνικά εκπαιδευτικά συστήματα και, κατ’ επέκταση, προς την εθνική ταυτότητα κάθε κράτους μέλους, όπως επιτάσσει το άρθρο 4, παρ. 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ).

Περαιτέρω, η, κατά τα ανωτέρω, κατηγοριοποίηση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης στο πεδίο της εκπαίδευσης είναι απολύτως σύμφωνη με τη θεμελιώδη αρχή της δοτής αρμοδιότητας κατ’ άρθρο 5, παρ. 2 της ΣΕΕ. Έτσι, στην περίπτωση του άρθρου 166 ΣΛΕΕ (νομική βάση για τις διαδικασίες αναγνώρισης επαγγελματικών προσόντων) η Ένωση μπορεί να ασκήσει δική της πολιτική, σύμφωνα τις δικές της αντιλήψεις περί επαγγελματικής εκπαίδευσης, ενώ στην περίπτωση του άρθρου 165 ΣΛΕΕ όχι. Και τούτο διότι η τελευταία διάταξη συμπληρώνει, υποστηρίζει κι ενθαρρύνει υφιστάμενες εθνικές πολιτικές, όπως άλλωστε προκύπτει και από τις διατάξεις των άρθρων 2, παρ. 5 και 6 ΣΛΕΕ,[31] σχετικά με την πρόβλεψη περί μη υποκατάστασης της Ένωσης στις αρμοδιότητες των κρατών μελών στο περιεχόμενο και στην οργάνωση της εκπαίδευσης. Γι’ αυτόν τον λόγο, στο άρθρο 165 ΣΛΕΕ τίθεται επιπροσθέτως η «ρήτρα αναγκαιότητας» («και, αν αυτό απαιτείται»). Η ρήτρα αυτή, πάντως, έχει επιβεβαιωτικό των ανωτέρω αρχών χαρακτήρα και σημαίνει την απαίτηση αυτοπεριορισμού των οργάνων της Ένωσης κατά την άσκηση των σχετικών αρμοδιοτήτων.[32]

Περαιτέρω, σαφής ένδειξη της πρόθεσης διασφάλισης της κυριαρχίας των κρατών μελών στον τομέα της εκπαιδευτικής πολιτικής είναι και η προβλεπόμενη, στις παρ. 4 των άρθρων 165 ΣΛΕΕ και 166 ΣΛΕΕ, ρήτρα απαγόρευσης εναρμόνισης, η οποία μάλιστα δεν απαντάται σε άλλη διάταξη της ΣΛΕΕ. Και ναι μεν, ως προς το άρθρο 165 ΣΛΕΕ, η ρήτρα απαγόρευσης εναρμόνισης φαίνεται λιγότερο ή περισσότερο επιβεβαιωτική της φύσης των συμπληρωματικών αρμοδιοτήτων της Ένωσης, δεν ισχύει το ίδιο για το πεδίο της επαγγελματικής κατάρτισης κατ’ άρθρο 166 ΣΛΕΕ. Και πράγματι, στον τομέα της επαγγελματικής εκπαίδευσης, όπου τα μέτρα δεν είναι αμιγώς υποστηρικτικά, η ρήτρα ισοδυναμεί με γνήσιο περιορισμό των αρμοδιοτήτων των οργάνων της Ένωσης στο συγκεκριμένο πεδίο πολιτικής. Σε κάθε περίπτωση, η ρήτρα απαγόρευσης εναρμόνισης ισχύει μόνο στο μέτρο που δεν υπάρχει σχετική περί του αντιθέτου επιφύλαξη σε άλλη διάταξη και εφόσον δεν επιχειρείται η πραγμάτωση θεμελιώδους ενωσιακής ελευθερίας.

Οι θεμελιώδεις ενωσιακές ελευθερίες, λοιπόν, καθώς διατρέχουν οριζόντια όλες τις αρμοδιότητες της Ένωσης, έχουν αναδειχθεί πολλές φορές ως «δούρειοι ίπποι» στις πάσης φύσεως (ρητές ή σιωπηρές, άμεσες ή έμμεσες) προσπάθειες των κρατών μελών να προστατεύσουν πτυχές της κρατικής τους κυριαρχίας από τα γρανάζια της ευρωπαϊκής ενοποίησης. Χαρακτηριστικά, η σύνδεση μεταξύ της εκπαίδευσης και της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων έγινε σαφής στην υπόθεση Casagrande (ΔΕΚ C- 9/74,) όπου το Δικαστήριο δέχθηκε ότι η Κοινότητα δεν αποκλείεται να επηρεάσει εξ αντανακλάσεως την εκπαιδευτική πολιτική των κρατών μελών, μέσω της υιοθέτησης μέτρων που λαμβάνονται στο πλαίσιο της άσκησης αρμοδιοτήτων που της απονέμουν οι Συνθήκες, ιδίως των σχετικών με την πραγμάτωση των θεμελιωδών ελευθεριών. Συναφώς, στην υπόθεση Fοrcheri (ΔΕΚ C-152/82), το Δικαστήριο επιβεβαίωσε ότι οι ρυθμίσεις του πρωτογενούς και παραγώγου κοινοτικού δικαίου αποτελούν επαρκή βάση για την ανάληψη δράσεων που έχουν άμεση επίδραση στην εκπαιδευτική πολιτική των κρατών μελών.

Παρότι μέχρι σήμερα, το ζήτημα της ύπαρξης ενωσιακής υποχρέωσης περί ίδρυσης αλλοδαπών ΑΕΙ στην Ελλάδα, δεν απασχόλησε την Ευρωπαϊκή Επιτροπή –τον θεματοφύλακα, δηλαδή, των Συνθηκών- ώστε να κινήσει τη διαδικασία επί παραβάσει[33] κατά της Ελληνικής Δημοκρατίας, εντούτοις πολύ πρόσφατα είδε το φως της δημοσιότητας Επιστολή – Απάντηση της Επιτρόπου για την Καινοτομία, την Έρευνα, τον Πολιτισμό, την Εκπαίδευση και τη Νεολαία κ. Ιλιάνας Ιβάνοβα σε ερώτηση ευρωβουλευτών του Κουμμουνιστικού Κόμματος της Ελλάδας, στην οποία αναφέρονται τα εξής: «Σύμφωνα με την πάγια νομολογία, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο επιβεβαίωσε την ανάγκη τα κράτη μέλη να εκπληρώσουν τις δεσμεύσεις που έχουν αναλάβει στο πλαίσιο της Γενικής Συμφωνίας για το Εμπόριο Υπηρεσιών (GATS) για την ελευθερία εγκατάστασης, την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών, καθώς και τις διατάξεις του Χάρτη σχετικά με την ακαδημαϊκή ελευθερία, την ελευθερία ίδρυσης ιδρυμάτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης και την ελευθερία άσκησης επιχειρηματικής δραστηριότητας».

Επί της ουσίας, η αρμόδια Επίτροπος παραπέμπει στην απόφαση του ΔΕΕ C-66/18,[34] η οποία έχει σχολιαστεί[35] αρκετά το τελευταίο διάστημα. Συνοπτικά, το ΔΕΕ αναγνωρίζει[36] ρητώς ότι οι Συνθήκες (και δη τα άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ) επιβάλλουν στα κράτη μέλη την υποχρέωση να μην εισάγουν αδικαιολόγητα εμπόδια στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών και στην ελευθερία της εγκατάστασης εντός της εσωτερικής αγοράς. Μεταξύ, λοιπόν, των εμποδίων αυτών συμπεριλαμβάνονται, κατά το ΔΕΕ, και οι περιορισμοί στην ίδρυση ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων από υπήκοο άλλου κράτους μέλους. Με βάση, δε, τη ΣΛΕΕ αλλά και την Οδηγία 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά, καλείται σε εφαρμογή το άρθρο 14 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ (ΧΘΔΕΕ). Περαιτέρω, κατά το ΔΕΕ, η ελευθερία ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, δημόσιων ή ιδιωτικών, κατοχυρώνεται ως μία από τις πτυχές της επιχειρηματικής ελευθερίας, οπότε οι δύο αυτές ελευθερίες μπορούν να εξεταστούν από κοινού. Έτσι, συνδυάζοντας την ελευθερία ίδρυσης ιδιωτικών ΑΕΙ με τη θεμελιώδη ενωσιακή ελευθερία της εγκατάστασης – παροχής υπηρεσιών, φαίνεται να παρακάμπτεται (σιωπηρά) το ζήτημα της κρατικής αρμοδιότητας στο πεδίο της οργάνωσης των εκπαιδευτικών τους συστημάτων. Κατά το ΔΕΕ, τυχόν εθνικά μέτρα που μπορούν, ανάλογα με την περίπτωση, να καταστήσουν αβέβαιη (ή και να αποκλείσουν ακόμη) τη δυνατότητα ίδρυσης ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, περιορίζουν τόσο την ελευθερία ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, την οποία εγγυάται το άρθρο 14, παρ. 3, του ΧΘΔΕΕ, όσο και την επιχειρηματική ελευθερία, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 16 σε συνδυασμό με τις διατάξεις της ΣΛΕΕ για τις θεμελιώδεις ελευθερίες εντός της εσωτερικής αγοράς.

Στον αντίλογο,[37] η νομολογία του ΔΕΕ φαίνεται πράγματι να κατοχυρώνει το δικαίωμα επιχειρήσεων κρατών μελών στον τομέα παροχής πανεπιστημιακής εκπαίδευσης να εγκαθίστανται ή/και να παρέχουν υπηρεσίες στην Ελλάδα. Όμως το ενωσιακό δίκαιο δεν μας λέει (διότι η Ένωση δεν έχει τη σχετική αρμοδιότητα) με ποιον τρόπο και, ιδίως, σε ποια βαθμίδα εντάσσονται οι παρεχόμενες υπηρεσίες στο εκπαιδευτικό σύστημα του κάθε κράτους μέλους. Δεδομένου ότι η ΕΕ έχει αρμοδιότητα στο πεδίο της επαγγελματικής εκπαίδευσης και κατάρτισης, το ενωσιακό δίκαιο υποχρεώνει τη χώρα μας να αναγνωρίσει επαγγελματικά την εκπαίδευση που παρέχεται μέσω κολλεγίων από πανεπιστήμια του εξωτερικού. Κι αυτό είναι κάτι που πράγματι συμβαίνει εδώ και χρόνια, συστηματικά, ιδίως, μετά τη θέση σε ισχύ του π.δ. 38/2010. Όμως καμία υποχρέωση δεν επιβάλλεται από το ενωσιακό δίκαιο ώστε το ελληνικό κράτος να αναγνωρίσει ακαδημαϊκά την εκπαίδευση που παρέχουν πανεπιστήμια του εξωτερικού, μέσω κολλεγίων ή με οποιονδήποτε άλλο τρόπο, στη χώρα. Επομένως, ναι μεν η Ελλάδα επιβάλλεται να επιτρέψει την παροχή υπηρεσιών πανεπιστημιακής εκπαίδευσης στο έδαφός της πλην όμως δεν υποχρεούται να αναγνωρίσει τις εν λόγω υπηρεσίες, σε ακαδημαϊκό επίπεδο, ως πανεπιστημιακή εκπαίδευση.

Η εγκυρότητα και η βασιμότητα της ανωτέρω διάκρισης είναι σίγουρα πειστική. Κατά τη γνώμη του γράφοντος, πρόκειται, μάλλον, για το τελευταίο οχυρό της συνταγματικής απαγόρευσης ίδρυσης και λειτουργίας ιδιωτικών Πανεπιστημίων, μέσω μιας πραγματικά νοητής και μεθοδολογικά ορθής -αν και όχι χωρίς αντίλογο- σύμφωνης με το ενωσιακό δίκαιο (και την πάγια αρχή της υπεροχής) ερμηνείας του Συντάγματος, που δεν καταλήγει σε απαγορευμένη contra constitutionem ερμηνεία. Ας μην λησμονηθεί, εξάλλου, ότι: Μπορεί μεν, οι τίτλοι της αλλοδαπής να μην αναγνωρίζονται αυτομάτως ως προς την ακαδημαϊκή τους αξία και εφαρμογή (λ.χ. για την εκπόνηση διδακτορικής διατριβής σε ελληνικό Α.Ε.Ι. ή τη συμμετοχή σε κατατακτήριες εξετάσεις), ωστόσο, κατά τα λοιπά, παρέχουν ίδιες και ίσες επαγγελματικές, οικονομικές και κοινωνικές ευκαιρίες και δικαιώματα στους κατόχους τους. Ακόμη, όμως, και για τα αμιγώς ακαδημαϊκά ζητήματα, ο εθνικός νομοθέτης προβλέπει πλέον μια αρκετά απλοποιημένη διαδικασία ελέγχου της ακαδημαϊκής αναγνώρισης μέσω των Μητρώων του ν. 4957/2022. Η ανάγκη, δε, κατοχής πράξης αναγνώρισης της ακαδημαϊκής ισοδυναμίας ενός τίτλου σπουδών, που χορηγείται μέσω του ΔΟΑΤΑΠ, έχει, πλέον, αρκετά περιορισμένη πρακτική εφαρμογή (λ.χ. εφόσον προκήρυξη δημοσίου για πρόσληψη μέσω ΑΣΕΠ απαιτεί ρητώς Πράξη Ακαδημαϊκής Ισοδυναμίας).

Συνεπώς, σε πρακτικό επίπεδο δεν μπορεί να μην αναρωτηθεί κανείς: Αν επιτραπεί στα αλλοδαπά ιδιωτικά επιχειρηματικά μορφώματα να παρέχουν άμεσα υπηρεσίες πανεπιστημιακής εκπαίδευσης στην Ελλάδα και να χορηγούν τίτλους σπουδών που -υποχρεωτικά: α) θα κατοχυρώνουν ίδια επαγγελματικά δικαιώματα με τους τίτλους σπουδών των ελληνικών δημόσιων ΑΕΙ και β) θα αναγνωρίζονται ακαδημαϊκά μέσω των σχετικών Μητρώων του ν. 4957/2022- τι απομένει εν τέλει ακέραιο από τον πυρήνα του άρθρου 16 του Συντάγματος, και ιδίως τη ratio εισαγωγής της απόλυτης (ας μη ξεχνάμε) απαγόρευσης;

ΙV. Επίλογος – Μια μάλλον αναπόφευκτη σύγκρουση

Ανεξαρτήτως των ανωτέρω, η σύγχρονη νομολογία του ΔΕΕ φαίνεται πως μπορεί να στηρίξει την άποψη ότι κατά το ενωσιακό δίκαιο η απόλυτη απαγόρευση ίδρυσης/εγκατάστασης ιδιωτικών ΑΕΙ στην ελληνική επικράτεια συνιστά εμπόδιο στη θεμελιώδη ενωσιακή ελευθερία της εγκατάστασης,[38] όπως και αν τούτα ήθελε ενταχθούν στην οργανωτική δομή της εκπαίδευσης στην Ελλάδα. Και μπορεί μεν να πρόκειται για μια προωθημένη ερμηνεία που επιφυλάσσει το ΔΕΕ στις σχετικές διατάξεις του Χάρτη και της Συνθήκης, ωστόσο τούτο δεν θα έπρεπε να προκαλεί εντύπωση, καθώς το Δικαστήριο του Λουξεμβούργου αποτελεί διαχρονικά τον κυριότερο μοχλό της ευρωπαϊκής ενοποίησης, πολλές φορές ακόμη και contra στις διακηρυγμένες προθέσεις των μελών του Συμβουλίου και των κρατών μελών της Ένωσης.

Συμπερασματικά, η σύγκρουση της ενωσιακής υπεροχής των διατάξεων των Συνθηκών που πραγματώνουν τις θεμελιώδεις ελευθερίες της εσωτερικής αγοράς με το άρθρο 16 του Συντάγματος μοιάζει νομικά αναπόφευκτη.  Το ζήτημα, λοιπόν, που τίθεται, σε τελική ανάλυση, είναι εάν υφίστανται πράγματι λόγοι δημοσίου συμφέροντος που να δικαιολογούν τον συγκεκριμένο περιορισμό στην ελληνική έννομη τάξη. Και τούτο, διότι η μέχρι σήμερα κρατούσα ερμηνεία της συνταγματικής απαγόρευσης του άρθρου 16 έχει, από καιρό, ξεπεράσει τα όρια της· κατά συνέπεια, δεν καταλείπεται έδαφος για διάσωση του κύρους της διάταξης του θεμελιώδους νόμου του κράτους μέσω της σύμφωνης με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνείας.

 

[1] Βλ., μεταξύ άλλων, Σωτηρέλη Γ., «Αναπάντητα ερωτήματα για τα ιδιωτικά πανεπιστήμια. Γιατί η κυβέρνηση επέλεξε την κατάλυση αντί της αναθεώρησης του Συντάγματος;», στο www.constitutionalism.gr (πρόσβαση: 24.4.2024), με εκτενείς παραπομπές στους θεωρητικούς που τοποθετήθηκαν επί του ζητήματος. Βλ., επίσης, Γιαννακόπουλο Κ., «Η απαξίωση του Συντάγματος. Σχόλια στο σχέδιο νόμου για τα μη κερδοσκοπικά μη κρατικά πανεπιστήμια», στο https://nomarchia.gr/i-apaksiosi-tou-syntagmatos/ (πρόσβαση 24.4.2024).

[2] Η Οδηγία αυτή αντικατέστησε τις τρεις (3) γενικές Οδηγίες για την αναγνώριση επαγγελματικών προσόντων, δηλαδή την Οδηγία 89/48/ΕΟΚ, την 92/51/ΕΟΚ και την 1999/42/ΕΚ, όπως επίσης και δώδεκα (12) ειδικές Οδηγίες αναγνώρισης προσόντων για αρχιτέκτονες και ορισμένα ιατρικά επαγγέλματα.

[3] Βλ., ενδεικτικά, απόφαση ΔΕΚ C-253/03, CLT-UFA, ECLI:EU:C:2006:129, σκ. 12· απόφαση ΔΕΚ C-57/95, Γαλλία κατά Επιτροπής, ECLI:EU:C:1997:164, σκ. 20· απόφαση ΔΕΚ C-53/95, lnasti, ECLI:EU:C:1996:58, σκ. 9.

[4] Βλ. απόφαση ΔΕΚ C-340/89, Βλασσόπουλος, ECLI:EU:C:1991:193, σκ. 15 επ.

[5] Για την έννοια, βλ., ενδεικτικά, ΟλΣτΕ 178-179/2023.

[6] Βλ. άρθρα 2, παρ. 1 και 3 παρ. 1 της Οδηγίας.

[7] Πρόκειται για τη διαδικασία της αυτόματης αναγνώρισης των άρθρων 21 επ. για συγκεκριμένα επαγγέλματα, κυρίως ιατρικής ή παραϊατρικής φύσεως, την αναγνώριση της επαγγελματικής εμπειρίας για επαγγέλματα στο χώρο του εμπορίου, της βιομηχανίας και της βιοτεχνίας σύμφωνα με τα άρθρα 16 επ. και το γενικό σύστημα αναγνώρισης των τίτλων εκπαίδευσης, για όλα τα επαγγέλματα που δεν εμπίπτουν σε κάποια από τις ανωτέρω κατηγορίες. Ειδικά το τρίτο σύστημα αναγνώρισης, το οποίο διέπεται από τα άρθρα 11 επ. της Οδηγίας, προβλέπει πέντε επίπεδα προσόντων που δύνανται να αναγνωριστούν και τα οποία εκτείνονται από απλές βεβαιώσεις επάρκειας μέχρι πανεπιστημιακές σπουδές τετραετούς διάρκειας.

[8] Βλ. άρθρο 4, παρ. 1 της Οδηγίας.

[9] Όπως προκύπτει από την αιτιολογική έκθεση του ν. 4093/2012, η αναγνώριση επαγγελματικής ισοδυναμίας υιοθετήθηκε προς συμμόρφωση της Ελλάδας με την προαναφερόμενη νομολογία του Δικαστηρίου του Λουξεμβούργου περί υποχρέωσης του κράτους μέλους υποδοχής να προβαίνει σε αξιολόγηση των επαγγελματικών προσόντων του εκάστοτε αιτούντος αναγνώριση, ακόμη και σε περίπτωση απουσίας ή (συνηθέστερα) μη πλήρωσης των προϋποθέσεων του δευτερογενούς ενωσιακού δικαίου. Και τούτο, διότι η εν λόγω υποχρέωση, κατά το Δικαστήριο, απορρέει ευθέως από το πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο, δηλαδή το δίκαιο των Συνθηκών. Ωστόσο, το πεδίο εφαρμογής της διαδικασίας αναγνώρισης επαγγελματικής ισοδυναμίας περιλαμβάνει και τους πολίτες καθώς και τους αντίστοιχους τίτλους σπουδών τρίτων χωρών, όπως επί παραδείγματι το Ηνωμένο Βασίλειο μετά τη λήξη (31.12.2020) της μεταβατικής περιόδου της Συμφωνίας για την Αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου από την Ευρωπαϊκή Ένωση.

[10] Λ.χ. το ΓΕΩΤΕΕ για τους γεωτεχνικούς, το Οικονομικό Επιμελητήριο Ελλάδος για τους οικονομολόγους, ο Πανελλήνιος Σύλλογος Φυσικοθεραπευτών για τους Φυσικοθεραπευτές κ.ο.κ.

[11] Αξιοσημείωτο είναι ότι, ναι μεν, το άρθρο 2, παρ. 3 παραπέμπει στο άρθρο 1, παρ. 2 του π.δ. 38/2010, ωστόσο, η εν λόγω παράγραφος καταργήθηκε με το άρθρο 98, παρ. 1 ν. 4610/2019, δίχως εισέτι να έχει επανέλθει σε ισχύ. Στην αρχική της μορφή πάντως προέβλεπε τα εξής: «Ρυθμίζονται οι προϋποθέσεις και η διαδικασία της αναγνώρισης επαγγελματικής ισοδυναμίας τίτλων τυπικής ανώτατης εκπαίδευσης, τουλάχιστον τριετούς διάρκειας σπουδών και φοίτησης, όταν πρόκειται για πτυχίο πρώτου κύκλου σπουδών, μικρότερο τριετούς διάρκειας σπουδών και φοίτησης όταν πρόκειται για μεταπτυχιακό δίπλωμα ειδίκευσης και τουλάχιστον τριετούς διάρκειας σπουδών και φοίτησης όταν πρόκειται για διδακτορικό κύκλο σπουδών άλλων κρατών – μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι οποίοι δεν πληρούν τις προϋποθέσεις της Οδηγίας 2005/36/ΕΚ σχετικά με την αναγνώριση των επαγγελματικών προσόντων.». Η κατάργηση, μάλιστα, της ανωτέρω ρύθμισης, συνοδεύθηκε με παράλληλη κατάργηση όλων των προβλέψεων περί αναγνώρισης επαγγελματικής ισοδυναμίας, ήτοι των άρθρων 2, παρ. 3 και 4, παρ. 3 π.δ. 38/2010. Εντούτοις, οι ρυθμίσεις των άρθρων 2, παρ. 3 και 4, παρ. 3 επανήλθαν σε ισχύ με το άρθρο 168 ν. 4635/2019, χωρίς να επανέλθει παράλληλα σε ισχύ και η σχετική ρύθμιση του άρθρου 1, παρ. 2 π.δ. 38/2010. Ωστόσο, με τις πρόσφατες αποφάσεις της Ολομέλειας του ΣτΕ 178-179/2023 (σκ. 15) το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο επιβεβαιώνει ότι οι προϋποθέσεις και η διαδικασία για την αναγνώριση της επαγγελματικής ισοδυναμίας αφορά τίτλους τυπικής ανώτατης εκπαίδευσης, οι οποίοι χορηγούνται από αρχές κρατών μελών, ορισθείσες ως αρμόδιες από τη νομοθεσία του οικείου κράτους μέλους, και οι οποίοι, εφόσον πρόκειται για πτυχίο πρώτου κύκλου σπουδών, πιστοποιούν τουλάχιστον τριετή διάρκεια σπουδών και φοίτησης. Η δυνατότητα, δε, αυτή αναγνώρισης της επαγγελματικής ισοδυναμίας των τίτλων παρέχεται ακόμη και όταν δεν πληρούνται οι προϋποθέσεις εφαρμογής της οδηγίας 2005/36/ΕΚ, όπως, π.χ., όταν δεν πρόκειται για νομοθετικώς κατοχυρωµένο επάγγελμα.

[12] Η σχετική προϋπόθεση συνάγεται ευθέως από το άρθρο 4, παρ. 3 π.δ. 38/2010.

[13] Βλ. τη σκέψη 9.

[14] Το δεδομένο αυτό φαίνεται να ανατρέπει μια πάγια πρακτική του ΑΤΕΕΝ να αναγνωρίζει επαγγελματική ισοδυναμία τίτλων σπουδών τρίτων χωρών (ιδίως του Ηνωμένου Βασιλείου), κτηθέντων κυρίως μέσω Κολλεγίων, οι οποίοι άπτονται του φυσικοθεραπευτικού ή του εργοθεραπευτικού κλάδου ή του επαγγέλματος του γεωτεχνικού, καίτοι αποτελούν σαφώς νομοθετικώς ρυθμιζόμενα επαγγέλματα για την εθνική μας έννομη τάξη.

[15] Σε περίπτωση δηλαδή που ο κάτοχος των εν λόγω τίτλων δεν έχει αποκτήσει επαγγελματικά προσόντα σε άλλο κράτος μέλος.

[16] Βλ. ενδεικτικά απόφαση ΣτΕ (7μ) 2567/2019, σκ. 15, ΣτΕ 1931/2019 σκ. 9, ΔΕφΑθ 2053/2019, σκ. 10. Μάλιστα, στην τελευταία απόφαση ρητώς αποσαφηνίζεται ότι «Δεν μπορούσε να αποτελέσει νόμιμο αιτιολογικό έρεισμα απόρριψης του σχετικού αιτήματος, το προεκτεθέν σκεπτικό του καθ’ ου (συλλόγου), ότι το Σ.Α.Ε.Π. δεν αναγνώρισε τα επαγγελματικά προσόντα του αιτούντος, αλλά αναγνώρισε επαγγελματική ισοδυναμία του τίτλου που κατέχει, καθώς αυτός είναι κάτοχος πράξεως της αρμοδίας αρχής (Σ.Α.Ε.Π.) του Υπουργείου Παιδείας και Θρησκευμάτων, με την οποία του επιτρέπεται η πρόσβαση στο νομικώς κατοχυρωμένο επάγγελμα του φυσιοθεραπευτή και δεν απαιτείτο η εκ μέρους του σωρευτική, όπως λανθασμένως υπολαμβάνει το καθ΄ου ν.π.δ.δ., κατοχή πράξεως του ίδιου οργάνου περί αναγνώρισης επαγγελματικών προσόντων. (βλ. ΣτΕ 1670/2010 , ΔΕΑ 1289/2019)».

[17] Βλ., ενδεικτικά, ΣτΕ 2567/2019, σκ. 15, ΔΕφΑθ 211/2021 σκ. 12, 2053/2019  σκ. 10, 2839/2019, σκ. 12.

[18] Βλ., εντελώς ενδεικτικά, ΔΕφΑθ 1956/2023 σκ. 8, 1415/2023 σκ. 9, 2053/2019, σκ. 10.

[19] Βλ., σχετικά, άρθρο 1, παρ. 1α και β ν. 3696/2008.

[20] Συνεπώς, ούτε το κατ’ αρχήν αρμόδιο ΑΤΕΕΝ δύναται να αρνηθεί την αναγνώριση επαγγελματικών προσόντων/επαγγελματικής ισοδυναμίας, επειδή ο προς αναγνώριση τίτλος λήφθηκε με την πραγματοποίηση σπουδών εν όλω ή εν μέρει σε ιδιωτικό εκπαιδευτικό ίδρυμα της Ελλάδας και στο πλαίσιο συμφωνίας δικαιόχρησης ή πιστοποίησης (δηλαδή μέσω Κολλεγίου του ν. 3696/2008). Συνακόλουθα, η ανωτέρω απαγόρευση καταλαμβάνει και τα αρμόδια δικαστήρια εφόσον κληθούν να εξετάσουν την νομιμότητα μιας απόφασης αναγνώρισης εκ μέρους του ΑΤΕΕΝ.

[21] Η απόφαση παρέπεμψε το ζήτημα στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου.

[22] Και πλέον ΑΤΕΕΝ.

[23] Δηλαδή εκπαίδευσης την οποία, κατά το ελληνικό Σύνταγμα, απαγορεύεται να παρέχουν στην ανώτατη βαθμίδα ιδιωτικοί φορείς.

[24] Κατά τη διατύπωση της απόφασης.

[25] Βλ. ΣτΕ 1071/2021 σκ. 15 με παραπομπές σε προηγούμενες αποφάσεις του ίδιου δικαστηρίου (ΟλΣτΕ 2287/2001, 3457/1998, ΣτΕ (7μ) 547/2008, ΣτΕ 1412/2011, 1318/2009).

[26] Βλ. αντιστοίχως και ΔΕφΑθ 1415/2023, 703/2021, 2053/2019, 1019/2019 κ.α.

[27] Το ζήτημα αυτό δεν επιλύθηκε το πρώτον με την ΟλΣτΕ 178-179/2023. Η Ολομέλεια απλώς επιβεβαίωσε την κρατούσα, στο ΣτΕ, άποψη (ΣτΕ 1981/2023, 1086/2023, 1438/2022, 998/2021).

[28] Βλ. ΟλΣτΕ 178/2023 σκ. 15 και ΟλΣτΕ 179/2023 σκ. 8

[29] βλ. έτσι Σταθάκη Μ., «Η αναγνώριση τίτλων σπουδών μη κρατικών πανεπιστημίων στην Ελλάδα: το χρονικό μιας προαναγγελθείσας ρύθμισης», στο https://nomarchia.gr/η-αναγνώριση-τίτλων-σπουδών-μη-κρατικ/ (πρόσβαση: 11.04.2024).

[30] Βλ. Νικολάκη Ν., «Άρθρο 165», σε Σκουρή Β. (επιμ.), Συνθήκη της Λισσαβώνας, Ερμηνεία κατ’ άρθρον, Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2020, σ. 1404.

[31] Με το άρθρο 6 ΣΛΕΕ ορίζεται ότι «[η] Ένωση έχει αρμοδιότητα να αναλαμβάνει δράσεις για να υποστηρίζει, να συντονίζει ή να συμπληρώνει τη δράση των κρατών μελών. Οι εν λόγω τομείς δράσης είναι, στην ευρωπαϊκή τους διάσταση: α]… ε] η παιδεία, η επαγγελματική εκπαίδευση, η νεολαία και ο αθλητισμός.». Παράλληλα, στο άρθρο 2, παρ. 5 ορίζονται τα εξής: «Σε ορισμένους τομείς και υπό τους όρους που προβλέπουν οι Συνθήκες, η Ένωση έχει αρμοδιότητα να αναλαμβάνει δράσεις για την υποστήριξη, τον συντονισμό ή τη συμπλήρωση της δράσης των κρατών μελών, χωρίς ωστόσο να αντικαθιστά την αρμοδιότητά τους στους εν λόγω τομείς. Οι νομικά δεσμευτικές πράξεις της Ένωσης οι οποίες θεσπίζονται βάσει των διατάξεων των Συνθηκών που αφορούν τους τομείς αυτούς δεν μπορούν να περιλαμβάνουν εναρμόνιση των νομοθετικών και κανονιστικών διατάξεων των κρατών μελών».

[32] Βλ. έτσι, Νικολάκη, Άρθρο 165, όπ.π., σ. 1408.

[33] Βλ. τα άρθρα 258 έως 260 της ΣΛΕΕ. Σύμφωνα με το άρθρο 17, παρ. 1 ΣΕΕ, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή μεριμνά για την εφαρμογή των Συνθηκών καθώς και των μέτρων που θεσπίζονται βάσει αυτών από τα θεσμικά όργανα. Η διαδικασία επί παραβάσει είναι το σημαντικότερο νομικό μέσο για την επίτευξη αυτού του στόχου. Αντικείμενο της διαδικασίας επί παραβάσει είναι η μη συμμόρφωση κράτους μέλους με το δίκαιο της ΕΕ. Το άρθρο 260 ΣΛΕΕ προβλέπει ότι το κράτος μέλος οφείλει να λάβει τα αναγκαία μέτρα ώστε να συμμορφωθεί με την απόφαση, εάν το ΔΕΕ διαπιστώσει ότι δεν έχει εκπληρώσει υποχρέωση δυνάμει του δικαίου της ΕΕ.

[34] Βλ. ΔΕΕ, C-66/18, απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2020, Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, ECLI:EU:C:2020:79

[35] Βλ., ενδεικτικά, Σκουρή Β./Βενιζέλο Ε., Η σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία του άρθρου 16 παρ. 5 του Συντάγματος, Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2024, σ. 18 επ. αλλά και Σαρμά Ι., «Κεντρική ομιλία στις 25.01.2024 επί τη λήξει του επιμορφωτικού προγράμματος δικαστικών λειτουργών της πολιτικής δικαιοσύνης που οργάνωσε η Ένωση Δικαστών και Εισαγγελέων σε συνεργασία με το Δημοκρίτειο Πανεπιστήμιο», στο www.syntagmawatch.gr (πρόσβαση 24.04.2024).

[36] Βλ., ιδίως, τις σκέψεις 159-210.

[37] Βλ., έτσι, Καιδατζή Α., «Ψευδοερμηνευτική κατάργηση του άρθρου 16», στο www.constitutionalism.gr (πρόσβαση: 24.04.2024).

[38] Σύμφωνα, ωστόσο, με την, μάλλον, κρατούσα άποψη, τα επιχειρήματα περί ανάγκης εναρμόνισης με το ενωσιακό δίκαιο δεν είναι απολύτως πειστικά. Για το ζήτημα αυτό, βλ., ενδεικτικά, Μαντζούφα Π., «Τα ιδιωτικά πανεπιστήμια ανάμεσα στη συνταγματική απαγόρευση και τις ενωσιακές επιταγές», στο www.constitutionalism.gr (πρόσβαση: 24.04.2024), σύμφωνα με τον οποίο «[η] θεμελίωση της δυνατότητας ίδρυσης στο δικαίωμα εγκατάστασης δύσκολα θα βρει έρεισμα στο ενωσιακό δίκαιο στο βαθμό που τα ιδιωτικά ιδρύματα θα παρέχουν ακαδημαϊκούς τίτλους και όχι μόνο επαγγελματικούς για τους οποίους υπάρχει σχετική οδηγία και νομολογιακά διαπιστωμένη δέσμευση αναγνώρισης». Βλ., επίσης, Μεταξά Α., «Μη κρατικά ΑΕΙ και ενωσιακό δίκαιο: Μεταξύ πραγματικότητας και προσχήματος», στο www.constitutionalism.gr (πρόσβαση: 24.04.2024).

Ο Γρηγόρης Ρουβάς είναι υποψήφιος Διδάκτορας Δημοσίου Δικαίου της Νομικής Σχολής του Αριστοτέλειου Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης και κάτοχος Μεταπτυχιακού Διπλώματος του Τομέα Διεθνών και Ευρωπαϊκών Νομικών Σπουδών της ίδιας Σχολής, με ειδίκευση στο «Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης». Είναι δικηγόρος και ασχολείται με υποθέσεις δημοσίου δικαίου. Μελέτες, άρθρα και σχόλιά του στα αντικείμενα του ουσιαστικού και δικονομικού διοικητικού δικαίου έχουν δημοσιευθεί σε νομικά περιοδικά.

Μετάβαση στο περιεχόμενο