Βιβλιοπαρουσίαση: E. Schmidt-Aßmann, Verwaltungsrechtliche Dogmatik in der Entwicklung [Η δογματική του διοικητικού δικαίου σε εξέλιξη], 2. Aufl., Mohr Siebeck, 2023

Η διαρκής επεξεργασία του δόγματος αποτελεί θεμελιώδη αποστολή μιας επιστήμης του διοικητικού δικαίου, η οποία θέλει να είναι ζώσα και επίκαιρη. Οι προκλήσεις που το κοινωνικό περιβάλλον θέτει στον ερμηνευτή του διοικητικού δικαίου, ουσιαστικού και δικονομικού, είναι πολλαπλές: Κοιτώντας τα καθ’ ημάς, ας επισημάνουμε, ενδεικτικά, τα προβλήματα κατανομής των υπό πίεση περιβαλλοντικών πόρων μεταξύ αντιπαρατιθέμενων κοινωνικών συμφερόντων, τη διασφάλιση των όρων διαβίωσης στην πόλη υπό συνθήκες υπερτουρισμού, την ανασυγκρότηση του φορολογικού δικαίου, την επιτακτική ανάγκη για αποτελεσματικότερη απονομή της δικαιοσύνης, τα προβλήματα διαχείρισης των μεταναστευτικών ροών και τις ποικιλόμορφες απειλές για την ιδιωτικότητα των πρόσωπων.

Ο ομότιμος καθηγητής του πανεπιστημίου της Χαϊδελβέργης Eberhard Schmidt-Aßmann, επίτιμος διδάκτορας της Νομικής Σχολής του Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών, έθεσε ακριβώς στο επίκεντρο του επιστημονικού του έργου την ανανέωση της επιστήμης του διοικητικού δικαίου, κατά τρόπο που συνεκτιμά τα πορίσματα των κοινωνικών επιστημών. Η ανά χείρας δεύτερη έκδοση του έργου του για τη δογματική του διοικητικού δικαίου[1], εξελιγμένη και αναπτυγμένη μορφή της κλασικής μονογραφίας “Verwaltungsrecht als Ordnungsidee und System” («το διοικητικό δίκαιο ως οργανωτική ιδέα και σύστημα, 1981») επιχειρεί μια συνολική εποπτεία της εξέλιξης του δόγματος του διοικητικού δικαίου τα τελευταία χρόνια, λαμβάνοντας υπόψη και την πανδημία. Ο Schmidt-Aßmann συγκαταλέγεται στους θεμελιωτές της λεγόμενης «Νέας Επιστήμης του Διοικητικού Δικαίου» (“Neue Verwaltungsrechtswissenschaft”), την οποία ο ίδιος καλλιέργησε επί σαράντα περίπου έτη. Οι θεωρητικοί της Σχολής αυτής, η οποία αναζήτησε την έμπνευσή της στην ενσωμάτωση στη νομική επιστήμη πορισμάτων της κοινωνιολογίας, θέλουν να υποκαταστήσουν την έμφαση στην ερμηνεία και την εφαρμογή των κανόνων, η οποία βρίσκεται στο επίκεντρο της παραδοσιακής επιστήμης του δικαίου, με μια προσέγγιση που θέτει ως κέντρο βάρους την καθοδήγηση (“Steuerung”) των κοινωνικών συστημάτων με τα μέσα του δικαίου. Η αξία της δικαστικής απόφασης έγκειται έτσι όχι μόνον στην επίλυση της προκείμενης διαφοράς, αλλά στη συμβολή, μέσω της εκκαθάρισης των νομικών προβλημάτων, στην αποτελεσματικότητα και την κοινωνική αποδοχή του διοικητικού έργου. Σημαντικό εργαλείο στις αναλύσεις αυτές αποτελεί και η χρήση του συγκριτικού δικαίου, το οποίο αποκαλύπτει την κοινότητα των υποκείμενων προβλημάτων και αναγκών, ιδίως δε των λειτουργιών του δικαίου, ανάμεσα στις δικαιοταξίες.

Ιδιαίτερη έμφαση αποδίδεται σε αυτή τη δεύτερη έκδοση του έργου (πρώτη έκδοση το 2013) στην επίδραση της πανδημίας του κορωνοϊού. Βασική διαπίστωση είναι ότι στο γερμανικό δίκαιο οι υφιστάμενοι θεσμοί του διοικητικού δικαίου ανταποκρίθηκαν πλήρως στην έκτακτη συνθήκη, χωρίς εκτροπή σε ένα άτακτο «δίκαιο της ανάγκης»[2]. Αυτό δεν σημαίνει, ωστόσο, ότι δεν υπήρξαν -προσωρινές έστω- μετακινήσεις και μεταβολές στη συστηματική, με την αύξηση του ειδικού βάρους της κανονιστικής δράσης της εκτελεστικής λειτουργίας και τη συναφή αναγνώριση ενός φάσματος διοικητικών αποφάσεων, οι οποίες ως προς το περιεχόμενό τους είναι κατ’ ουσίαν δικαστικώς ανέλεγκτες. Ως κεντρικό επιστημολογικό ζήτημα αναδείχθηκε στην πανδημία, σύμφωνα με τον Schmidt-Assmann, η αιτιολόγηση των αποφάσεων της Διοίκησης με πορίσματα άλλων επιστημονικών κλάδων, ιδίως δε της ιατρικής επιστήμης[3]· αυτό έχει βέβαια και νομικές συνέπειες, διότι συνεπάγεται αυξημένες απαιτήσεις ποιότητας και αξιοπιστίας των επιστημονικών δεδομένων στα οποία στηρίζεται η Διοίκηση.

Ο συγγραφέας εντοπίζει και περιγράφει τρεις θεμελιώδεις πυλώνες της δογματικής του διοικητικού δικαίου: Τη θεωρία των πηγών, τις νομικές μορφές της διοικητικής δράσης (πράξεις, συμβάσεις), καθώς και τα προβλήματα έννομης προστασίας. Με βάση αυτή τη διάκριση οργανώνεται η ύλη σε τρία αντίστοιχα τμήματα.

α) Σε σχέση με τις πηγές του διοικητικού δικαίου, ιδιαίτερα σημαντική είναι η παρατήρηση του συγγραφέα ότι πρόκειται για ύλη με βαθύτατα πολιτικό περιεχόμενο, διότι ρυθμίζονται ζητήματα υπεροχής και ισορροπίας δυνάμεων μεταξύ των κρατικών οργάνων. Πράγματι: εν προκειμένω κρίνεται το ζήτημα ποιος αποφασίζει. Η σκέψη αυτή δικαιολογεί τη δυσπιστία του ελληνικού Συντάγματος και της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας απέναντι στα διάφορα νομικά ενδύματα, με τα οποία η εκτελεστική λειτουργία προσπαθεί κατά καιρούς να νομοθετήσει χωρίς τη νομιμοποίηση της κοινοβουλευτικής εξουσιοδότησης και τις σχετικές δημοκρατικές εγγυήσεις. Ωστόσο, ο Schmidt-Aßmann ανήκει στους συγγραφείς που δεν απορρίπτουν τις «άτυπες πηγές του διοικητικού δικαίου» ως ισότιμο τμήμα ενός «πολυκεντρικού οικοδομήματος» της νομιμότητας, αποκρούει δε την ιδέα ενός νομοθετικού μονοπωλίου της Βουλής. Και τούτο διότι θεωρεί ότι τα δικαιοκρατικά ελλείμματα της αυτόνομης διοικητικής δράσης αντισταθμίζονται από το πυκνό πλέγμα ρυθμίσεων διοικητικής διαδικασίας και διοικητικής οργάνωσης. Ακόμη, ο συγγραφέας εύστοχα εντοπίζει την αυξανόμενη σημασία του δημοσίου διεθνούς δικαίου για τη Διοίκηση, λαμβανομένης υπόψη της επίδρασης των διεθνών συμβάσεων στο δίκαιο κατάστασης αλλοδαπών, το φορολογικό δίκαιο και το δίκαιο περιβάλλοντος. Στο πλαίσιο δε της θεωρίας των πηγών ο Schmidt-Aßmann αναφέρεται και στις γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου, για τις οποίες επισημαίνει τη μειούμενη σημασία τους στο εθνικό δίκαιο, ενόψει της ευρύτερης τάσης κωδικοποίησης του διοικητικού δικαίου και της αναγωγής των κανόνων του στο Σύνταγμα. Στο πλαίσιο αυτό, πολύ ενδιαφέρουσες είναι οι παρατηρήσεις του συγγραφέα για το φαινόμενο του soft law στο διοικητικό δίκαιο, το οποίο απασχόλησε και στην ελληνική νομική επιστήμη[4]: Εφόσον το «ήπιο δίκαιο» αυτό υπάρχει και ασκεί εν τοις πράγμασι επιρροή στη διοικητική δράση, έργο της νομικής επιστήμης είναι να το μελετήσει, έστω και αν συνιστά, για κάποιους, μορφή νομικής παθολογίας. Στο ανά χείρας έργο επισημαίνονται οι σχετικοί κίνδυνοι, ιδίως ως προς τους κανόνες κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ των πολιτειακών οργάνων, αλλά και για τα δικαιώματα των πολιτών, επισημαίνεται δε ότι το soft law δεν αποτελεί ως σύνολο μια νέα, αυτοτελή, πηγή δικαίου, αλλά οφείλουμε να διακρίνουμε στους κόλπους του τις επιμέρους ειδικότερες μορφές διοικητικής δράσης (ερμηνευτικά κείμενα, τοποθετήσεις και συστάσεις, ιδίως διεθνών οργανισμών, τεχνικές προδιαγραφές, διοικητικές εγκύκλιοι), υπάγοντας την κάθε μία από αυτές στις προσήκουσες νομικές δεσμεύσεις.

β) Όσον αφορά το διοικητικό έργο, ο συγγραφέας διακρίνει μεταξύ i. νομικών μορφών (διοικητική πράξη και σύμβαση), ii. άτυπων μορφών δράσης (“Handlungsformen“, όπως ο σχεδιασμός και οι επιχορηγήσεις) και iii. μορφών επίδρασης (“Bewirkungsformen”), στις οποίες εντάσσονται διάφορα είδη διοικητικών ενεργειών προς επίτευξη συγκεκριμένων σκοπών, μεταξύ των οποίων οι έμμεσες επιρροές στους κοινωνικούς φορείς. Ακρογωνιαία λίθος της διδασκαλίας των νομικών μορφών αποτελεί πάντοτε η έννοια της διοικητικής πράξης, η οποία διασφαλίζει σαφήνεια δικαιωμάτων, υποχρεώσεων και ευθύνης, καλείται όμως και να ανταποκριθεί στις μεταβαλλόμενες απαιτήσεις του διοικητικού έργου. Στο γερμανικό δίκαιο, η πανδημία του κορωνοϊού ανέδειξε ιδιαίτερα τη σημασία των κανονιστικών πράξεων της Διοίκησης, οι οποίες αποτελούν ταυτόχρονα πηγές του διοικητικού δικαίου και μορφές διοικητικής δράσης. Όσον αφορά την άτυπη διοικητική δράση, ο συγγραφέας επισημαίνει ότι αποτελεί τμήμα της καθημερινότητας της Διοίκησης, με συζητήσεις και συνεννοήσεις με τους ενδιαφερόμενους, δημόσιες ανακοινώσεις, τη συλλογή πληροφοριών και κάθε είδους υλικές ενέργειες. Κρίσιμο είναι εν προκειμένω ότι οι κεντρικές απαιτήσεις της διοικητικής νομιμότητας (ισότητα, αναλογικότητα, θεμελιώδη δικαιώματα) ισχύουν και για την άτυπη δράση. Στην κατηγορία αυτή της διοικητικής δράσης, το γερμανικό δίκαιο εντάσσει και τον σχεδιασμό, υπό την έννοια ότι αν και αποτελεί διοικητικό έργο με συγκεκριμένα χαρακτηριστικά, δεν έχει αποκτήσει ίδια νομική μορφή· αυτό εξηγεί και την προβληματική κατηγοριοποίηση των πράξεων χωρικού σχεδιασμού εντός των κατηγοριών διοικητικών πράξεων (ατομικών, ατομικών γενικής εφαρμογής και κανονιστικών) στο ελληνικό δίκαιο[5]. Τέλος, η έννοια των μορφών επίδρασης (“Bewirkungsformen”) αποτελεί μια σύλληψη της Νέας Επιστήμης του Διοικητικού Δικαίου, η οποία εστιάζει την προσοχή στη λειτουργική ενότητα της διοικητικής δράσης, αναγνωρίζοντας ότι τα διάφορα νομικά μέσα (πράξεις, συμβάσεις, σχέδια κλπ) αποτελούν απλώς εργαλεία, μεταξύ των οποίων η Διοίκηση επιλέγει κατά διακριτική ευχέρεια, προκειμένου να επιτύχει το κοινωνικό αποτέλεσμα που επιδιώκει. Στο πλαίσιο αυτού του μοντέλου «επίδρασης», ο Schmidt-Aßmann αναδεικνύει τη συνεργασία μεταξύ των διοικήσεων των κρατών μελών στο πλαίσιο διοικητικών δικτύων εντός της Ε.Ε.: Εν προκειμένω, το ενωσιακό δίκαιο καθορίζει τους στόχους και τα προς επίτευξη αποτελέσματα, εναπόκειται δε στις διοικήσεις των κρατών μελών να χρησιμοποιήσουν προς τούτο τα κάθε είδους νομικά μέσα που έχουν στη διάθεσή τους. Όπως εξηγεί ο συγγραφέας, η λειτουργία των ευρωπαϊκών διοικητικών δικτύων διασφαλίζεται με θεσμούς όπως η διακρατική διοικητική πράξη[6] και η αμοιβαία εμπιστοσύνη και συνεργασία μεταξύ των διοικήσεων των κρατών μελών.

γ)  Όσον αφορά την έννομη προστασία έναντι της Διοίκησης, το γερμανικό δίκαιο κυριαρχείται από την ιδέα της υποκειμενικής δικαστικής προστασίας των δικαιωμάτων που απονέμει το δίκαιο, εν διακρίσει προς το κλασικό γαλλικό μοντέλο που προτάσσει τη διασφάλιση της διοικητικής νομιμότητας. Το ευρωπαϊκό ενωσιακό δίκαιο αποτελεί, κατά τον συγγραφέα, τόπο αμοιβαίας προσέγγισης των δύο συστημάτων έννομης προστασίας. Στο ενωσιακό πλαίσιο επισημαίνεται ότι το σύστημα έννομης προστασίας διαμορφώνεται μετά από συνεκτίμηση, πέραν του δικαιώματος δικαστικής προστασίας, και άλλων συνταγματικής περιωπής σκοπών, όπως είναι ιδίως η διασφάλιση της συνεκτικότητας της έννομης προστασίας μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών, ενόψει μάλιστα των πολλαπλών πηγών του ενωσιακού δικαίου και της διαπλοκής των πράξεών του. Με αυτό το υπόβαθρο, ο συγγραφέας αναλύει τη συστηματική των εγγυήσεων δικαστικής προστασίας στο γερμανικό Σύνταγμα, το ενωσιακό και το δημόσιο διεθνές δίκαιο. Ως κεφαλαιώδη δικονομικά ζητήματα αναδεικνύονται το έννομο συμφέρον για την άσκηση των ενδίκων βοηθημάτων, η ένταση του δικαστικού ελέγχου και η διερεύνηση του πραγματικού της διαφοράς, συμπεριλαμβανομένου του δίκαιου της απόδειξης. Η απόδειξη στις διοικητικές διαφορές, τόσο στην Ελλάδα όσο και στη Γερμανία, κυριαρχείται από την ανακριτική αρχή. Ωστόσο, ο Schmidt-Aßmann επισημαίνει ότι στην πράξη τα γερμανικά δικαστήρια σπανίως διατάσσουν τη διενέργεια αποδείξεων, ιδίως γιατί οι δικονομικοί κανόνες ως προς το βάρος επίκλησης και απόδειξης των κρίσιμων στοιχείων του πραγματικού της διαφοράς μεταξύ των διαδίκων μειώνουν, αντίστοιχα, και την υποχρέωση του δικαστή προς ίδιες ενέργειες. Για το ελληνικό δίκαιο, θα πρέπει να συμπληρώσει κανείς ότι το ανακριτικό σύστημα στη διοικητική δίκη λειτουργεί εντός ενός δικονομικού πλαισίου, το οποίο αποδίδει προτεραιότητα στα στοιχεία του διοικητικού φακέλου· ο διοικητικός φάκελος προσφέρει το κύριο πρωτογενές υλικό, με βάση το οποίο ελέγχεται από το δικαστήριο η ορθότητα της νομικής υπαγωγής στην οποία προέβη αρχικά η Διοίκηση με την έκδοση της πράξης.

Η μελέτη περιλαμβάνει μιαν εκτεταμένη ανασκόπηση των εξελίξεων στο δίκαιο της διοικητικής οργάνωσης τα τελευταία χρόνια. Τα κλασικά νομικά εργαλεία του δικαίου της διοικητικής οργάνωσης (όργανο, νομικό πρόσωπο, διοικητική αρχή, δημόσια επιχείρηση) εμπλουτίζονται, σύμφωνα με τον συγγραφέα, από την έννοια του δικτύου (“Netzwerk”), η οποία περιγράφει διασυνδέσεις μεταξύ διοικητικών αρχών που λειτουργούν χωρίς προκαθορισμένη ιεραρχική σχέση· τέτοιου είδους οριζόντιες δίοδοι επικοινωνίας και αλληλεπίδρασης μεταξύ εθνικών φορέων διοίκησης είναι χαρακτηριστικές για το ενωσιακό διοικητικό δίκαιο. Σημαντική είναι δε η επισήμανση ότι το δίκαιο της διοικητικής οργάνωσης, το οποίο θεωρείται από πολλούς ιδιαιτέρως ανιαρό, είναι στην πραγματικότητα εξαιρετικά φορτισμένο πολιτικά, διότι αντικείμενό του είναι κρίσιμες επιλογές: συμπερίληψη ή αποκλεισμός στην άσκηση δημόσιας εξουσίας, ανεξαρτησία ή ιεραρχική υποταγή, εγγύτητα ή απόσταση από την κοινωνία των πολιτών. Κεντρικό ζήτημα του δικαίου της διοικητικής οργάνωσης είναι προπάντων η νομιμοποίηση των φορέων δημόσιας διοίκησης. Η ιδέα της νομιμοποίησης γίνεται αντιληπτή με διαφορετικούς τρόπους στην Ευρώπη, είτε με τον έλεγχο των επιμέρους οργάνων «από πάνω» και τη διασύνδεση με τη λαϊκή αντιπροσωπεία δια της κοινοβουλευτικής ευθύνης των υπουργών, είτε με τη συμμετοχή των ενδιαφερόμενων στη λήψη των αποφάσεων της Διοίκησης, ενώ τα τελευταία χρόνια προστέθηκε και η παράπλευρη έννοια της «λογοδοσίας»[7] (accountability). Τα προβλήματα νομιμοποίησης τίθενται με ιδιαίτερη ένταση στο ενωσιακό διοικητικό δίκαιο, ιδίως σε σχέση με τους ποικίλους ανεξάρτητους οργανισμούς, για τους οποίους ο Schmidt-Aßmann διατυπώνει το αίτημα ενίσχυσης του δημοσίου ελέγχου. Με το ερώτημα της νομιμοποίησης συνδέεται εν τέλει και η ίδια η γενική αρχή της ενότητας της διοίκησης, η οποία αποτελεί τμήμα της παραδοσιακής κληρονομιάς του διοικητικού δικαίου. Καθώς δεχόμαστε την ανάγκη μεικτών φορέων, με κοινωνική συμμετοχή στην άσκηση του διοικητικού έργου, είναι προφανές ότι η κλασική αντίληψη του κράτους ως «μπλοκ» δημόσιας εξουσίας δεν μπορεί να γίνει δεκτή χωρίς διαφοροποιήσεις.

Κλείνοντας το έργο, ο Schmidt-Aßmann επισημαίνει ότι η δογματική διασφαλίζει την προβλεψιμότητα της εφαρμογής του διοικητικού δικαίου και ανταποκρίνεται στις δικαιοκρατικές απαιτήσεις για ξεκάθαρη κατανομή ευθυνών, ορθολογισμό και αποτελεσματικότητα των κανόνων. Οι ακροτελεύτιες σκέψεις αυτές μας δίδουν και την κατεύθυνση για την επεξεργασία ενός ελληνικού διοικητικού δικαίου με περισσότερη θεωρητική εμβάθυνση, ιδίως στη συστηματική και το κοινωνικό και οικονομικό αποτέλεσμα των κανόνων, και λιγότερο εμπειρισμό. Χωρίς να αμφισβητείται η προφανής σημασία της νομολογίας, ως διαρκούς πηγής εναυσμάτων, αναγκαία είναι η εντονότερη ενασχόληση με τη δογματική συγκρότηση του διοικητικού δικαίου, ουσιαστικού και δικονομικού. Αλλιώς δεν διακρίνεται η επιστήμη του δικαίου από την απλή συλλογή νομολογιακών λύσεων. Επιπρόσθετα, οφείλουμε να έχουμε διαρκή επίγνωση του πολιτικού φορτίου που φέρει η ερμηνεία των κανόνων του διοικητικού δικαίου, το οποίο ως κλάδος ανέλαβε ιστορικά την αποστολή της προστασίας της ελευθερίας των πολιτών έναντι μιας όλο και πιο διεισδυτικής κρατικής εξουσίας.

 

[1] E. Schmidt-Aßmann, Verwaltungsrechtliche Dogmatik in der Entwicklung , 2. Aufl., Mohr Siebeck, 2023, ISBN 978-3-16-162418-6.

[2] Παρόμοια αποτίμηση για το ελληνικό δίκαιο από την Αικ. Σακελλαροπούλου, «Δημοκρατία και Κράτος Δικαίου στην εποχή της πανδημίας», e-Πολιτεία 2022/1, σ. 4 επ. (7).

[3] Έτσι για τα καθ’ ημάς και η Αλ. Φωτιάδου, «Η ανθεκτικότητα των δικαιωμάτων στην πανδημία», syntagmawatch.gr, 2.12.2020.

[4] Ε.Β. Πρεβεδούρου, Κανόνες soft law στο διοικητικό δίκαιο, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2017.

[5] Βλ. τις πολλαπλές διαφοροποιήσεις ως προς τις αρμοδιότητες χωρικού σχεδιασμού, αναλόγως του περιεχομένου και της περιοχής εφαρμογής του σχεδίου στην απόφαση αρχής της Ολομέλειας ΣτΕ 3661/2005.

[6] Για το ελληνικό δίκαιο: Π. Λαζαράτος, Η διακρατική διοικητική πράξη στο ευρωπαϊκό διοικητικό δίκαιο, Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή, 2004.

[7] Χαρακτηριστικά: Μ. Πικραμένος, Η λογοδοσία των δικαστών στη δημοκρατία, Εκδόσεις Ευρασία, 2022.