Η αποτελεσματικότητα του θεμελιώδους δικαιώματος στη στέγαση, ένα αναδυόμενο νομικό ζήτημα

Tο δικαίωμα στη στέγαση βρίσκεται στο επίκεντρο των νομικών και κοινωνικοοικονομικών εξελίξεων, λόγω των πολλαπλών και μακροχρόνιων παραβιάσεών του σε τοπικό, εθνικό και υπερεθνικό επίπεδο, οι οποίες θέτουν σε κίνδυνο την προστασία του. Μια εμπειρική παρατήρηση των συνθηκών στέγασης και των στεγαστικών πολιτικών σε μεγάλα αστικά κέντρα ευρωπαϊκών χωρών είναι ενδεικτική της περιορισμένης αποτελεσματικότητας του δικαιώματος στη στέγαση, καθώς η δυνατότητα πρόσβασης σε μια αξιοπρεπή στέγη διαρκώς περιορίζεται και οι εξώσεις από την κύρια κατοικία πολλαπλασιάζονται.

Παραδόξως, οι συστημικές προσβολές του δικαιώματος στη στέγαση τείνουν να κανονικοποιηθούν μέσω της απόδοσής τους σε εξωδικαιικές και συχνά περιορισμένης εμβέλειας έννοιες, όπως η οικονομική και στεγαστική κρίση. Ελλοχεύει έτσι ο κίνδυνος της αποδυνάμωσης του δικαιώματος στη στέγαση καθαυτό, των κανόνων δικαίου που το προστατεύουν και, κατ’ επέκταση, των εγγυήσεων των θεμελιωδών δικαιωμάτων και της αρχής του κράτους δικαίου.

Ενώπιον ενός μεγάλης έκτασης στεγαστικού προβλήματος που αναδύεται σε εθνικό και υπερεθνικό επίπεδο, το δίκαιο καλείται να αντιμετωπίσει τις προσβολές που υπόκειται το δικαίωμα στη στέγαση, ενδυναμώνοντας τις εγγυήσεις του. Παρά τα εμπόδια οικονομικής και πολικής φύσεως, αξιοσημείωτες κοινωνικές πολιτικές διαγράφονται σε έννομες τάξεις όπου η κατασκευή του δικαιώματος στη στέγαση είναι σε εξέλιξη, ευνοώντας την αποτελεσματικότητά του. Πολυάριθμα μέτρα κοινωνικής πολιτικής, νόμοι και διοικητικές πράξεις αλληλοδιαδέχονται και αλληλοσυπληρώνονται με στόχο την επίτευξη της πρόσβασης σε μια αξιοπρεπή στέγη για όλους. Τα παραδείγματα εννόμων τάξεων που μεταβάλλονται προς μια κατεύθυνση επίλυσης των στεγαστικών προβλημάτων και αναγνώρισης και ενδυνάμωσης των εγγυήσεων του δικαιώματος στη στέγαση ποικίλουν.

Ανάμεσα στις συγκροτημένες προσπάθειες αντιμετώπισης των παραβιάσεων του δικαιώματος στη στέγαση και ενδυνάμωσης των εγγυήσεών του διακρίνεται η γαλλική έννομη τάξη, η οποία ακολουθεί την αντίστοιχη τάση του ευρωπαϊκού και διεθνούς δικαίου. Ανεξάρτητα από την εμβέλεια και την επιτυχία τους, οι εν λόγω προσπάθειες είναι καθαυτές πολύτιμες, αφενός, λόγω της ανάδειξης του κεντρικού ρόλου του Κράτους για την αποτελεσματική προστασία του δικαιώματος στη στέγαση, και, αφετέρου, χάρη στη δημιουργία νομικών εργαλείων με σημαντικό αντίκτυπο που αποτελούν πηγές έμπνευσης για τον συντακτικό και τον κοινό νομοθέτη.

Η νομική θεμελίωση του δικαιώματος στη στέγαση παρουσιάζει ιδιαίτερο νομικό ενδιαφέρον, καθώς παρατηρείται μια σύγκλιση προς την αναγνώρισή του ως θεμελιώδους δικαιώματος σε εθνικό και υπερεθνικό επίπεδο, μέσω ποικιλόμορφων διακηρύξεων και αναφορών (Ι). Πέρα από τη συμβολική και νομοτυπική της διάσταση, μια τέτοια αναγνώριση του δικαιώματος στη στέγαση προϋποθέτει την ύπαρξη επαρκών εγγυήσεων ούτως ώστε να διασφαλίζεται με αποτελεσματικό τρόπο ο θεμελιώδης χαρακτήρας του (ΙΙ).

Ι. Το δικαίωμα στη στέγαση, ένα θεμελιώδες δικαίωμα

Η ένταξη του δικαιώματος στη στέγαση στην κατηγορία των θεμελιωδών δικαιωμάτων διαφαίνεται όλο και πιο ξεκάθαρα τόσο στη νομική θεωρία όσο και στο θετικό δίκαιο, καθώς η αναγνώριση και οι νομικές εγγυήσεις του ενδυναμώνονται σε εθνικό, ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο. Πράγματι, το νομοθετικό, υπερνομοθετικό και νομολογιακό πλαίσιο του δικαιώματος στη στέγαση τείνει στην αναγνώρισή του ως θεμελιώδους δικαιώματος και αποβλέπει στην αποτελεσματική του προστασία.

Η αναγνώριση και θεμελίωση του δικαιώματος στη στέγαση συναντά πολλαπλά εμπόδια που σχετίζονται με τον χαρακτήρα του ως κοινωνικού δικαιώματος[1] και, ιδιαίτερα, με την υλική και οικονομική διάσταση του αντικειμένου του, την αξιοπρεπή στέγη. Οι εγγυήσεις του δικαιώματος στη στέγαση προϋποθέτουν πράγματι την παροχή ενός υλικού αγαθού και τη θετική δράση των δημοσίων αρχών προς αυτή την κατεύθυνση, ιδιαίτερα μέσω μέτρων και δημοσίων πολιτικών κοινωνικής και οικονομικής στήριξης. Ο θεμελιώδης χαρακτήρας του δικαιώματος στη στέγαση δεν αναιρείται όμως εξαιτίας των οικονομικής και πολιτικής φύσεως εμποδίων, καθώς πηγάζει από την ουσία του δικαιώματος ως απαραίτητου για τον άνθρωπο[2] και από τη θέση που αποκτά προοδευτικά στο θετικό δίκαιο[3]. Παρά τις δογματικές ή πραγματιστικές διαφωνίες, το δικαίωμα στη στέγαση εντάσσεται έτσι στην κατηγορία των θεμελιωδών δικαιωμάτων φύσει και θέσει.

Φύσει, θεωρείται θεμελιώδες το δικαίωμα στη στέγαση ως άμεσα συνδεδεμένο με την ανθρώπινη φύση, λόγω της αναγκαιότητάς του για την ανθρώπινη επιβίωση και ευημερία στο πλαίσιο μιας κοινωνίας (το ζῆν και το εὖ ζῆν). Από υλικής άποψης, η στέγη αποτελεί ένα αναγκαίο αγαθό για τον άνθρωπο, καθώς έγκειται σε ένα ζωτικό χώρο που του παρέχει προστασία για τη σωματική του ακεραιότητα και τη δυνατότητα ανάπτυξης της προσωπικότητάς του.

Σύμφωνα με τη θεωρία του φυσικού δικαίου, ορισμένα δικαιώματα έχουν θεμελιώδη σημασία για την ουσία του ανθρώπου ή λόγω του γεγονότος ότι εγγυώνται την ύπαρξή του ως ατόμου προικισμένου με ελεύθερη βούληση[4]. Κατ’ αυτή την άποψη, ο θεμελιώδης χαρακτήρας του δικαιώματος στη στέγαση δεν συνδέεται αποκλειστικά με τον κανόνα δικαίου που το υποστηρίζει, αλλά και με τη σημασία που αναγνωρίζεται σε αυτό το δικαίωμα μέσα στο σύστημα αξιών που θεμελιώνει μια έννομη τάξη.

Ο εγγενής σύνδεσμος μεταξύ του δικαιώματος στη στέγαση και των δικαιωμάτων και αρχών που προσδιορίζονται ως «συνυφασμένα» με την ανθρώπινη ύπαρξη ενισχύει επίσης τον θεμελιώδη χαρακτήρα του. Πρόκειται για την προσέγγιση του δικαιώματος στη στέγαση ως μιας ελευθερίας επιλογής κατοικίας, που πηγάζει από το δικαίωμα στην ιδιωτική ζωή, και ως δικαιώματος διαβίωσης σε αξιοπρεπείς και υγιείς συνθήκες για όλους, διαπνεόμενου από την αρχή της αλληλεγγύης.

Κατά συνέπεια, το δικαίωμα στη στέγαση συμπεριλαμβάνεται στη σφαίρα των θεμελιωδών δικαιωμάτων λόγω της ουσίας του και ανεξάρτητα από την κειμενική του κατοχύρωση. Η θέση αυτή ενισχύεται περαιτέρω από τη βαθιά σύνδεσή του με άλλα θεμελιώδη δικαιώματα, της άσκησης των οποίων αποτελεί συχνά προϋπόθεση[5], όπως, για παράδειγμα, του δικαιώματος στην υγεία, του δικαιώματος στην εργασία, της ελευθερίας έκφρασης κ.λπ..

Θέσει, δηλαδή κατά το κίνημα του ρεαλισμού που «δεν βλέπει το δίκαιο όπως θα έπρεπε να είναι, αλλά όπως είναι στην πραγματικότητα· (…) ως κανόνες που εφαρμόζονται πραγματικά σε μια συγκεκριμένη κοινωνία»^[6], το δικαίωμα στη στέγαση θεωρείται θεμελιώδες δεδομένης της άμεσης ή έμμεσης αναγνώρισης του ως τέτοιου με πολλαπλούς τρόπους σε εθνικό και υπερεθνικό επίπεδο. Η μελέτη του θετικού δικαίου δείχνει ότι το δικαίωμα στη στέγαση προορίζεται να είναι αποτελεσματικό χάρη στις ποικίλες συνταγματικές, συμβατικές και νομοθετικές του κατοχυρώσεις.

Στο διεθνές και στο ευρωπαϊκό δίκαιο, το δικαίωμα στη στέγαση φαίνεται να ακολουθεί μια πορεία ενίσχυσης της αναγνώρισης και των εγγυήσεών του, μέσω της σύνδεσής του με το δικαίωμα στην ιδιωτική ζωή και την κατοικία, το δικαίωμα στη ζωή και το δικαίωμα σε δίκαιη δίκη, δημιουργώντας σε κάποιες περιπτώσεις θετικές υποχρεώσεις για τα συμβαλλόμενα κράτη. Ανάμεσα στις πολυάριθμες διεθνείς συνθήκες και συμβάσεις που περιέχουν σχετικές αναφορές, το δικαίωμα στη στέγαση συμπεριλαμβάνεται σε εμβληματικές και δεσμευτικές για την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων συμβάσεις, όπως το Διεθνές Σύμφωνο για τα οικονομικά, κοινωνικά και μορφωτικά δικαιώματα, η Ευρωπαϊκή Σύμβαση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, ο Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης και ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Ειδικότερα, στην προέκταση του άρθρου 25 της Οικουμενικής Διακήρυξης των δικαιωμάτων του ανθρώπου[7], το άρθρο 11 του Διεθνούς Συμφώνου για τα οικονομικά, κοινωνικά και μορφωτικά δικαιώματα[8] προβλέπει το δικαίωμα για ένα ανεκτό επίπεδο διαβίωσης, στο οποίο συμπεριλαμβάνεται και η στέγαση. Ο Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών διαθέτει μάλιστα ειδικό εισηγητή για το δικαίωμα στην επαρκή στέγαση ως συνιστώσα του δικαιώματος για ένα επαρκές βιοτικό επίπεδο[9].

Στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, το δικαίωμα στη στέγαση δεν αναγνωρίζεται ως αυτούσιο, αλλά διαμέσου του δικαιώματος της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής και της κατοικίας (άρθρο 8 της ΕΣΔΑ)^[10] και του δικαιώματος σε μια δίκαιη δίκη (άρθρο 6 της ΕΣΔΑ)^[11]. Το άρθρο 31 του Ευρωπαϊκού Αναθεωρημένου Κοινωνικού Χάρτη της 3ης Μαΐου 1996, αν και περιορισμένης υποχρεωτικότητας, προβλέπει συγκεκριμένα ότι κάθε άτομο έχει το δικαίωμα στη στέγαση, το οποίο έχουν υποχρέωση να υλοποιούν αποτελεσματικά τα κράτη, παρέχοντας τις απαραίτητες εγγυήσεις.

Στο ευρωπαϊκό δίκαιο, το δικαίωμα στη στέγαση φαίνεται να υπερβαίνει τα φιλελεύθερα θεμέλια του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης μέσω του δικαιώματος της ελεύθερης κυκλοφορίας, που συνεπάγεται την εγκατάσταση σε ένα κράτος-μέλος υπό συνθήκες ισότητας και αξιοπρέπειας, αντικατοπτρίζοντας την ανάδειξη της κοινωνικής και ανθρώπινης διάστασής του[12]. Με πιο άμεσο τρόπο, ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης συμπεριλαμβάνει το δικαίωμα στη στεγαστική βοήθεια[13], το οποίο είναι δεσμευτικό για τα κράτη ώστε να παρέχουν ένα πλήρες νομικό πλαίσιο για το δικαίωμα στη στέγαση.

Ωστόσο, η θέση του δικαιώματος στη στέγαση στο διεθνές και ευρωπαϊκό δίκαιο παραμένει εύθραυστη λόγω της υλικής του διάστασης και της έλλειψης μιας ενιαίας κατοχύρωσής του. Επιπλέον, η υποχρεωτικότητα του δικαιώματος για τα κράτη-μέλη είναι σχετικά περιορισμένη, δεδομένου ότι, αφενός, οι ευρωπαϊκές αρχές δεν προτίθενται να επιβάλουν περιοριστικά μέτρα στην κρατική κυριαρχία και, αφετέρου, οι ευρωπαϊκοί και διεθνείς δικαστές εφαρμόζουν συστηματικά την αρχή της επικουρικότητας, αφήνοντας τα θέματα με κοινωνικές και οικονομικές επιπτώσεις στη διακριτική ευχέρεια των κρατών.

Σε εθνικό επίπεδο, η αναγνώριση και η αποτελεσματικότητα του δικαιώματος στη στέγαση κυμαίνεται ανάλογα με τη συνταγματική και νομοθετική ταυτότητα του κάθε κράτους, καθώς και το αντίστοιχο κονωνικοοικονομικό πλαίσιο. Oι ρητές συνταγματικές αναφορές στο δικαίωμα στη στέγαση είναι σχετικά σπάνιες, για παράδειγμα μέσω της σύνδεσής του με συνταγματικές αρχές όπως το εθνικό συμφέρον, η ασφάλεια και ευημερία και η ανθρώπινη αξιοπρέπεια[14]. Σε κάποιες περιπτώσεις  το δικαίωμα στη στέγαση προβλέπεται από το Σύνταγμα είτε αυτούσιο, ως πλήρες δικαίωμα[15],  είτε μερικώς, διά της θέσπισης της υποχρέωσης του Κράτους να λαμβάνει θετικά μέτρα για τη στέγαση των πιο ευάλωτων[16].

Η ρητή συνταγματική αναγνώριση του δικαιώματος στη στέγαση είναι αναμφίβολα μεγάλης σημασίας για να μπορούν να τεθούν συμπαγείς νομικές βάσεις για την προστασία του ως θεμελιώδους δικαιώματος. Απαιτείται, όμως, επιπρόσθετα, η επίτευξη της αποτελεσματικότητάς του, προϋπόθεσης sine qua non για την ουσιαστική προστασία του[17]. Πρόκειται για μια πρόκληση την οποία τα κράτη καλούνται να αντιμετωπίσουν, λαμβάνοντας κατάλληλα μέτρα και διαθέτοντας επαρκή μέσα.

ΙΙ. Η μερική αποτελεσματικότητα του δικαιώματος στη στέγαση

Για την επίτευξη της αποτελεσματικότητας του δικαιώματος στη στέγαση απαιτούνται συντονισμένα και μεγάλης έκτασης μέτρα και δημόσιες πολιτικές που να λαμβάνουν υπόψη το κοινωνικοοικονομικό πλαίσιο στο οποίο εφαρμόζονται. Τα εν λόγω μέτρα καλούνται να καλύψουν όλες τις πτυχές του δικαιώματος στη στέγαση, τόσο από ποσοτικής και ποιοτικής άποψης, με στόχο την κάλυψη των αναγκών στέγασης, όσο και ως προς τα χαρακτηριστικά που απαιτούνται να πληρούνται σε επίπεδο κατοικίας, κτιρίου και οικισμού, για τη διασφάλιση μιας αξιοπρεπούς στέγασης για όλους. Αυτή η οικουμενικότητα του δικαιώματος, εφάμιλλη του θεμελιώδους χαρακτήρα του, είναι ιδιαίτερης σημασίας ώστε το δικαίωμα στη στέγαση να χρήζει μιας ολοκληρωμένης προστασίας για να μπορούν να το διεκδικήσουν όλοι οι δικαιούχοι του και όχι αποκλειστικά οι πιο ευάλωτοι.

Ωστόσο, στο μέτρο που το δικαίωμα στη στέγαση προϋποθέτει μια υλική παροχή, η οποία έχει μια οικονομική διάσταση, τη διασφάλιση κατοικίας, η αποτελεσματικότητά του έρχεται αντιμέτωπη με την προστασία του δικαιώματος στην ιδιοκτησία και τους κανόνες της ελεύθερης αγοράς. Η σύγκρουση μεταξύ αυτών των δικαιωμάτων και των σχετικών κανόνων δικαίου συρρικνώνει τα περιθώρια δράσης του Κράτους, δεδομένης της δυσκολίας της εναρμόνισης των αντιπαρατιθέμενων δικαιωμάτων ώστε να είναι εφικτή η εύρεση επαρκών μέσων και εργαλείων για την παραγωγή και προσφορά μιας αξιοπρεπούς στέγης για όλους.

Η δύσκολη συμφιλίωση της σύγκρουσης των δικαιωμάτων και οι διάσπαρτες προσπάθειες για την προστασία του δικαιώματος στη στέγαση μέσω αποσπασματικών μέτρων καθιστούν πολύπλοκη την κατανόηση και τη διεκδίκησή του από τους δικαιούχους του. Είναι πράγματι δύσκολος ο ακριβής ορισμός από το δίκαιο του περιεχομένου του δικαιώματος στη στέγαση, καθώς και η κατανόηση από τους δικαιούχους των υπαρχουσών εγγυήσεων και των υποχρεώσεων των εγγυητών του.

Μια επισκόπηση των εννόμων τάξεων των δυτικών χωρών οδηγεί αβίαστα στο συμπέρασμα ότι το επικρατέστερο μοντέλο εφαρμογής του δικαιώματος στη στέγαση βασίζεται σε μεγάλο βαθμό στο ιδιωτικό δίκαιο. Το δικαίωμα στη στέγαση διέπεται πράγματι ευρέως από τους κανόνες του ιδιωτικού δικαίου, κατά κύριο λόγο του εμπορικού και αστικού δικαίου, λόγω της οικονομικής του διάστασης και του γεγονότος ότι η νομική υλοποίησή του εμπλέκει πράξεις ενοχικού και εμπράγματου δικαίου, όπως η σύναψη και εκτέλεση μίσθωσης κατοικίας και η μεταβίβαση της κυριότητας. Με άλλα λόγια, το δικαίωμα στη στέγαση διαπνέεται από το δικαίωμα στην ιδιοκτησία και από τους κανόνες της ελεύθερης αγοράς, που διέπουν κάθε ενέργεια ή συναλλαγή σχετικά με την κατασκευή, μεταβολή ή κατοίκηση ενός κτιρίου προορισμένου για οικιστική χρήση.

Ωστόσο, το δικαίωμα στη στέγαση θέτει περιορισμούς στο δικαίωμα στην ιδιοκτησία και στους κανόνες της ελεύθερης αγοράς, ιδιαίτερα σε περιπτώσεις δυσανάλογα επιβλαβών επιπτώσεων στους δικαιούχους του. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελούν οι νομικές εγγυήσεις που έχουν θεσπιστεί σε κάποιες έννομες τάξεις υπέρ των ενοικιαστών κύριας κατοικίας για την προστασία τους στο πλαίσιο της εκτέλεσης της μίσθωσης απέναντι στην «παντοδυναμία» του ιδιοκτήτη. Τέτοιες εγγυήσεις αφορούν ιδιαίτερα την απαγόρευση έξωσης χωρίς δικαστική απόφαση στο γαλλικό δίκαιο[18] και την ποινικοποίηση της έξωσης χωρίς κρατική επέμβαση[19], τον σεβασμό της ιδιωτικής ζωής του μισθωτή, την υποχρέωση του ιδιοκτήτη διάθεσης και διατήρησης του μισθώματος για οικιστική χρήση που πληροί τις ελάχιστες προδιαγραφές υγιεινής και ασφάλειας[20] κ.λπ..

Τα εν λόγω μέτρα συνάδουν με τη σχετικά πρόσφατη συνειδητοποίηση της σημασίας του δικαιώματος στη στέγαση για τον άνθρωπο και τις ανθρώπινες κοινωνίες, ιδιαίτερα στο πλαίσιο των διαδοχικών οικονομικών και στεγαστικών κρίσεων των τελευταίων δεκαετιών. Σημαντικές αλλαγές νομικής φύσης έλαβαν έτσι χώρα, καλλιεργώντας μια βαθιά σύνδεση του δικαιώματος στη στέγαση με το δημόσιο δίκαιο και τις αρχές που το διέπουν. Το δικαίωμα στη στέγαση ενσωματώθηκε με αυτόν τον τρόπο σταδιακά ως θεμελιώδες δικαίωμα σε ποικίλες έννομες τάξεις, εκ των οποίων μερικές ανέπτυξαν ένα συμπαγές και δομημένο νομικό πλαίσιο που καθιστά το Κράτος κατ’ εξοχήν υπεύθυνο για την αποτελεσματικότητα του, εισάγοντας νομικά εργαλεία και ένδικα μέσα για την εκπλήρωση του ρόλου του.

Χαρακτηριστικό είναι το μοντέλο προστασίας του δικαιώματος στη στέγαση στο γαλλικό δίκαιο, που βασίζεται σε ένα διφυές σύστημα κανόνων ιδιωτικού και δημόσιου δικαίου. Προβλέπεται έτσι ένα ειδικό νομικό πλαίσιο για τις συμβατικές σχέσεις σε θέματα στέγασης, το οποίο επιπλέον συμπεριλαμβάνει υποχρεωτικές διατάξεις που είναι περιοριστικές για την ιδιωτική πρωτοβουλία αποβλέποντας στην προστασία των πιο ευάλωτων κοινωνικών ομάδων εν γένει και, ιδίως, του πιο ευάλωτου μέρους της μίσθωσης, του ενοικιαστή. Ταυτόχρονα, το Κράτος είναι υπεύθυνο για την προστασία του δικαιώματος στη στέγαση, μέσω της υποχρέωσης δημιουργίας ενός αποτελεσματικού πλαισίου για την επαρκή προσφορά οικονομικά προσιτών κατοικιών (κοινωνική στέγαση, ρύθμιση ενοικίων κ.λπ.) και μέσω της λήψης γενικών και ειδικών μέτρων για την αποτελεσματική αντιμετώπιση της αναξιοπρεπούς στέγασης.

Ειδικότερα, έχει συσταθεί στη Γαλλία μια μεγάλης έκτασης δημόσια υπηρεσία κοινωνικής στέγασης[21] (που καταμετρά σήμερα πάνω από τέσσερα εκατομμύρια κατοικίες), ειδικά προορισμένη για την εφαρμογή του δικαιώματος στη στέγαση. Σε αντίθεση με τα πρότυπα κοινωνικής στέγασης άλλων δυτικών χωρών που τείνουν τα τελευταία χρόνια σε μια μαζική ιδιωτικοποίηση των κοινωνικών κατοικιών, η κοινωνική στέγαση στη Γαλλία διατηρεί την κεντρική της θέση στην υπηρεσία του δημοσίου συμφέροντος. Πρόκειται για μια δημόσια υπηρεσία που διέπεται, αφενός, από κανόνες δημοσίου δικαίου όσον αφορά τη σύσταση, χρηματοδότηση και διαχείρισή της, καθώς και την κατασκευή και την πρόσβαση στην κοινωνική στέγαση και, αφετέρου, από κανόνες ιδιωτικού δικαίου όσον αφορά ειδικά τη σχέση μίσθωσης. Σε αυτό το πλαίσιο, διατίθενται από το Κράτος σημαντικά οικονομικά και τεχνικά μέσα για την πρόσβαση και παραμονή σε μια αξιοπρεπή στέγη, δεδομένου ότι η αγορά κατοικίας είναι ανεπαρκής σε σχέση με τις ανάγκες και τις δυνατότητες των αιτούντων στέγαση. Η κοινωνική στέγαση αποτελεί έτσι θεμέλιο λίθο για την προστασία του δικαιώματος στη στέγαση και αποβλέπει στην καταπολέμηση της υποβαθμισμένης στέγασης και της έλλειψης κατοικιών, διαδραματίζοντας ένα ρυθμιστικό ρόλο στη στεγαστική αγορά.

Με τολμηρό τρόπο εισήχθη το 2014 στο γαλλικό δίκαιο ένας ειδικός μηχανισμός ρύθμισης των ενοικίων[22], αποβλέποντας στον περιορισμό της δυσανάλογης αύξησής τους η οποία επιβαρύνει κυρίως τα νοικοκυριά με χαμηλό εισόδημα. Στόχος αυτού του μηχανισμού είναι να διευκολύνει την πρόσβαση στη στέγαση μέσω του περιορισμού της δυνατότητας αύξησης των ενοικίων από τους ιδιοκτήτες. Τέθηκαν έτσι ανώτατα όρια στα ενοίκια, ανάλογα με την επιφάνεια και τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά κάθε κατοικίας, που βασίζονται σε εκτιμήσεις εξειδικευμένων τοπικών παρατηρητηρίων που συστήνονται σε νομαρχιακό επίπεδο[23]. Παρά τα εμπόδια για την εφαρμογή του και τη μετατροπή του σε προαιρετικό μηχανισμό τέσσερα χρόνια μετά την εισαγωγή του[24], o μηχανισμός ρύθμισης των ενοικίων αποτελεί μια καινοτόμο πρωτοβουλία του Γάλλου νομοθέτη, δίνοντας τη δυνατότητα στις δημόσιες αρχές να περιορίσουν το απόλυτο δικαίωμα στην ιδιοκτησία προς όφελος της προστασίας του δικαιώματος στη στέγαση.

Σε αντίθεση με άλλες έννομες τάξεις που λαμβάνουν ριζικά μέτρα για τη ρύθμιση των βραχυχρόνιων μισθώσεων[25], για παράδειγμα μέσω της πλατφόρμας «Αirbnb», το γαλλικό δίκαιο παραμένει διστακτικό, αφήνοντας μεγάλα περιθώρια στην ελεύθερη αγορά (υποχρέωση δήλωσης στις δημοτικές αρχές και μέγιστη διάρκεια ενοικίασης 120 ημερών ετησίως). Σε μια προσπάθεια αντιμετώπισης του φαινομένου μονοπώλησης ενός μεγάλου αριθμού κατοικιών για τουριστική χρήση, εις βάρος της δυνατότητας εύρεσης στέγης από τους μόνιμους κατοίκους, οι δημοτικές αρχές είναι αρμόδιες να λαμβάνουν ειδικά περιοριστικά μέτρα. Για παράδειγμα ο δήμος Παρισίων προβλέπει μια αρκετά πολύπλοκη διαδικασία όσον αφορά τη βραχυχρόνια μίσθωση της δεύτερης κατοικίας, η οποία ενέχει υποχρεωτικά την έναρξη σχετικής εμπορικής δραστηριότητας[26].

Η πιο εμβληματική, σκωτσέζικης έμπνευσης, νομοθετική ρύθμιση του δικαιώματος στη στέγαση στο γαλλικό δίκαιο επήλθε το 2007[27], με τη ρητή ανακήρυξη του Κράτους ως εγγυητή του και την εισαγωγή της υποχρέωσής του να προβεί σε θετικές ενέργειες ώστε να επιτευχθεί η  αποτελεσματική υλοποίηση του δικαιώματος. Ως εγγυητής του δικαιώματος στη στέγαση, το Κράτος υποχρεούται να παρέχει στέγαση στους αιτούντες που έχουν λάβει προτεραιότητα και πρέπει να στεγαστούν επειγόντως σύμφωνα με την απόφαση μιας ειδικής μεσολαβητικής επιτροπής που συστήνεται σε νομαρχιακό επίπεδο. Η ειδοποιός διαφορά του νόμου του 2007 έγκειται στην εισαγωγή μιας αξίωσης έναντι του Κράτους να παρέχει στέγαση στους δικαιούχους σε συνδυασμό με ένα ειδικό ένδικο βοήθημα, ώστε να καταστεί το δικαίωμα στη στέγαση δικαστικά διεκδικήσιμο. Με αυτόν τον τρόπο, το δικαίωμα στη στέγαση μεταβάλλεται από ένα αντικειμενικό δικαίωμα, με την έννοια ότι η διαδικασία προστασίας του είναι νομοθετικά τυποποιημένη, σε ένα εξατομικευμένο δικαίωμα, διοικητικά και δικαστικά διεκδικήσιμο.

Ως προς την προστασία ενάντια στην αναξιοπρεπή στέγαση, το γαλλικό δίκαιο διαθέτει ένα ιδιαίτερα αναπτυγμένο σύστημα κανόνων δικαίου, με κεντρικό άξονα τη διασφάλιση της δημόσιας τάξης, ως προς τους κινδύνους στα πλαίσια της κατοικίας, συμπεριλαμβανόμενης της ανθρώπινης αξιοπρέπειας. Το Κράτος και οι δημόσιες αρχές έχουν έτσι υποχρέωση να λαμβάνουν προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα για την προστασία των θιγόμενων από μια κατάσταση αναξιοπρεπούς στέγασης, ιδιαίτερα όσον αφορά τα θέματα υγείας και ασφάλειας των κτιρίων. Πρόκειται για εμβληματικά μέτρα που επιβεβαιώνουν τον κεντρικό ρόλο που κατέχουν το Κράτος και η τοπική αυτοδιοίκηση στα πλαίσια της προστασίας του δικαιώματος στη στέγαση.

Τέλος, ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει το μοντέλο « στέγασης σε πρώτη προτεραιότητα » (housing first), το οποίο δοκιμάστηκε με επιτυχία στις Ηνωμένες Πολιτείες και σε ορισμένες ευρωπαϊκές χώρες, ιδίως στη Φινλανδία, και εισήχθη στη Γαλλία το 2009. Στόχος του είναι να θέσει τέλος στο σύστημα των κλιμάκων παραμονής σε προσωρινά καταλύματα των ατόμων που θα μπορούσαν να διαμένουν σε μια σταθερή κατοικία. Ένα Πενταετές Σχέδιο για τον σκοπό αυτό, γνωστό ως «Logement d’abord», εισήχθη το 2018, αλλά συναντά δυσκολίες στην εφαρμογή του λόγω των πολλαπλών εμποδίων οικονομικής και διοικητικής φύσης (έλλειψη οικονομικά προσιτών κατοικιών και δυσκολία πρόσβασης στην κοινωνική στέγαση, ιδίως λόγω της προϋπόθεσης της νόμιμης διαμονής).

Συμπερασματικά, κατά τις τελευταίες δεκαετίες παρατηρείται η προώθηση του δικαιώματος στη στέγαση ως θεμελιώδους δικαιώματος και ο πολλαπλασιασμός των εγγυήσεών του: έχουν αναπτυχθεί πολυάριθμα νομικά κείμενα και δημόσιες πολιτικές με αυτόν τον στόχο, που ακολουθούνται από σημαντική κινητοποίηση των δικαστηρίων. Προκύπτει έτσι ότι η νομική κατοχύρωση του δικαιώματος στη στέγαση και η εφαρμογή του είναι θεωρητικά αρκετά ισχυρές ώστε να εγγυηθούν πλήρως την αποτελεσματικότητά του. Ωστόσο, η τελευταία παραμένει παραδόξως ανεπαρκής απέναντι στις μαζικές παραβιάσεις του, οι οποίες σχετίζονται συχνά με τη δυσκολία πρόσβασης σε μια αξιοπρεπή και προσιτή στέγαση για ένα σημαντικό μέρος του πληθυσμού, ιδιαίτερα για τους πιο ευάλωτους, με τον πολλαπλασιασμό των ανθρώπων που στερούνται στέγης και με τον αυξανόμενο αριθμό εξώσεων.

Οι ισχυρές και συστηματικές παραβιάσεις του δικαιώματος στη στέγαση θέτουν υπό αμφισβήτηση την αποτελεσματικότητά του, την έκτασή του ως θεμελιώδους δικαιώματος, καθώς και την ισχύ των κανόνων δικαίου που το διέπουν. Προκύπτει έτσι η ανάγκη της αναδιοργάνωσης ή και της αναθεώρησης του νομικού πλαισίου που διέπει το δικαίωμα στη στέγαση και, ειδικότερα, ο επαναπροσδιορισμός του με βάση τις διάφορες εκφάνσεις του καθώς και τις πολλαπλές του διαστάσεις, σε επίπεδο κτιρίου, γειτονιάς, πόλης, τόσο σε τοπικό όσο και σε εθνικό και διεθνές επίπεδο. Η εγγύηση της αποτελεσματικότητας του δικαιώματος στη στέγαση απαιτεί επιπλέον τη συντονισμένη και υπεύθυνη δράση των φορέων που το εγγυώνται, ώστε να λάβουν ισχυρά και διαρκή μέτρα και να εφαρμόσουν τα απαραίτητα μέσα για αυτόν τον σκοπό.

 

[1] Meindl T., La notion de droit fondamental dans les jurisprudences et doctrines constitutionnelles françaises et allemandes, Paris, L.G.D.J. 2003, σ. 167 επ.

[2] Picard E., L’émergence des droits fondamentaux en France, AJDA 1998, n°HS, σ. 6-42.

[3] Herrera C.-M., Les droits sociaux, PUF 2009, σ. 32.

[4] Bioy X., Droits fondamentaux et libertés publiques, Montchrestien 2014.

[5] Bernard N., Le droit au logement dans la Charte sociale révisée : à propos de la condamnation de la France par le Comité européen des droits sociaux, RTDH 2009, n°80, σ. 1061.

[6] Bobbio N., Teoria generale del diritto, Turin, G. Giappichelli Editore 1993, σ. 38. Βλ. και Champeil-Desplats V., «Effectivité et droits de l’homme: approche théorique», σε À la recherche de l’effectivité des droits de l’homme, Presses universitaires de Paris Ouest 2008, σ. 11-26.

[7] Άρθρο 25 της Οικουμενικής διακήρυξης των δικαιωμάτων του ανθρώπου, 10 Δεκεμβρίου 1948: « Καθένας έχει δικαίωμα σε ένα βιοτικό επίπεδο ικανό να εξασφαλίσει στον ίδιο και στην οικογένεια του υγεία και ευημερία, και ειδικότερα τροφή, ρουχισμό, κατοικία, ιατρική περίθαλψη όπως και τις απαραίτητες κοινωνικές υπηρεσίες. Έχει ακόμα δικαίωμα σε ασφάλιση για την ανεργία, την αρρώστια, την αναπηρία, τη χηρεία, τη γεροντική ηλικία, όπως και για όλες τις άλλες περιπτώσεις που στερείται τα μέσα της συντήρησής του, εξαιτίας περιστάσεων ανεξαρτήτων της θέλησης του (…) ».

[8] Άρθρο 11 του Διεθνούς Συμφώνου για τα οικονομικά, κοινωνικά και μορφωτικά δικαιώματα, 19 Δεκεμβρίου 1966: «  – 1.Τα συμβαλλόμενα Κράτη αναγνωρίζουν το δικαίωμα κάθε προσώπου για ένα επίπεδο διαβιώσεως ανεκτό για το ίδιο και την οικογένειά του, συμπεριλαμβανομένης της κατάλληλης διατροφής, ενδυμασίας και κατοικίας, συγχρόνως δε και το δικαίωμα της συνεχούς βελτιώσεως των συνθηκών διαβιώσεώς του. Τα κράτη θα λάβουν τα κατάλληλα μέτρα για τη διασφάλιση του δικαιώματος αυτού, αναγνωρίζοντας στην περίπτωση αυτή την ουσιώδη σημασία της διεθνούς συνεργασίας, που βασίζεται στην ελεύθερη συναίνεση (…) ».

[9] https://documents.un.org/doc/undoc/gen/g19/007/30/pdf/g1900730.pdf (πρόσβαση: 28.10.2024).

[10] Απόφαση Winterstein κ.ά. κατά Γαλλίας της 17.10.2013, αριθμός προσφυγής 27013/07: το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων έκρινε ότι η έξωση πολλών οικογενειών πλανόδιων στο Val d’Oise παραβίασε το άρθρο 8 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου.

[11] Απόφαση Tchokontio Happi κατά Γαλλίας της 09.04.2015, αριθμός προσφυγής 65829/12: το Δικαστήριο έκρινε ότι η Κυβέρνηση παραβίασε το δικαίωμα της προσφεύγουσας σε δίκαιη δίκη, καθόσον δεν της διασφάλισε στέγη, σύμφωνα με τον νόμο περί εκτελεστού δικαιώματος στέγασης, για περισσότερα από τρία έτη αφότου της είχε χορηγηθεί το ευεργέτημα του νόμου αυτού, και ότι η Κυβέρνηση δεν μπορούσε να επικαλεστεί έλλειψη πόρων για να δικαιολογήσει την καθυστέρηση αυτή.

[12] Οδηγίες 2004/38/ΕE και 2014/54/ΕE.

[13] Άρθρο 34 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 18 Δεκεμβρίου 2000 : «(…) Η Ένωση, προκειμένου να καταπολεμηθεί ο κοινωνικός αποκλεισμός και η φτώχεια, αναγνωρίζει και σέβεται το δικαίωμα κοινωνικής αρωγής και στεγαστικής βοήθειας προς εξασφάλιση αξιοπρεπούς διαβίωσης σε όλους όσους δεν διαθέτουν επαρκείς πόρους, σύμφωνα με τους κανόνες που ορίζονται στο δίκαιο της Ένωσης και τις εθνικές νομοθεσίες και πρακτικές».

[14] Απόφαση του γαλλικού Συνταγματικού Δικαστηρίου 94-359 DC της 19ης Ιανουαρίου 1995.

[15] Άρθρο 23 του Συντάγματος του Βελγίου.

[16] Άρθρο 21 του Συντάγματος της Ελλάδας: «(…) 4. H απόκτηση κατοικίας από αυτούς που την στερούνται ή που στεγάζονται ανεπαρκώς αποτελεί αντικείμενο ειδικής φροντίδας του Kράτους (…)».

[17] Bobbio, Teoria generale, ό.π., σ. 38.

[18] Άρθρο L. 411-1 du code des procédures civiles d’exécution.

[19] Άρθρο 226-4-2 du code pénal.

[20] Άρθρο 6 του Ν. της 6ης Ιουλίου 1989.

[21]  Ν. 90-449 της 31ης Μαΐου 1990.

[22] Ν. 2014-366 της 24ης Μαρτίου 2014.

[23] https://www.observatoires-des-loyers.org/ (πρόσβαση: 28.10.2024).

[24] Ν. 2018-1021 της 23ης Νοεμβρίου 2018.

[25] Ο δήμος Βαρκελώνης ανακοίνωσε την απαγόρευση των βραχυχρόνιων μισθώσεων από το 2028: https://www.bbc.com/travel/article/20240701-what-does-a-world-without-airbnb-look-like (πρόσβαση: 28.10.2024).

[26] https://www.paris.fr/pages/meubles-touristiques-3637#vous-souhaitez-louer-en-meuble-touristique-un-logement-qui-ne-constitue-pas-votre-residence-principa (πρόσβαση: 28.10.2024).

[27] Ν. 2007-290 της 5ης Μαρτίου 2007.