Ι. Η εκτέλεση του ενωσιακού δικαίου ως άσκηση συνεργατικού ομοσπονδισμού
H συζήτηση για τη συνταγματική φύση της Ευρωπαϊκής Ένωσης σπανίως είναι ανεπίκαιρη. Ανατροφοδοτείται άλλωστε διαρκώς από τις εξελίξεις, άλλοτε τις πολιτικές και άλλοτε τις νομικές. Οι πολιτικές εξελίξεις αναδεικνύουν συνήθως τα δομικά ελλείμματα του εγχειρήματος της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και προκαλούν ανησυχίες λόγω της στασιμότητάς του ή της ολοένα μειούμενης αποδοχής του από τους πολίτες. Αντίστοιχες είναι οι ανησυχίες που διατυπώνονται στο πεδίο της νομικής επιστήμης, ιδίως όταν εκδηλώνονται τάσεις αμφισβήτησης της αρχής της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου από εθνικά συνταγματικά δικαστήρια. Τα συνακόλουθα συνταγματικά ερωτήματα εκλαμβάνουν διάφορες μορφές: Εκτείνονται από το γενικότερο ερώτημα αν νοείται συνταγματικό δίκαιο χωρίς τυπικό Σύνταγμα μέχρι προβληματισμούς, αν (μπορεί πράγματι να) αποτελεί η Ένωση αυτόνομη έννομη τάξη, αν πρόκειται για συνομοσπονδία κυρίαρχων κρατών που παραμένουν «κύριοι των Συνθηκών» και καθορίζουν την πορεία της ή για ένα sui generis συνταγματικό φαινόμενο που δεν μπορεί να εξηγηθεί με παραδοσιακές νομικές έννοιες. Αναντίρρητο πάντως είναι ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση αποτελούσε εξαρχής και παραμένει ένωση δικαίου. Ο όρος συνδέεται με γνωστή ρήση του πρώτου προέδρου της Επιτροπής της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας (ΕΟΚ) Walter Hallstein, ο οποίος χαρακτήριζε την ΕΟΚ ως κοινότητα δικαίου για τον λόγο ότι αποτελούσε συγχρόνως προϊόν δικαίου και πηγή δικαίου.[1] Ακολούθησε, ως γνωστόν, η νομολογία του Δικαστηρίου, που δέχεται παγίως ήδη από το 1986 ότι η ΕΟΚ «συνιστά κοινότητα δικαίου, υπό την έννοια ότι ούτε τα κράτη μέλη της ούτε τα θεσμικά της όργανα διαφεύγουν τον έλεγχο της συμφωνίας των πράξεων τους προς το βασικό καταστατικό χάρτη που αποτελεί η Συνθήκη».[2]
Στην πορεία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και με την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει καταστεί πλέον σαφές ότι η Ένωση αποτελεί ένωση δικαίου πρωτίστως υπό την έννοια της θέσπισης δικαίου. Σε σχέση με την εκτέλεση του ενωσιακού δικαίου, όμως, η Ένωση είναι αντιμέτωπη με δύο βασικά δομικά προβλήματα. Πρώτον, η ίδια δεν διαθέτει παρά έναν μικρό για το μέγεθός της διοικητικό μηχανισμό και, επομένως, επαφίεται κατά κανόνα στα διοικητικά όργανα των κρατών μελών για την εκτέλεση του πρωτογενούς και παραγώγου ενωσιακού δικαίου:[3] Στη συντριπτική πλειονότητα των περιπτώσεων προβλέπεται έμμεση εκτέλεση του δικαίου της Ένωσης από τα κράτη μέλη και μόνο κατ’ εξαίρεση ανατίθενται στα όργανα και τις υπηρεσίες της Ένωσης αρμοδιότητες άμεσης εκτέλεσης του ενωσιακού δικαίου.[4] Δεύτερον, παρότι η όλη λογική της λειτουργίας της Ένωσης και των θεμελιωδών ελευθεριών βασίζεται στην άρση των περιορισμών μεταξύ των κρατών μελών και την επίτευξη ενιαίων συνθηκών όχι μόνον αγοράς αλλά πλέον και χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, η διοίκηση του εν λόγω χώρου παραμένει κατακερματισμένη οργανωτικά, καθώς οι διοικήσεις των κρατών μελών αποτελούν διακριτά νομικά πρόσωπα. Επιδιώκεται ως εκ τούτου η υπέρβαση του οργανωτικού διαχωρισμού, ώστε να επιτευχθεί έστω λειτουργικά η ενότητα της διοικητικής δράσης εντός της Ένωσης: Μέσο για την επίτευξη της σύνδεσης αποτελεί η καλόπιστη συνεργασία μεταξύ ενωσιακών και εθνικών διοικητικών οργάνων, η οποία αποτελεί θεμελιώδη αρχή του δικαίου της Ένωσης και επιτάσσεται ρητώς στις Συνθήκες και για το πεδίο της διοικητικής συνεργασίας.[5]
Η διοικητική συνεργασία διακρίνεται σε κάθετη συνεργασία μεταξύ ενωσιακών και εθνικών οργάνων και οριζόντια συνεργασία μεταξύ εθνικών οργάνων δύο ή περισσότερων κρατών μελών. Έτσι, η «διοίκηση» της Ευρωπαϊκής Ένωσης συναποτελείται από ενωσιακά και εθνικά διοικητικά όργανα, τα οποία παραμένουν μεν διακριτά μεταξύ τους από οργανωτική άποψη αλλά συνεργάζονται με σκοπό την εκτέλεση του ενωσιακού δικαίου ως λειτουργική ενότητα. Αντίστοιχα, το ομοσπονδιακού τύπου μοντέλο διοίκησης της Ένωσης περιγράφεται ως πολυεπίπεδο σύστημα που χαρακτηρίζεται από τη συνεργασία μεταξύ των επιπέδων, εκλαμβάνοντας συνολικά τη μορφή ενός συνεργατικού ομοσπονδισμού (cooperative federalism).[6] H εν λόγω συνεργασία διαφέρει από κλασικά ομοσπονδιακά συστήματα, όπου οι αρμοδιότητες των οργάνων των ομόσπονδων κρατιδίων διακρίνονται σαφώς από τις αρμοδιότητες οργάνων του ομοσπονδιακού επιπέδου. Πέραν της αυστηρής διάκρισης μεταξύ των σφαιρών εξουσίας των πολιτειών και των ομοσπονδιακών αρχών που ισχύει στο ομοσπονδιακό σύστημα των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής (dual federalism),[7] χαρακτηριστική είναι η περίπτωση του γερμανικού ομοσπονδιακού συστήματος, όπου γίνεται δεκτό ότι καταρχήν απαγορεύονται και μόνον κατ’ εξαίρεση είναι συνταγματικώς ανεκτές οι μικτές μορφές διοίκησης που βασίζονται σε συνεργασία μεταξύ αρχών διαφορετικών επιπέδων διοίκησης (Verbot der Mischverwaltung).[8] Η απαγόρευση συνδέεται ευθέως με τη δημοκρατική αρχή, καθώς ο σαφής διαχωρισμός των αρμοδιοτήτων επιτρέπει τον καταλογισμό της πολιτικής ευθύνης για την άσκησή τους.[9]
ΙΙ. Η ανεξαρτησία εθνικών διοικητικών αρχών ως επιταγή του ενωσιακού δικαίου
1. Η αρχή της οργανωτικής και διαδικαστικής αυτονομίας των κρατών μελών
Πάντως, παρά την ενότητα που επιδιώκεται σε λειτουργικό επίπεδο, δεν αίρεται ο νομικός διαχωρισμός μεταξύ των εθνικών και των ενωσιακών διοικητικών μηχανισμών: Τα ενωσιακά όργανα και οι εθνικοί διοικητικοί μηχανισμοί διατηρούν τη νομική τους προσωπικότητα και την οργανωτική τους αυτοτέλεια. Από την άποψη αυτή, η διοικητική δομή της Ένωσης διαφέρει από την κλασική αντίληψη της ιεραρχικά δομημένης διοίκησης που κυριαρχεί στις συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών: η εκτελεστική εξουσία στην Ένωση δεν αποτελεί έναν ενιαίο, ιεραρχικά οργανωμένο οργανισμό, αλλά απλώς μια λειτουργική κατασκευή, η οποία βασίζεται στη συνεργασία μεταξύ νομικά ισότιμων φορέων εξουσίας. Η ισότητα των συνεργαζόμενων διοικητικών οργάνων ισχύει τόσο στη σχέση μεταξύ διοικητικών οργάνων διαφορετικών κρατών μελών όσο και στη σχέση μεταξύ ενωσιακών και εθνικών διοικητικών οργάνων, καθώς, ανεξάρτητα από τον ad hoc καταμερισμό αρμοδιοτήτων στο πλαίσιο των διάφορων μορφών συνεργασίας, τα ενωσιακά όργανα δεν είναι ιεραρχικώς προϊστάμενα των εθνικών. Άλλωστε, τα τελευταία δεν εντάσσονται στο νομικό πρόσωπο της Ευρωπαϊκής Ένωσης αλλά παραμένουν αναπόσπαστα τμήματα των διοικητικών μηχανισμών των κρατών μελών, την οργανωτική και διαδικαστική αυτονομία των οποίων αναγνωρίζει το ενωσιακό δίκαιο. Ειδικότερα, από τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) αναγνωρίζεται παγίως ότι η οργανωτική και διαδικαστική αυτονομία των κρατών μελών αποτελεί αρχή που διέπει το σύνολο της έμμεσης εκτέλεσης του ενωσιακού δικαίου και έχει την εξής έννοια: Στο μέτρο που το δίκαιο της Ένωσης και οι γενικές αρχές του δεν περιέχουν κοινούς προς τούτο κανόνες, οι εθνικές αρχές, κατά την εφαρμογή των ρυθμίσεων αυτών, ακολουθούν τους διαδικαστικούς και τους ουσιαστικούς κανόνες του εθνικού τους δικαίου.[10]
2. Η λειτουργία της διπλής ανεξαρτησίας: Μέσο επίτευξης ενωσιακών σκοπών
Σε σειρά τομέων το ίδιο το ενωσιακό δίκαιο θέτει, πάντως, οργανωτικές απαιτήσεις που κωλύουν την εφαρμογή της αρχής της οργανωτικής αυτονομίας των κρατών μελών και επιτάσσουν την ανεξαρτησία εκείνης της εθνικής αρχής στην οποία απονέμεται η αρμοδιότητα έμμεσης εκτέλεσης του ενωσιακού δικαίου. Παρότι πρόκειται για μια γενικότερη τάση, είναι ιδιαιτέρως έκδηλο στα πεδία του συστήματος των κεντρικών τραπεζών, της προστασίας των προσωπικών δεδομένων, στο δίκαιο του ανταγωνισμού και τους τομείς της ρύθμισης των απελευθερωμένων αγορών των τηλεπικοινωνιών και της ενέργειας. Κατά τον ενωσιακό νομοθέτη, ο σκοπός των επιταγών περί ανεξαρτησίας των εθνικών αρχών συνίσταται στη διασφάλιση της αποτελεσματικής εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου, η δε επιτασσόμενη ανεξαρτησία είναι κατά κανόνα διπλή. Αφενός, αφορά την ανεξαρτησία έναντι εποπτευόμενων επιχειρήσεων και ιδιωτικών συμφερόντων, ώστε να διασφαλίζεται οργανωτικά η αμεροληψία των εθνικών διοικητικών αρχών και να αποτρέπεται η ευνοϊκή μεταχείριση ορισμένων εποπτευόμενων σε βάρος άλλων. Αφετέρου, επιτάσσεται ανεξαρτησία έναντι της πολιτικής εξουσίας σε εθνικό επίπεδο, ώστε να διασφαλίζεται ότι οι αρμοδιότητες της διοικητικής αρχής ασκούνται αποκλειστικά από τα μέλη και τα όργανά της, χωρίς παρεμβάσεις από άλλους φορείς δημόσιας εξουσίας.
Ασφαλώς η μορφή και το εύρος της ανεξαρτησίας εθνικών διοικητικών αρχών που επιτάσσεται από το ενωσιακό δίκαιο διαφέρουν, ανάλογα με τη φύση των αρμοδιοτήτων τους. Έτσι, στον τομέα της ρύθμισης αγορών προέχει ιδίως η διαφύλαξη της αμεροληψίας της ρυθμιστικής αρχής, ώστε να αποτρέπεται η ευνοϊκή μεταχείριση επιχειρήσεων, είτε πρόκειται για επιχειρήσεις που ελέγχονται από το κράτος είτε για αμιγώς ιδιωτικά συμφέροντα. Η ανεξαρτησία από την πολιτική εξουσία συνδέεται στο πλαίσιο αυτό πρωτίστως με την αποτροπή άσκησης πολιτικής επιρροής υπέρ της κρατικής επιχείρησης που δραστηριοποιείται στη ρυθμιζόμενη αγορά, ώστε να μην πλήττονται αντανακλαστικά οι ανταγωνιστές της. Άλλωστε, στους εν λόγω τομείς μεταμορφώνεται ο ρόλος του κράτους, που από διαχειριστής δημοσίων πραγμάτων και πάροχος υπηρεσιών κοινής ωφέλειας γίνεται επόπτης των επιχειρήσεων και ρυθμιστής των οικείων αγορών:[11] Αντίστοιχη είναι η ανάγκη αποστασιοποίησης του ρυθμιστή από τα συμφέροντα των επιχειρήσεων που ανταγωνίζονται μεταξύ τους. Υπό το πρίσμα της λειτουργίας της θεσμικής ανεξαρτησίας των ρυθμιστικών αρχών ως μέσου διασφάλισης της αμεροληψίας τους έναντι των εποπτευόμενων επιχειρήσεων εξηγείται η πάγια στάση της νομολογίας του ΔΕΕ σε σχέση με την ερμηνεία της έννοιας της ανεξαρτησίας των ρυθμιστικών αρχών: Όταν δεν περιλαμβάνεται ορισμός της ανεξαρτησίας στο παράγωγο ενωσιακό δίκαιο, γίνεται δεκτό ότι η έννοια της ανεξαρτησίας «πρέπει να γίνει αντιληπτή με το σύνηθες περιεχόμενό της», δηλαδή «ως ένα καθεστώς που διασφαλίζει στον φορέα τη δυνατότητα να δρα ελεύθερα σε σχέση με τους οργανισμούς έναντι των οποίων πρέπει να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία του, απαλλαγμένος από κάθε είδους καθοδήγηση και πίεση».[12] Η ανεξαρτησία της ρυθμιστικής αρχής διακρίνεται σε οργανωτική ανεξαρτησία[13] και «ανεξαρτησία κατά τη λήψη αποφάσεων», η οποία συνεπάγεται ότι «λαμβάνει τις αποφάσεις της αυτόνομα, μόνο με βάση το δημόσιο συμφέρον, προκειμένου να διασφαλίζει τον σεβασμό των σκοπών που επιδιώκονται με το παράγωγο ενωσιακό δίκαιο, χωρίς να υπόκειται σε εξωτερικές οδηγίες προερχόμενες από άλλους δημόσιους ή ιδιωτικούς φορείς».[14] Στον τομέα της ρύθμισης αγορών ο αυστηρός διαχωρισμός από την πολιτική εξουσία παρέχει επιπλέον στις ρυθμιστικές αρχές τη δυνατότητα να εντάξουν τη δράση τους σε μακροπρόθεσμη προοπτική, η οποία είναι αναγκαία για την επίτευξη των σκοπών του ενωσιακού δικαίου στον τομέα της ρύθμισης αγορών.[15]
Από την άλλη πλευρά, στους τομείς της προστασίας θεμελιωδών δικαιωμάτων η έννοια της ανεξαρτησίας των εθνικών διοικητικών αρχών δεν συνδέεται με τη λογική της διασφάλισης αμεροληψίας και ίσης μεταχείρισης μεταξύ επιχειρήσεων που τελούν σε ανταγωνιστική σχέση στην ίδια αγορά, αλλά με τον σκοπό προστασίας των φορέων του δικαιώματος έναντι επεμβάσεων από την ίδια την κρατική εξουσία, πιθανώς για λόγους που αφορούν την εξυπηρέτηση πολιτικών συμφερόντων. Μάλιστα, στο πεδίο της προστασίας των προσωπικών δεδομένων το ενωσιακό δίκαιο επιτάσσει διαχρονικά την «πλήρη ανεξαρτησία» των εθνικών αρχών ελέγχου,[16] για την ερμηνεία της οποίας η νομολογία επίσης εκκινεί από τη βασική παραδοχή ότι «ο όρος “ανεξαρτησία” σημαίνει το καθεστώς που διασφαλίζει στο οικείο όργανο τη δυνατότητα να ενεργεί με πλήρη ελευθερία, χωρίς να υπόκειται σε εντολές και σε πιέσεις».[17] Εδώ οι απαιτήσεις ανεξαρτησίας είναι μάλλον αυστηρότερες, καθώς επιτάσσεται «αποφασιστική εξουσία, μη υποκείμενη σε καμία εξωτερική προς την αρχή ελέγχου επιρροή, είτε άμεση είτε έμμεση: Κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, οι αρχές ελέγχου πρέπει να ενεργούν αντικειμενικά και αμερόληπτα. Προς τούτο, δεν πρέπει να υπόκεινται σε καμία εξωτερική επιρροή, δηλαδή ούτε στην επιρροή των ελεγχομένων οργανισμών ούτε στην άμεση ή έμμεση επιρροή του κράτους ή των Länder [των ομόσπονδων κρατιδίων]».[18]
3. Τα όρια της ανεξαρτησίας των εθνικών αρχών έναντι ενωσιακών οργάνων
Υπό το φως των σκοπών που εξυπηρετούν οι ενωσιακές επιταγές περί ανεξαρτησίας εθνικών διοικητικών αρχών καθίστανται εμφανή και τα όρια της ανεξαρτησίας. Από τη μια πλευρά, ανεξαρτησία εθνικών διοικητικών αρχών δεν σημαίνει ανεξαρτησία έναντι της δικαστικής εξουσίας, υπό την έννοια της απαλλαγής των διοικητικών αρχών από τον δικαστικό έλεγχο.[19] Από την άλλη πλευρά, η ανεξαρτησία που επιτάσσει το ενωσιακό δίκαιο έναντι άλλων δημοσίων αρχών περιορίζεται κατά κανόνα στο εθνικό επίπεδο: Ανεξαρτησία δεν σημαίνει απαλλαγή από την υποχρέωση διοικητικής συνεργασίας με άλλες εθνικές αρχές ή με ενωσιακά όργανα. Τούτο ισχύει ιδίως σε περιπτώσεις, στις οποίες το παράγωγο ενωσιακό δίκαιο προβλέπει τη σύσταση δικτύων διοικητικής συνεργασίας (networks, Netzwerke), εντός των οποίων επιδιώκεται η ευθεία συνεργασία όλων των εθνικών διοικητικών αρχών με το ίδιο αντικείμενο, υπό τον συντονισμό οργάνων της Ένωσης και ιδίως της Επιτροπής.[20] Η εξέταση της εν λόγω συνεργασίας καταδεικνύει, όμως, ότι η διοικητική συνεργασία εντός των δικτύων δεν περιορίζεται απλώς στην ανταλλαγή πληροφοριών, την υποχρέωση ενημέρωσης ή τον συντονισμό της δράσης των αρχών που συμμετέχουν στο δίκτυο αλλά διαμορφώνεται κατά τρόπο που παρέχει στα ενωσιακά όργανα ένα σαφές προβάδισμα έναντι των εθνικών αρχών. Στην πραγματικότητα, μέσω των δομών συνεργασίας διασφαλίζεται στα ενωσιακά όργανα όχι μόνο αμεσότερη εποπτεία της έμμεσης εκτέλεσης του ενωσιακού δικαίου αλλά και επίδραση στη διαμόρφωση αποφάσεων, η οποία εκλαμβάνει διάφορες μορφές.
Πρόκειται, πρώτον, για τη δυνατότητα καθοδήγησης των εθνικών διοικητικών αρχών μέσω συστάσεων, κατευθυντηρίων γραμμών, ανακοινώσεων ή γνωμοδοτήσεων, που δεν αποτελούν μεν νομικά δεσμευτικές πράξεις αλλά αναπτύσσουν de facto δεσμευτικότητα για τον λόγο ότι λαμβάνονται υποχρεωτικά υπ’ όψιν από τις εθνικές διοικητικές αρχές.[21] Μάλιστα, κατά την πάγια νομολογία του ΔΕΕ, γίνεται δεκτό ότι οι συστάσεις δεν αποσκοπούν στην παραγωγή δεσμευτικών αποτελεσμάτων, τούτο, όμως, δεν σημαίνει ότι στερούνται οποιουδήποτε έννομου αποτελέσματος: Πέραν των εθνικών διοικητικών αρχών, οφείλουν να τις λαμβάνουν υπ’ όψιν κατά την επίλυση διαφορών και τα εθνικά δικαστήρια, ιδίως όταν καθιστούν σαφή την ερμηνεία εθνικών διατάξεων που έχουν θεσπιστεί με σκοπό την εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου ή αποσκοπούν στη συμπλήρωση διατάξεων δεσμευτικού χαρακτήρα της Ευρωπαϊκής Ένωσης.[22]
Δεύτερον, ειδικά στο πεδίο της ρύθμισης απελευθερωμένων αγορών, το παράγωγο ενωσιακό δίκαιο προβλέπει αρμοδιότητες επέμβασης της Επιτροπής στη λήψη αποφάσεων, με χαρακτηριστικότερη περίπτωση την εξουσία της να απαιτεί από εθνικές ρυθμιστικές αρχές να αποσύρουν ορισμένο μέτρο που σχεδιάζουν, ιδίως όταν αυτό αποκλίνει από προηγούμενη σύστασή της. Ειδικότερα, στο παράγωγο ενωσιακό δίκαιο περί ρύθμισης ηλεκτρονικών επικοινωνιών ορίζεται ότι οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές δημοσιεύουν σχέδια μέτρων που αφορούν τον καθορισμό ορισμένης επιχείρησης ως κατέχουσας σημαντική ισχύ στην αγορά ή τον καθορισμό αγορών, εφόσον αποκλίνουν από τις συστάσεις της Επιτροπής: Εντός προθεσμίας δύο μηνών από την κοινοποίηση του μέτρου, η Επιτροπή έχει την εξουσία να λάβει απόφαση, βάσει της οποίας η εθνική ρυθμιστική αρχή καλείται να αποσύρει το σχεδιαζόμενο μέτρο. Η εν λόγω απόφαση της Επιτροπής είναι δεσμευτική, καθώς η εθνική ρυθμιστική αρχή υποχρεούται εντός εξαμήνου είτε να αποσύρει οριστικά το σχεδιαζόμενο μέτρο είτε να προβεί σε κοινοποίηση τροποποιημένου σχεδίου.[23]
Τρίτον, ως δυνατότητα επίδρασης στην εκτέλεση του ενωσιακού δικαίου μπορεί να αξιολογηθεί και η εξουσία που απονέμεται στην Επιτροπή να λάβει απόφαση αποκλειστικού χειρισμού ορισμένης υπόθεσης, όπως κατοχυρώνεται στο πλαίσιο της συνεργασίας του Ευρωπαϊκού Δικτύου Ανταγωνισμού (European Competition Network, ECN). Ειδικότερα, οι εθνικές αρχές ανταγωνισμού ασκούν τις εξουσίες τους ανεξάρτητα από πολιτικές και άλλες εξωτερικές παρεμβάσεις,[24] συνεργάζονται ως προς τη μεταξύ τους κατανομή των υποθέσεων βάσει κριτηρίων που έχει θεσπίσει η Επιτροπή[25] και την ενημερώνουν για κάθε νέα υπόθεση που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου: Απόκειται στην ανέλεγκτη κρίση της Επιτροπής να αποφασίσει να κινήσει η ίδια διαδικασία για τη διαπίστωση παράβασης και τη λήψη των προβλεπόμενων μέτρων, η κίνηση δε διαδικασίας από την Επιτροπή έχει ως συνέπεια την αυτοδίκαιη απώλεια της αρμοδιότητας των εθνικών αρχών ανταγωνισμού να εφαρμόσουν το ενωσιακό δίκαιο στη συγκεκριμένη υπόθεση.[26] Παρότι γίνεται δεκτό ότι οι κανόνες καταμερισμού αρμοδιοτήτων μεταξύ της Επιτροπής και των εθνικών αρχών ανταγωνισμού είναι διαδικαστικής φύσεως,[27] ο τρόπος οργάνωσης της συνεργασίας εντός του δικτύου είναι ενδεικτικός της ισχυρής θέσης της Επιτροπής έναντι των εθνικών αρχών ανταγωνισμού σε σχέση με την άσκηση των παράλληλων αρμοδιοτήτων τους.
ΙΙΙ. Δημοκρατικές προκλήσεις και δικαιοκρατικές ευκαιρίες
1. Θεσμική ανεξαρτησία και ελλείματα καταλογισμού πολιτικής ευθύνης
Οι παραπάνω μορφές επίδρασης των ενωσιακών οργάνων στην εκτέλεση του ενωσιακού δικαίου επιτρέπουν την παρατήρηση ότι η ανεξαρτησία που επιτάσσεται από το ενωσιακό δίκαιο σε εθνικές διοικητικές αρχές πρακτικά δεν μπορεί να αντιταχθεί έναντι των ενωσιακών οργάνων: Κατά τούτο είναι ακριβής η διαπίστωση του Κωνσταντίνου Γιαννακόπουλου ότι σε πολλές περιπτώσεις οι εθνικές αρχές «δεν είναι αρχές απολύτως ανεξάρτητες αλλά φορείς των πολιτικών της Ένωσης».[28] Στην πραγματικότητα, ο συνδυασμός της επιβεβλημένης από το ενωσιακό δίκαιο ανεξαρτησίας διοικητικών αρχών σε εθνικό επίπεδο, της υποχρέωσης κάθετης και οριζόντιας συνεργασίας σε πανευρωπαϊκή κλίμακα και της άσκησης επιρροής από ενωσιακά όργανα οδηγεί σε μια de facto ιεραρχικοποίηση του μοντέλου διοίκησης στην Ευρωπαϊκή Ένωση.[29] Ενώ δηλαδή η εκτέλεση του ενωσιακού δικαίου αποτελεί κοινή αποστολή εθνικών και ενωσιακών διοικητικών οργάνων που συνεργάζονται μεταξύ τους με όρους νομικής ισοτιμίας, σχηματίζοντας μια λειτουργική ενότητα οριζόντιας οργάνωσης, η συνεργασία διαμορφώνεται συχνά κατά τρόπο, ώστε η εικόνα της εκτέλεσης του ενωσιακού δικαίου να προσιδιάζει τελικά περισσότερο στο ιεραρχικό μοντέλο διοίκησης, όπως είναι γνωστό στο εσωτερικό των περισσοτέρων κρατών μελών της Ένωσης: Οι εθνικές διοικητικές αρχές εκτελούν το ενωσιακό δίκαιο ανεξάρτητα από τις εθνικές κυβερνήσεις, υπό τον έλεγχο και την καθοδήγηση της Επιτροπής ως de facto επικεφαλής. Αναδεικνύεται έτσι μια ιδιότυπη προβληματική δημοκρατικής νομιμοποίησης κατά την εκτέλεση του ενωσιακού δικαίου από ανεξάρτητες εθνικές αρχές υπό την επίδραση της Επιτροπής, η οποία έχει δύο επιμέρους πτυχές. Πρώτον, η συνεργασία εντός των δικτύων διοικητικής συνεργασίας δεν είναι πάντοτε ορατή στους ενδιαφερόμενους και, ως εκ τούτου, είναι ασαφές σε ποιο από τα συνεργαζόμενα (εθνικά και ενωσιακά) όργανα πρέπει κάθε φορά να καταλογιστεί η ευθύνη για τις αποφάσεις που λαμβάνονται.[30] Δεύτερον, το κλασικό μοντέλο δημοκρατικής νομιμοποίησης που βασίζεται στην ιεραρχική οργάνωση της διοίκησης και την πολιτική ευθύνη της κυβέρνησης ως πολιτικώς προϊστάμενης του διοικητικού μηχανισμού[31] δεν μπορεί να λειτουργήσει εν προκειμένω, παρά την παρατηρούμενη de facto ιεραρχικοποίηση. Και τούτο, διότι, ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι ορισμένη απόφαση πρέπει να καταλογιστεί στην Επιτροπή που λειτουργεί ως de facto επικεφαλής, είναι αμφίβολο αν πράγματι είναι δυνατός ο καταλογισμός πολιτικής ευθύνης σε βάρος της: Η Επιτροπή «ασκεί τα καθήκοντά της με πλήρη ανεξαρτησία»[32] και, παρότι λογοδοτεί και ευθύνεται συλλογικά ενώπιον του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, είναι μάλλον αδύνατο πρακτικά να καταψηφιστεί από τους πολίτες που εκπροσωπούνται σε αυτό.[33] Άλλωστε, οι εκλογές για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο απλώς λαμβάνονται υπ’ όψιν από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο για την πρόταση υποψηφίου για το αξίωμα του προέδρου της Επιτροπής,[34] ενώ το πολιτικό «κέντρο βάρους» των εκλογών για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο παραμένει, ως γνωστόν, στο εθνικό επίπεδο των κρατών μελών.[35] Η δυνατότητα καταψήφισης, όμως, αποτελεί ένα από τα βασικά χαρακτηριστικά της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας,[36] στην οποία, κατά τις Συνθήκες, (πρέπει να) θεμελιώνεται η λειτουργία της Ένωσης.[37] Όπως έχει παρατηρήσει επανειλημμένως ο Joseph Weiler,[38] το δημοκρατικό έλλειμα της Ευρωπαϊκής Ένωσης συνδέεται ακριβώς με την έλλειψη της δυνατότητας καταψήφισης όσων διαμορφώνουν τις αποφάσεις, την αδυναμία καταψήφισης δηλαδή κάποιας «κυβέρνησης»: Η μορφή της ευρωπαϊκής διακυβέρνησης παρίσταται για τον λόγο αυτό ως ιδιότυπη governance without government,[39] ως «διακυβέρνηση χωρίς κυβέρνηση», όπου οι πολιτικές της Ένωσης διαμορφώνονται και εφαρμόζονται χωρίς πραγματική πολιτική αντιπαράθεση (policies without politics).[40]
Ενόψει των ανωτέρω, καθίσταται εμφανές ότι οι ενωσιακές επιταγές περί ανεξαρτησίας εθνικών διοικητικών αρχών δεν επιτυγχάνουν την ουσιαστική αποπολιτικοποίηση[41] της διοικητικής δράσης αλλά συντείνουν απλώς σε μια – ενωσιακής επιρροής – επαναπολιτικοποίησή τους.[42] Από τη σκοπιά αυτή παρίσταται ως εξηγήσιμη η θέση που διατυπώνεται από διάφορα κράτη μέλη ενώπιον του ΔΕΕ ότι οι κανόνες του ενωσιακού δικαίου που επιτάσσουν την ανεξαρτησία εθνικών ρυθμιστικών αρχών από τις εθνικές κυβερνήσεις θέτουν ζήτημα τήρησης της δημοκρατικής αρχής, καθώς η ανεξαρτησία έναντι των οργάνων που φέρουν πολιτική ευθύνη σε εθνικό επίπεδο «διακόπτει την αλληλουχία της δημοκρατικής νομιμοποίησης».[43] Η νομολογία του ΔΕΕ δεν συμμερίζεται διαχρονικά τους προβληματισμούς και απορρίπτει τις αιτιάσεις περί προσβολής της συνταγματικά κατοχυρωμένης δημοκρατικής αρχής, με το εξής σκεπτικό: «Δεν αντιβαίνει στη δημοκρατική αρχή η ύπαρξη δημοσίων αρχών κειμένων εκτός της κλασικής ιεραρχικής διοικήσεως και κατά το μάλλον ή ήττον ανεξαρτήτων από την κυβέρνηση, οι οποίες έχουν συχνά ρυθμιστικές λειτουργίες ή ασκούν καθήκοντα που δεν πρέπει να υπόκεινται σε πολιτικές επιρροές, εξακολουθούν όμως συγχρόνως να υποχρεούνται να τηρούν τον νόμο, υπό τον έλεγχο των αρμοδίων δικαστηρίων. Η απονομή καθεστώτος ανεξαρτησίας από τη γενική διοίκηση προς τις εθνικές ρυθμιστικές αρχές δεν δύναται αφ’ εαυτής να στερήσει από τις εν λόγω αρχές τη δημοκρατική τους νομιμότητα, αφού δεν εκλείπει κάθε κοινοβουλευτική επιρροή επί των αρχών αυτών».[44]
2. Δημοκρατική νομιμοποίηση χωρίς πολιτική ευθύνη;
Από τις πάγιες παραδοχές της νομολογίας του ΔΕΕ είναι δυνατή η εξαγωγή δύο τουλάχιστον βασικών συμπερασμάτων σε σχέση με την αντίληψη περί δημοκρατικής αρχής που υιοθετείται από το Δικαστήριο. Καταρχάς, η έννοια της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, στην οποία θεμελιώνεται κατά το πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο και η λειτουργία της ίδιας της Ένωσης, δεν ερμηνεύεται από το Δικαστήριο ως σύμφυτη με την έννοια της πολιτικής ευθύνης. Έτσι, γίνεται δεκτό ότι δεν αντιβαίνει στη δημοκρατική αρχή η ύπαρξη δημοσίων αρχών εκτός της κλασικής ιεραρχικής διοίκησης που είναι ανεξάρτητες από την κυβέρνηση και δεν υπόκεινται σε πολιτικές επιρροές, αρκεί να τηρούν τον νόμο, να ελέγχονται από τα δικαστήρια και να λογοδοτούν ενώπιον του εθνικού κοινοβουλίου. Ωστόσο, η υποχρέωση λογοδοσίας δεν ταυτίζεται με την πολιτική ευθύνη: Η έννοια της ευθύνης είναι ευρύτερη και δεν περιορίζεται στην ενημέρωση με ειδικές εκθέσεις και ακροάσεις ή την παροχή εξηγήσεων αλλά περιλαμβάνει και τη δυνατότητα καταλογισμού πολιτικών κυρώσεων στους υπευθύνους.[45] Φαίνεται, μάλιστα, ότι – κατά την αντίληψη που υιοθετείται σε ενωσιακό επίπεδο – η πολιτική ευθύνη όχι μόνον δεν θεωρείται αναγκαίο στοιχείο για την επίτευξη δημοκρατικής νομιμοποίησης αλλά εκλαμβάνεται ενίοτε και ως παράγοντας που θα μπορούσε να διακινδυνεύσει την αποτελεσματική εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου: Το ενωσιακό δίκαιο επιτάσσει την ανεξαρτησία σειράς εθνικών διοικητικών αρχών από την επιρροή κυβερνητικών οργάνων ακριβώς επειδή εκείνα υπέχουν πολιτική ευθύνη σε εθνικό επίπεδο και επομένως δρουν κατά τεκμήριο βάσει πολιτικών κριτηρίων. Δηλαδή με όρους πολιτικού κόστους σε εθνικό επίπεδο, όπου ευθύνονται έναντι του αντίστοιχου εκλογικού σώματος. Πρόκειται, άλλωστε, για γνωστό πρόβλημα πολυεπίπεδων δομών διακυβέρνησης και ιδίως ομοσπονδιακών συστημάτων, όπου θεσπίζονται κανόνες δικαίου σε ομοσπονδιακό επίπεδο και εφαρμόζονται από τις διοικήσεις των ομόσπονδων κρατιδίων: Ενόψει του ότι τα πολιτικώς υπόλογα όργανα των κρατιδίων ευθύνονται έναντι διαφορετικών εκλογικών σωμάτων δεν αποκλείεται η εφαρμογή των κανόνων δικαίου να γίνει με ανομοιόμορφο τρόπο, λόγω προσαρμογών στις πολιτικές ιδιαιτερότητες κάθε κρατιδίου. Στο πολυεπίπεδο σύστημα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όμως, η ομοιόμορφη εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου σε όλη την Ένωση αξιολογείται από τα ενωσιακά όργανα ως πτυχή της αποτελεσματικότητας εφαρμογής του, ειδικά σε τομείς όπου επιδιώκεται η επίτευξη ίσων όρων ανταγωνισμού στην ενιαία αγορά. Έτσι, η διέξοδος που αναζητά ο ενωσιακός νομοθέτης και αποδέχεται η νομολογία του ΔΕΕ κινείται προς την κατεύθυνση της αποσύνδεσης της πολιτικής ευθύνης για την εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου από την έννοια της δημοκρατικής αρχής: Στην πραγματικότητα, οι ενωσιακές επιταγές περί ανεξαρτησίας εθνικών διοικητικών αρχών δεν αποτελούν μέσο ουσιαστικής αποπολιτικοποίησης αλλά μέσο αποσύνδεσης από την πολιτική ευθύνη.
Η αναγνώριση δημοκρατικής νομιμοποίησης χωρίς πολιτική ευθύνη φαίνεται να επιχειρείται με την υιοθέτηση εναλλακτικών θεωριών δημοκρατικής νομιμοποίησης, οι οποίες εστιάζουν περισσότερο στη σημασία της αποτελεσματικότητας της διοικητικής δράσης ως προς την επίτευξη συγκεκριμένων στόχων (output) παρά στην καθοδήγησή της από φορείς και πρόσωπα που είναι πολιτικώς υπόλογα έναντι του εκλογικού σώματος ή στη συμμετοχή των πολιτών στη λήψη αποφάσεων (input). Στον ευρωπαϊκό χώρο είναι ιδιαιτέρως γνωστή η λεγόμενη σύνθετη δημοκρατική θεωρία (komplexe Demokratietheorie)[46] του Fritz Scharpf, σύμφωνα με την οποία η δημοκρατική νομιμοποίηση δεν καθίσταται ελλειμματική απλώς και μόνο για τον λόγο ότι δεν λειτουργεί κατά τη λογική της αδιάκοπης αλυσίδας σχέσεων ελέγχου μεταξύ εκλογικού σώματος και διοικητικών οργάνων: Αν τα διοικητικά όργανα εκπληρώνουν με αποτελεσματικότητα το έργο που τους ανατίθεται και επιτυγχάνουν τους προκαθορισμένους στόχους, διασφαλίζεται η εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, ακόμη και αν (ή μάλλον ακριβώς επειδή) η διοικητική δράση είναι ανεξάρτητη και αποσυνδεδεμένη από την πολιτική ευθύνη. Παρότι είναι εξαιρετικά αμφίβολο αν αυτή η θεωρητική κατασκευή είναι συμβατή με τις βασικές αρχές του δημοκρατικού πολιτεύματος και τις συνταγματικές επιταγές περί πολιτικής ελευθερίας και ισότητας όλων των πολιτών,[47] καθίσταται εμφανέστερη η (νομιμοποιητική) λειτουργία που τα εν λόγω μοντέλα δημοκρατίας αναγνωρίζουν σε στοιχεία όπως η διαφάνεια της διοικητικής δράσης και η δημόσια λογοδοσία των ανεξάρτητων αρχών: Για διοικητικά όργανα υψηλής τεχνοκρατικής εξειδίκευσης, η δημόσια λογοδοσία και η διαφάνεια δύνανται να συντελέσουν στην αποτελεσματικότητα της δράσης τους, καθώς λειτουργούν ως «αντικίνητρα αναποτελεσματικότητας»: πιθανή αποτυχία επίτευξης στόχων πλήττει το επαγγελματικό και επιστημονικό κύρος των στελεχών τους.
3. Η θεσμική ανεξαρτησία ως δικαιοκρατική ευκαιρία
Από τη στάση της νομολογίας του ΔΕΕ μπορεί επίσης να συναχθεί το συμπέρασμα ότι το Δικαστήριο συνδέει την όλη προβληματική περί δημοκρατικής νομιμοποίησης των ανεξάρτητων εθνικών αρχών με τον δικαστικό τους έλεγχο και το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας. Κατ’ ουσίαν γίνεται δεκτό ότι το έλλειμμα πολιτικής ευθύνης των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών αντισταθμίζεται σε έναν βαθμό από το ότι επιβάλλεται «στα κράτη μέλη η υποχρέωση να εξασφαλίζουν ότι υπάρχουν κατάλληλοι μηχανισμοί σε εθνικό επίπεδο, δυνάμει των οποίων ο θιγόμενος από απόφαση της εθνικής ρυθμιστικής αρχής έχει δικαίωμα προσφυγής σε φορέα ανεξάρτητο από τα εμπλεκόμενα μέρη και από οποιαδήποτε κυβέρνηση. Η απαίτηση αυτή αποτελεί ειδικότερη εκδήλωση της αρχής της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, η οποία συνιστά γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης που κατοχυρώνεται στο άρθρο 47 του Χάρτη».[48] Η εν λόγω παραδοχή της νομολογίας, στην οποία επίσης μπορεί να ασκηθεί σοβαρή κριτική εξ επόψεως συνταγματικού δικαίου και δημοκρατικής θεωρίας,[49] παρέχει την αφορμή για μια γενικότερη επαναξιολόγηση της σύνθετης σχέσης μεταξύ της δημοκρατικής αρχής και της αρχής του κράτους δικαίου. Ως προς τον δικαστικό έλεγχο της διοικητικής δράσης, οι δύο αρχές πράγματι μπορούν να λειτουργήσουν συμπληρωματικά: Μέσω του δικαστικού ελέγχου διασφαλίζεται ο σεβασμός της αρχής της νομιμότητας της διοικητικής δράσης και η τήρηση του νόμου ως προϊόντος της δημοκρατικής πλειοψηφίας. Στο πεδίο της προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων όμως, που επίσης αποτελεί θεμελιώδες συστατικό στοιχείο της δικαιοκρατικής αρχής, σημειώνονται ενίοτε συγκρούσεις μεταξύ κράτους δικαίου και δημοκρατικής αρχής: Τα θεμελιώδη δικαιώματα λειτουργούν ως υπερνομοθετική δέσμευση της εκάστοτε δημοκρατικής πλειοψηφίας και την οριοθετούν. Μέσω της σύγκρουσης μεταξύ θεμελιωδών δικαιωμάτων και δημοκρατικής πλειοψηφίας αναδεικνύεται τελικά η ειδική δικαιοκρατική σημασία της θεσμικής ανεξαρτησίας διοικητικών αρχών που έχουν ως αποστολή την προστασία θεμελιωδών δικαιωμάτων: Αποδέκτες των δεσμεύσεων των θεμελιωδών δικαιωμάτων είναι το σύνολο της κρατικής εξουσίας, συμπεριλαμβανομένων των οργάνων της πολιτικής εξουσίας, η δράση των οποίων επίσης μπορεί να προκαλέσει περιορισμούς και προσβολές των δικαιωμάτων. Πρόκειται για ένα πεδίο στο οποίο οι ενωσιακές επιταγές περί ανεξαρτησίας των εθνικών διοικητικών αρχών παρίστανται ως ιδιαιτέρως ευπρόσδεκτες από δικαιοκρατική άποψη, αρκεί να διασφαλίζεται η πληρότητα του δικαστικού ελέγχου της δράσης τους, ιδίως όταν δέχονται την επίδραση ενωσιακών οργάνων.
IV. Από τον εγγυητικό ρόλο της Ένωσης στην ανάγκη συνταγματοποίησής της
Το βάρος φαίνεται να μεταφέρεται τελικά στον εθνικό δικαστή, ο οποίος ελέγχει τη δράση των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών και καλείται κάθε φορά να εξετάσει τον σκοπό και τη λειτουργία της θεσμικής τους ανεξαρτησίας. Απόκειται τελικά σε εκείνον να διακρίνει επεμβάσεις στην ανεξαρτησία και το έργο των εθνικών διοικητικών αρχών, είτε αυτές προέρχονται από όργανα της πολιτικής εξουσίας σε εθνικό επίπεδο είτε εκλαμβάνουν τη μορφή της επίδρασης των ενωσιακών οργάνων στη διαμόρφωση και λήψη αποφάσεων. Σε βασικό εργαλείο διασφάλισης της πληρότητας του δικαστικού ελέγχου αναδεικνύεται η εξουσία του εθνικού δικαστηρίου να εξετάσει παρεμπιπτόντως πράξεις των ενωσιακών οργάνων και να προβεί στην υποβολή προδικαστικού ερωτήματος για το κύρος τους, ακόμη και αν πρόκειται για πράξεις χωρίς νομική δεσμευτικότητα, όπως κατευθυντήριες γραμμές[50] ή συστάσεις:[51] Ενόψει των αυστηρών προϋποθέσεων ευθείας προσβολής πράξεων ενώπιον των δικαστηρίων της Ένωσης, η παρεμπίπτουσα εξέταση κάθε πράξης ενωσιακού οργάνου που απευθύνεται στις εθνικές διοικητικές αρχές και επιδρά στη λήψη των αποφάσεών τους λειτουργεί τελικά ως προϋπόθεση για την κάλυψη κενών δικαστικής προστασίας μέσω του θεσμού της προδικαστικής παραπομπής.[52] Στην αναγνώριση της συνταγματικής αυτής λειτουργίας του θεσμού της προδικαστικής παραπομπής έχει, άλλωστε, συμβάλει εποικοδομητικά η νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, η οποία ανέδειξε ότι δεν πρόκειται απλώς για έναν μηχανισμό επίτευξης της ομοιόμορφης ερμηνείας και εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου αλλά για έναν τρόπο διασφάλισης της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας και της χρηστής απονομής της δικαιοσύνης στο σύνθετο οικοδόμημα της Ευρωπαϊκής Ένωσης.[53] Το ότι η υποκειμενική λειτουργία της προδικαστικής παραπομπής και η σχέση της με το δικαίωμα δικαστικής προστασίας αναγνωρίστηκαν πλέον και από το ΔΕΕ[54] αποτελεί θετικό βήμα στην πορεία της σταδιακής συνταγματοποίησης (constitutionalisation) του δικαιοδοτικού συστήματος της Ένωσης.
Ίσως το παράδειγμα των ενωσιακών επιταγών περί ανεξαρτησίας εθνικών διοικητικών αρχών επιβεβαιώνει ακριβώς ότι ο εγγυητικός ρόλος που εκπληρώνει το ενωσιακό δίκαιο με τη συμβολή του στον σεβασμό του κράτους δικαίου σε εθνικό επίπεδο δεν αίρει την ανάγκη συνταγματοποίησης της ίδιας της Ένωσης.
[1] Hallstein W., «Die EWG – Eine Rechtsgemeinschaft [1962]», στο Oppermann Th. (επιμ.), Walter Hallstein. Europäische Reden, 1979, σελ. 341 (343): «Η Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα αποτελεί επομένως μια κοινότητα δικαίου. Είναι κοινότητα δικαίου: 1. ως προς τη σύσταση και δομή της, που σημαίνει ότι αποτελεί προϊόν του δικαίου, 2. ως προς την αποστολή και δράση της, που σημαίνει ότι είναι πηγή δικαίου, 3. Ως προς τον καθορισμό των στόχων της, που σημαίνει ότι είναι πραγμάτωση της ιδέας του δικαίου [της δικαιοσύνης]».
[2] ΔΕΕ, C-294/83, 23.04.1986, Les Verts, σκέψη 23.
[3] Βλ. ήδη ΔΕΕ, C-205/82, 21.09.83, Deutsche Milchkontor GmbH, σκέψη 17: Σύμφωνα με τις γενικές αρχές που αποτελούν τη βάση του θεσμικού συστήματος της Κοινότητας και οι οποίες διέπουν τις σχέσεις μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών, εναπόκειται στα κράτη μέλη, δυνάμει του άρθρου 5 της Συνθήκης, να εξασφαλίσουν στο έδαφός τους την εκτέλεση των κοινοτικών ρυθμίσεων. Συναφώς, σύμφωνα με τις γενικές αρχές οι οποίες αποτελούν τη βάση της Ευρωπαϊκής Ένωσης και διέπουν τις σχέσεις μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών, εναπόκειται στα κράτη μέλη, δυνάμει του άρθρου 5 της Συνθήκης ΕΕ, να διασφαλίζουν την εφαρμογή των κανονιστικών ρυθμίσεων της Ένωσης στο έδαφός τους. Πρβλ. επίσης ΔΕΕ, C‑402/13, 5.11.14, Cypra Ltd, σκέψη 23.
[4] Ευστρατίου Π-Μ, Συστηματικά Θεμέλια του Ευρωπαϊκού Διοικητικού Δικαίου, Σάκκουλας, 2016, σελ. 136.
[5] Άρθρο 4, παρ. 3, ΣΕΕ και άρθρο 197 ΣΛΕΕ.
[6] Schütze R, From Dual to Cooperative Federalism: The Changing Structure of European Law, Oxford Studies in European Law, 2009.
[7] Για την εξέλιξη της νομολογίας του Supreme Court από κριτική σκοπιά, βλ., ενδεικτικά, Young E., «Protecting Member State Autonomy in the European Union: Some Cautionary Tales from American Federalism», NYU Law Review 77 (2002), σελ. 1612 επ.
[8] Huber P.M, Das Verbot der Mischverwaltung – de constitutione lata et ferenda, DÖV 2008, σελ. 844 επ.· Simantiras N., Netzwerke im Europäischen Verwaltungsverbund, Mohr Siebeck, 2016, σελ. 57, με περαιτέρω παραπομπές.
[9] Möllers C., Der parlamentarische Bundesstaat – Das vergessene Spannungsverhältnis von Parlament, Demokratie und Bundesstaat, στο J. Aulehner κ.ά. (επιμ.), Föderalismus – Auflösung oder Zukunft der Staatlichkeit?, 1997, σελ. 81 (110).
[10] ΔΕΕ, C‑402/13, 5.11.14, Cypra Ltd, σκέψη 23, με περ. παραπομπή σε C‑285/93, 5.11.14, Dominikanerinnen-Kloster Altenhohenau, C‑285/93, 5.11.14, Karlsson, σκέψη 26, κ.λπ., C‑292/97, 13.04.00, Karlsson, σκέψη 27, καθώς και C‑495/00, Azienda Agricola Giorgio, Giovanni και Luciano Visentin κ.λπ., σκέψη 39 και ήδη ΔΕΕ, C-205/82, 21.09.83, Deutsche Milchkontor GmbH, σκέψη 17: «Εφόσον το κοινοτικό δίκαιο, συμπεριλαμβανομένων και των γενικών του αρχών, δεν περιέχει κοινούς κανόνες σχετικά με το θέμα αυτό, οι εθνικές αρχές ενεργούν κατά την εκτέλεση των κοινοτικών ρυθμίσεων βάσει των τυπικών και ουσιαστικών κανόνων του εθνικού τους δικαίου εννοείται όμως, όπως το Δικαστήριο ήδη έκρινε με την απόφαση του της 6ης Ιουλίου 1972 (Schlüter, 94/71, σελ. 307), ότι ο κανόνας αυτός πρέπει να συμβιβάζεται με την απαίτηση της ενιαίας εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, που είναι αναγκαία για να αποφευχθεί η άνιση μεταχείριση των επιχειρηματιών».
[11] Για τη μεταμόρφωση του κράτους από πάροχο σε ρυθμιστή, βλ., αναλυτικά, Δελλής Γ, Κοινή ωφέλεια και αγορά, Τομ. Α, Σάκκουλας, 2008, παρ. 226 επ.
[12] Για τη ρυθμιστική αρχή σιδηροδρόμων, ΔΕΕ, C-530/16, 13.06.18, υπόθ. (Επιτροπή κατά Πολωνίας), σκέψη 67. Ομοίως, για τη ρυθμιστική αρχή ενέργειας, ΔΕΕ, C-378/19, 11.06.20, Prezident Slovenskej republiky, σκέψη 32 και C-718/17, 2.09.21, Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 108.
[13] Για την οργανωτική ανεξαρτησία και τις επιμέρους εκφάνσεις της στο παράδειγμα της ρυθμιστικής αρχής σιδηροδρόμων, βλ., αναλυτικότερα, ΔΕΕ, C-530/16, 13.06.18, Επιτροπή κατά Πολωνίας, σκέψη 78 επ.
[14] ΔΕΕ, C‑718/18, 02.09.21, Επιτροπή κατά Γερμανίας, C‑718/18, 11.06.20, Επιτροπή κατά Γερμανίας,σκέψη 109, C‑378/19, 31.07.20, Prezident Slovenskej republiky, σκέψη 54.
[15] Στην υπόθεση ΔΕΕ, C‑718/18, 2.09.21, Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 112, όπου υιοθετούνται επιχειρήματα των προτάσεων του Γενικού Εισαγγελέα, σκέψη 112.
[16] Κατ’ άρθρο 28, παρ. 1, της Οδηγίας 95/46/ΕΚ για την προστασία των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και για την ελεύθερη κυκλοφορία των δεδομένων αυτών, κάθε κράτος μέλος είχε την υποχρέωση να προβλέψει ότι μια ή περισσότερες δημόσιες αρχές επιφορτίζονται με τον έλεγχο της εφαρμογής των εθνικών διατάξεων που έχουν θεσπιστεί κατ’ εφαρμογή της οδηγίας, οι εν λόγω δε αρχές «ασκούν τα καθήκοντα που τους ανατίθενται με πλήρη ανεξαρτησία». Αντίστοιχη είναι η επιταγή που τίθεται από το άρθρο 52, παρ. 1, του ισχύοντος Κανονισμού 2016/679 (Γενικός Κανονισμός για την Προστασία Δεδομένων), όπου ορίζεται ότι κάθε εποπτική αρχή εκτελεί τα καθήκοντά της και ασκεί τις εξουσίες της με πλήρη ανεξαρτησία. Όπως, μάλιστα, επισημαίνεται στο προοίμιο του Κανονισμού (αρ. 117), η σύσταση εθνικών εποπτικών αρχών που εκτελούν τα καθήκοντά τους και ασκούν τις εξουσίες τους με πλήρη ανεξαρτησία είναι ουσιώδης συνιστώσα της προστασίας των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας των δεδομένων τους προσωπικού χαρακτήρα
[17] ΔΕΕ, C-518/07, 09.03.10, Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 18.
[18] ΔΕΕ, C-518/07, 09.03.10, Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψεις 19 και 25.
[19] Simantiras Ν., Netzwerke im Europäischen Verwaltungsverbund, ό.π. σελ. 209. Πρβλ. ΔΕΕ, C‑718/18, 02.09.21, Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 126: «[οι ανεξάρτητες αρχές] δεν πρέπει να υπόκεινται σε πολιτικές επιρροές, εξακολουθούν όμως συγχρόνως να υποχρεούνται να τηρούν τον νόμο, υπό τον έλεγχο των αρμοδίων δικαστηρίων». Πρβλ. επίσης το στοιχ. 118 του προοιμίου του Κανονισμού 2016/679 (Γενικός Κανονισμός για την Προστασία Δεδομένων): «Η ανεξαρτησία των εποπτικών αρχών δεν θα πρέπει να σημαίνει ότι οι εποπτικές αρχές δεν μπορούν να υπόκεινται σε μηχανισμούς ελέγχου ή παρακολούθησης όσον αφορά τις χρηματοοικονομικές τους δαπάνες ή σε δικαστικό έλεγχο».
[20] Ευστρατίου Π-Μ, Συστηματικά Θεμέλια του Ευρωπαϊκού Διοικητικού Δικαίου, ό.π., σελ. 45. Αναλυτικά Simantiras Ν., Netzwerke im Europäischen Verwaltungsverbund, ό.π., σελ. 20 επ.· Σημαντήρας Ν., «Η συνταγματική προβληματική των δικτύων διοικητικής συνεργασίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση: Δημοκρατική νομιμοποίηση και δικαστικός έλεγχος», ΕφαρμΔΔ ΙΙ/2020, σελ. 207 επ., με περαιτέρω παραπομπές.
[21] Πρβλ. ενδεικτικά τις διατάξεις του άρθρου 38, παρ. 1 και 2, της Οδηγίας 2018/1972 για τη θέσπιση του Ευρωπαϊκού Κώδικα Ηλεκτρονικών Επικοινωνιών, σύμφωνα με τις οποίες οι εθνικές ρυθμιστικές λαμβάνουν ιδιαιτέρως υπόψη τους τις συστάσεις της Επιτροπής κατά την άσκηση των καθηκόντων τους και ενημερώνουν την Επιτροπή αν αποφασίσουν να μην ακολουθήσουν μια σύσταση, αιτιολογώντας τη θέση τους. Η εν λόγω υποχρέωση της Εθνικής Επιτροπής Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (EETT) ως εθνικής ρυθμιστικής αρχής στον τομέα των τηλεπικοινωνιών θεμελιώνεται στο άρθρο 146 ν. 4727/2020 (Α’ 184) «Ψηφιακή Διακυβέρνηση – Ηλεκτρονικές Επικοινωνίες και άλλες διατάξεις».
[22] ΔΕΕ, C‑501/18, 25.03.21, BT, σκέψη 80 με περαιτέρω παραπ. στις απόφ. C‑322/88, 13.12.89, Grimaldi, σκέψη 18, C‑207/01, 11.09.03, Altair Chimica, σκέψη 41, ΔΕΕ, C‑28/15, 15.09.16, Koninklijke KPN κ.λπ, σκέψη 41, κ.ά.
[23] Άρθρο 32 της Οδηγίας 2018/1972 και άρθρο 140 ν. 4727/2020.
[24] Άρθρο 4, παρ. 2, Οδηγίας (ΕΕ) 2019/1 για την παροχή αρμοδιοτήτων στις αρχές ανταγωνισμού των κρατών μελών ώστε να επιβάλλουν αποτελεσματικότερα τους κανόνες και για τη διασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς.
[25] Βλ. άρθρο 2 της Ανακοίνωσης της Επιτροπής σχετικά με τη συνεργασία στο πλαίσιο του δικτύου των αρχών ανταγωνισμού (2004/C 101/03).
[26] Άρθρο 11, παρ. 6, Κανονισμού 1/2003 και ΔΕΕ, Προτάσεις Γενικής Εισαγγελέως J. Kokkot C-17/10, 8.09.11, Toshiba Corporation κ.λπ., σκέψεις 74 επ., με περαιτέρω παραπομπές.
[27] ΔΕΕ, C-17/10, 14.02.12, Toshiba Corporation κ.λπ., σκέψη 70.
[28] Γιαννακόπουλος Κ, «Η κρίση των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών στην Ελλάδα», στο www.nomarchia.gr, (πρόσβαση 3.09.2024).
[29] Πρβλ. Σημαντήρας Ν., «Η συνταγματική προβληματική των δικτύων διοικητικής συνεργασίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση: Δημοκρατική νομιμοποίηση και δικαστικός έλεγχος», o.π., σελ. 207 (209 και 212), όπου παρατηρείται ότι σε κάθε πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου λειτουργεί μια άτυπη δομή διοίκησης με τομεακή εξειδίκευση και πανευρωπαϊκή εμβέλεια, με επικεφαλής το ενωσιακό όργανο που συμμετέχει στο εκάστοτε δίκτυο.
[30] Schmidt-Aßmann Ε./Schöndorf-Haubold Β, «Verfassungsprinzipien für den Europäischen Verwaltungsverbund», στο Voßkuhle/Eifert/Möllers (επιμ.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, τομ. I, 3η εκδ. 2022, § 5, παρ. 33a.
[31] Schmidt-Aßmann Ε., Das Allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, Springer, 2η εκδ. 2004, 2/82.
[32] Άρθρο 17, παρ. 3, εδαφ. γ’, ΣΕΕ.
[33] Benz A./Harlow C./Papadopoulos Y., «Accountability in EU Multilevel Governance: Introduction», European Law Journal 13 (2007), σελ. 441 (442): «In the context of the EU, the need for accountability is augmented by the obvious ‘democratic deficit’: the rascals are not elected by the people and can be thrown out only in the most extreme circumstances».
[34] Άρθρο 17, παρ. 7, ΣΕΕ.
[35] Ενδεικτικά Huber -M, «Demokratische Legitimation in der Europäischen Union», ZSE 3-4/2009, σελ. 364 (371), Mair P., «The Limited Impact of Europe on National Party Systems», West European Politics 23 (2000), σελ. 27 (38): «second-order character of European elections». Περαιτέρω, Maduro M., «A New Governance for the European Union and the Euro: Democracy and Justice», RSCAS Policy Paper 2012/11, σελ. 1: «The real EU democratic deficit is the absence of European politics». Προς την ίδια κατεύθυνση Craig P., Integration, Democracy, and Legitimacy, στο Craig P/ /De Burca G. (επιμ.), The Evolution of EU Law, Oxford, 2011, σελ. 36, 40.
[36] Ely J-H., Democracy or Distrust: A Theory of Judicial Review, Harvard University Press,1981, σελ. 78 και 103: «The desire of reelection, more than any community of interest, is our insurance policy. We retain the ability to turn them out of office»· «in a representative democracy value determinations are to be made by our elected representatives, and if in fact most of us disapprove we can vote them out of office».
[37] Άρθρο 10, παρ. 1, ΣΕΕ.
[38] Ήδη.Weiler J. H. H /Haltern U./Mayer F., «European Democracy and its Critique Five Uneasy Pieces», EUI Working Paper RSC 1995, τ. 11, σελ. 9 ·Weiler J. H. H., «The political and legal culture of European integration: An exploratory essay», International Journal of Constitutional Law 9 (2011), σελ. 678 επ. (680). Προς την ίδια κατεύθυνση Craig P., «The EU, Democracy and Institutional Structure: Past, Present and Future», στο Heusel W./ Rageade J-P (επιμ.), The Authority of EU Law, 2019, σελ. 311 επ.
[39] Weiler J. H. H., « Van Gend en Loos: The individual as subject and object and the dilemma of European legitimacy», International Journal of Constitutional Law 12 (2014), σελ. 94 επ. (100): «As regards accountability, even the basic condition of representative democracy that at election time the citizens “…can throw the scoundrels out” – that is, replace the government – does not operate in Europe. The form of European governance, governance without government, is, and will remain for considerable time, perhaps forever such that there is no “government” to throw out. Dismissing the Commission by Parliament (or approving the appointment of the Commission President) is not quite the same, not even remotely so».
[40] Möllers C., «Policy, Politics oder Politische Theorie?», στο Joerges C./Mény Y./Weiler J.H.H. (επιμ.), Mountain or Molehill?: A Critical Appraisal of the Commission’s White Paper on Governance, 2001, σελ. 1 (3).
[41] Για την ανάλυση της σχετικής προβληματικής στο πλαίσιο του ελληνικού δικαίου, βλ., αναλυτικά, Κ. Παπανικολάου, Η εξουσία των ανεξάρτητων αρχών, 2018, σελ. 183 επ.
[42] Γιαννακόπουλος Κ., «Η κρίση των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών στην Ελλάδα», ό.π. κεφ. ΙΑ: «Κατά τούτο, η αποπολιτικοποίηση των εθνικών ρυθμιστικών αρχών τείνει να αντισταθμιστεί από την αυξανόμενη επαναπολιτικοποίησή τους, μέσω της υποταγής τους σε αυτές τις μορφές επιρροής -ή και ελέγχου- που ασκούνται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, τις ευρωπαϊκές ρυθμιστικές αρχές και τα όργανα των ευρωπαϊκών δικτύων εθνικών ρυθμιστικών αρχών, που δεν είναι αρχές απολύτως ανεξάρτητες, αλλά φορείς των πολιτικών της Ένωσης».
[43] Για τα επιχειρήματα της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, υποστηριζόμενης από το Βασίλειο της Σουηδίας, βλ. ΔΕΕ, C‑718/18, 02.09.21, Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 85 επ. (ιδίως 92).
[44] ΔΕΕ, C‑718/18, 02.09.21, Επιτροπή κατά Γερμανίας,σκέψη 126, με περαιτέρω παραπομπή σε ΔΕΕ, C‑518/07, 09.03.10, Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψεις 42, 43 και 46.
[45] Για τη λειτουργία της λογοδοσίας (accountability) από τη σκοπιά του συνταγματικού δικαίου και της δημοκρατικής θεωρίας, βλ., αναλυτικότερα, Simantiras Ν., Netzwerke im Europäischen Verwaltungsverbund, ό.π., σελ. 111 επ., με περαιτέρω παραπομπές.
[46] Scharpf F., Demokratietheorie zwischen Utopie und Anpassung, Konstanz: Univ. Verl., 1970· ο ίδιος, Regieren in Europa. Effektiv und demokratisch?, 1999· o ίδιος, «Legitimationskonzepte jenseits des Nationalstaats», στο G. F. Schuppert/I. Pernice/U. Haltern (επιμ.), Europawissenschaft, 2005, § 20, σελ. 705 επ. και προς την ίδια κατεύθυνση Majone G., Dilemmas of European Integration: The Ambiguities and Pitfalls of Integration by Stealth, Oxford University Press, 2005, 23 επ.
[47] Αναλυτική συνταγματική κριτική σε Simantiras Ν., Netzwerke im Europäischen Verwaltungsverbund, ό.π., σελ. 115 επ.
[48] ΔΕΕ, C-718/17, 02.09.21, Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 128, με περαιτέρω παραπομπή σε ΔΕΕ, C‑771/18, 16.07.20, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, σκέψη 61.
[49] Αναλυτική κριτική, με επισήμανση ότι η ενίσχυση της ελλειμματικής δημοκρατικής νομιμοποίησης μέσω της δικαστικής προστασίας υστερεί σε σχέση με την ενίσχυση της δημοκρατικής συμμετοχής και δεν μπορεί να γίνει δεκτή παρά μόνο επικουρικά ως second-best option, Simantiras Ν., Netzwerke im Europäischen Verwaltungsverbund, ό.π., σελ. 135-139 και 142 επ.
[50] ΔΕΕ, C‑911/19, 15.07.21, Fédération bancaire française, σκέψεις 53-55.
[51] ΔΕΕ, C‑501/18, 25.03.21, Balgarska Narodna Banka, σκέψη 83.
[52] Αναλυτικότερα Simantiras Ν., Netzwerke im Europäischen Verwaltungsverbund, ό.π.,167 επ.
[53] ΕΔΔΑ, αρ.προσφ. 4832/04, 10.12.2012, Vergauwen κ.λπ. κατά Βελγίου, παρ. 89-90 και ΕΔΔΑ, αρ.προσφ. 57378/18, 14.03.23, Γεωργίου κατά Ελλάδος, παρ. 22 επ.
[54] ΔΕΕ, C-561/19, 06.10.21, Consorzio Italian Management, σκέψη 51: «από το σύστημα που καθιερώνει το άρθρο 267 ΣΛΕΕ, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα του άρθρου 47, δεύτερο εδάφιο, του Χάρτη, προκύπτει ότι…».
Ο Νικόλαος Σημαντήρας είναι Επίκουρος Καθηγητής Δημοσίου Δικαίου και ιδίως Συνταγματικού Δικαίου στη Νομική Σχολή του Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών (ΕΚΠΑ). Πραγματοποίησε τις προπτυχιακές του σπουδές στη Νομική Σχολή του ΕΚΠΑ (2002-2007), στο πλαίσιο των οποίων φοίτησε για ένα ακαδημαϊκό εξάμηνο στη Νομική Σχολή του Πανεπιστημίου Essex (2006). Στη συνέχεια ακολούθησε μεταπτυχιακές σπουδές στη Νομική Σχολή του Ludwig-Maximilians-Universität Μονάχου (LL.M., 2010), όπου αναγορεύτηκε Διδάκτορας Νομικής (Dr. iur., summa cum laude, 2015). Διετέλεσε επιστημονικός συνεργάτης (wissenschaftlicher Mitarbeiter) της Νομικής Σχολής του LMU Μονάχου, όπου δίδασκε στο μεταπτυχιακό πρόγραμμα σπουδών (2010-2013). Υπηρέτησε, ως επιστημονικός συνεργάτης, στο Νομικό Γραφείο της Προεδρίας της Δημοκρατίας (2015-2020). Υπήρξε υπότροφος του Ιδρύματος Κρατικών Υποτροφιών για διδακτορική (2008-2012) και μεταδιδακτορική (2019-2021) έρευνα. Παράλληλα με την εκπλήρωση των πανεπιστημιακών του καθηκόντων ασκεί ελεύθερη και συμβουλευτική δικηγορία, κυρίως στο πεδίο του δημοσίου δικαίου. Μεταξύ άλλων, είναι μέλος του Επιστημονικού Εκπαιδευτικού Συμβουλίου του Εθνικού Κέντρου Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης (από το 2023). H διδακτορική του διατριβή με τίτλο «Netzwerke im europäischen Verwaltungsverbund. Legitimation durch Verantwortung polyzentrischer Governance-Strukturen» έχει εκδοθεί στη σειρά Verfassungentwicklung in Europa του εκδοτικού οίκου Mohr Siebeck της Τυβίγγης (2016). Η μονογραφία του «Διοικητικές κυρώσεις. Δικαιοκρατικές εγγυήσεις και όρια επιβολής» κυκλοφορεί από τις εκδόσεις Νομική Βιβλιοθήκη (2021).