Αγροτική ανάπτυξη, καινοτομία και προστασία: η αρχή της προφύλαξης ως κλειδί για τους γενετικά τροποποιημένους οργανισμούς και τη βιοποικιλότητα

Η αγροτική ανάπτυξη συνιστά αναπόσπαστο συστατικό της ευρύτερης κοινωνικοοικονομικής δυναμικής, διαμορφώνοντας τόσο την οικονομική βιωσιμότητα των αγροτικών κοινωνιών όσο και την οικολογική ισορροπία των εθνικών εδαφών. Στο σύγχρονο θεσμικό περιβάλλον, όπου οι περιβαλλοντικές προκλήσεις και η τεχνολογική πρόοδος διαμορφώνουν νέα δεδομένα, η αγροτική πολιτική καλείται να επιτύχει την ισόρροπη σύνθεση παραγωγικής αποδοτικότητας και περιβαλλοντικής προστασίας[1]. Η βαθμιαία εισαγωγή καινοτόμων τεχνολογιών στη γεωργία, συμπεριλαμβανομένων των γενετικώς τροποποιημένων οργανισμών και των προηγμένων βιοτεχνολογικών εφαρμογών, έχει καταστήσει επιτακτική την ανάγκη ανάπτυξης ενός ολοκληρωμένου νομικού πλαισίου που να διασφαλίζει την προστασία της δημόσιας υγείας και του περιβάλλοντος χωρίς να παρεμποδίζει την επιστημονική πρόοδο[2].

Το εν λόγω θεσμικό πλαίσιο βασίζεται κυρίως στην αρχή της προφύλαξης, η οποία έχει καθιερωθεί ως κεντρικός μηχανισμός διαχείρισης κινδύνων στις περιπτώσεις επιστημονικής αβεβαιότητας. Η αρχή αυτή, όπως κωδικοποιείται στον Κανονισμό (ΕΚ) 178/2002 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, επιτρέπει τη λήψη προληπτικών μέτρων όταν εντοπίζεται πιθανότητα βλαβερών επιπτώσεων στην υγεία, παρά την ύπαρξη επιστημονικής αβεβαιότητας[3]. Η εφαρμογή της αρχής της προφύλαξης στον αγροτικό τομέα έχει ιδιαίτερη πολυπλοκότητα, διότι αφορά ταυτοχρόνως ζητήματα περιβαλλοντικής προστασίας, ασφάλειας τροφίμων και κοινωνικοοικονομικής βιωσιμότητας. Η Οδηγία 2001/18/ΕΚ περί της εκούσιας απελευθέρωσης γενετικώς τροποποιημένων οργανισμών στο περιβάλλον ενσωματώνει την προφυλακτική λογική σε κάθε στάδιο της αξιολόγησης και έγκρισης νέων τεχνολογιών[4]. Στο πλαίσιο αυτό, η νομική ανάλυση του θεσμικού πλαισίου της αγροτικής ανάπτυξης αποκτά κεντρική σημασία για την κατανόηση των τρεχουσών προκλήσεων και των μελλοντικών προοπτικών. Οι πρόσφατες νομολογιακές εξελίξεις, ιδίως η απόφαση PAN Europe v Commission[5], καταδεικνύουν την εξελισσόμενη δυναμική στην ερμηνεία και εφαρμογή της αρχής της προφύλαξης στις σύγχρονες αγροτικές πρακτικές.

Για τους σκοπούς της παρούσας ανάλυσης, η γεωργία ορίζεται ως το σύνολο των παραγωγικών δραστηριοτήτων που αφορούν την καλλιέργεια φυτών και την εκτροφή ζώων με στόχο την παραγωγή τροφίμων, ζωοτροφών και πρώτων υλών. Ο όρος αγροτική ανάπτυξη περιλαμβάνει την ολιστική αναβάθμιση του αγροτικού τομέα μέσω της ενσωμάτωσης τεχνολογικών καινοτομιών, βελτιωμένων πρακτικών διαχείρισης και βιώσιμων μεθόδων παραγωγής[6]. Η περιβαλλοντική προστασία στο αγροτικό πλαίσιο αναφέρεται στη διατήρηση και αναβάθμιση των φυσικών πόρων, της βιοποικιλότητας και των οικοσυστημικών υπηρεσιών που υποστηρίζουν τη μακροπρόθεσμη παραγωγική ικανότητα των αγροτικών γαιών.

Θεωρητικό και Νομικό Πλαίσιο

Η αγροτική ανάπτυξη στη σύγχρονη εποχή καθίσταται επιστημονικό και νομικό αντικείμενο εξαιρετικής πολυπλοκότητας, που απαιτεί την ολοκληρωμένη κατανόηση βασικών εννοιών και την εξέταση του ευρύτερου νομοθετικού πλαισίου που τη διέπει σε εθνικό, ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο. Η αγροτική πολιτική, όπως διαμορφώνεται μέσω της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής 2023-2027, ορίζεται ως το σύνολο των μέτρων και παρεμβάσεων που στοχεύουν στη διασφάλιση εκβιώσιμου εισοδήματος για τους γεωργούς, την ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας, την προστασία του περιβάλλοντος και την προώθηση της καινοτομίας[7]. Η νέα προσέγγιση της αγροτικής πολιτικής επικεντρώνεται σε δέκα ειδικούς στόχους που συνδυάζουν κοινωνικές, περιβαλλοντικές και οικονομικές προτεραιότητες[8].

Η βιώσιμη ανάπτυξη στον αγροτικό τομέα αποτελεί θεμελιώδη έννοια που ενσωματώνει την ισόρροπη κατανομή των φυσικών πόρων, τη διατήρηση της οικολογικής ποικιλότητας και την οικονομική βιωσιμότητα των αγροτικών εκμεταλλεύσεων. Σύμφωνα με τη Σύμβαση για τη Βιοποικιλότητα του 1992, η βιώσιμη ανάπτυξη στον αγροτικό τομέα προσδιορίζεται ως «η χρήση των φυσικών πόρων με τρόπο και σε ρυθμό που δεν οδηγεί σε μακροχρόνια μείωση της βιολογικής ποικιλότητας»[9]. Η έννοια αυτή περιλαμβάνει τρεις αλληλένδετους στόχους: τη διατήρηση της βιολογικής ποικιλότητας, τη βιώσιμη χρήση των στοιχείων της και τη δίκαιη και ισότιμη κατανομή των οφελών που προκύπτουν από τη χρήση των γενετικών πόρων[10].

Στο ελληνικό εθνικό δίκαιο, το βασικό νομοθετικό πλαίσιο για την αγροτική ανάπτυξη διαμορφώνεται κυρίως μέσω του Νόμου 4691/2020, ο οποίος ρυθμίζει τις αρμοδιότητες του Υπουργείου Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων[11]. Το υπουργείο εργάζεται συνεργατικά με τους γεωργούς και άλλους ενδιαφερόμενους φορείς για την προώθηση της βιώσιμης γεωργίας, της ασφάλειας των τροφίμων και της βιωσιμότητας του τομέα[12]. Επιπλέον, σημαντικό ρόλο διαδραματίζει ο Αναπτυξιακός Νόμος 4887/2022, ο οποίος εισάγει 13 θεματικά καθεστώτα χορήγησης κρατικής ενίσχυσης σε επενδυτικά σχέδια, συμπεριλαμβανομένου του τομέα της γεωργίας-τροφίμων[13]. Ο νόμος αυτός αποσκοπεί στην προώθηση της ψηφιακής και τεχνολογικής μετάβασης των επιχειρήσεων, της πράσινης μετάβασης, της δημιουργίας οικονομιών κλίμακας και της υποστήριξης καινοτόμων επενδύσεων στη γεωργία.

Το ευρωπαϊκό νομικό πλαίσιο διαμορφώνεται κυρίως μέσω της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής (ΚΑΠ), η οποία αποτελεί τη μεγαλύτερη ενιαία πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης από πλευράς προϋπολογισμού, με χρηματοδότηση 270 δισεκατομμυρίων ευρώ για την περίοδο 2023-2027[14]. Η νέα ΚΑΠ 2023-2027 εισήχθη σε ισχύ την 1η Ιανουαρίου 2023 ως εκσυγχρονισμένη πολιτική με έμφαση στα αποτελέσματα και την επίδοση[15].

Το νομικό πλαίσιο βασίζεται στον Κανονισμό (ΕΕ) 2021/2115[16], ο οποίος καθορίζει τους κανόνες υποστήριξης για στρατηγικά σχέδια που πρέπει να συντάξουν τα κράτη μέλη της ΕΕ στο πλαίσιο της ΚΑΠ[17]. Το ελληνικό στρατηγικό σχέδιο, εγκρίθηκε από την Επιτροπή στις 21 Νοεμβρίου 2022 με προϋπολογισμό 13,4 δισεκατομμυρίων ευρώ και αποσκοπεί στη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας μέσω της προώθησης καινοτομίας και νέων τεχνολογιών, της ενίσχυσης της νέας επιχειρηματικότητας και της διασφάλισης δίκαιου εισοδήματος για τους γεωργούς[18]. Η χρηματοδότηση της ΚΑΠ παρέχεται μέσω δύο ταμείων: του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ), που χρηματοδοτεί κυρίως την υποστήριξη εισοδήματος για τους γεωργούς και τα μέτρα αγοράς, και του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ), που στοχεύει στην υποστήριξη της ζωτικότητας και της οικονομικής βιωσιμότητας των αγροτικών περιοχών[19].

Σε διεθνές επίπεδο, η Σύμβαση για τη Βιοποικιλότητα (CBD) του 1992 αποτελεί τον θεμελιώδη διεθνή νομικό μηχανισμό για τη διατήρηση της βιολογικής ποικιλότητας, τη βιώσιμη χρήση των φυσικών πόρων και τη δίκαιη κατανομή των οφελών από τη χρήση γενετικών πόρων[20]. Η Σύμβαση, που έχει επικυρωθεί από 196 συμβαλλόμενα μέρη, περιλαμβάνει δύο συμπληρωματικές συμφωνίες: το Πρωτόκολλο της Καρθαγένης για τη Βιοασφάλεια που ρυθμίζει τη διασυνοριακή μετακίνηση γενετικά τροποποιημένων οργανισμών, και το Πρωτόκολλο του Nagoya για την πρόσβαση στους γενετικούς πόρους και τη δίκαιη κατανομή των οφελών[21].

Η Ευρωπαϊκή Ένωση είναι συμβαλλόμενο μέρος και στα δύο πρωτόκολλα και έχει ενσωματώσει τις υποχρεώσεις της Σύμβασης στη νομοθεσία της μέσω της Απόφασης 93/626/ΕΟΚ[22] για τη συμμετοχή στη Σύμβαση για τη Βιοποικιλότητα[23]. Η Σύμβαση υπογραμμίζει τη σημασία της αρχής της προφύλαξης, καθορίζοντας ότι «όπου υπάρχει απειλή σημαντικής μείωσης ή απώλειας βιολογικής ποικιλότητας, η έλλειψη πλήρους επιστημονικής βεβαιότητας δεν πρέπει να χρησιμοποιείται ως λόγος για την αναβολή μέτρων αποφυγής ή ελαχιστοποίησης τέτοιας απειλής»[24]. Το Παγκόσμιο Ταμείο για το Περιβάλλον παρέχει οικονομικούς πόρους σε αναπτυσσόμενες χώρες για την εφαρμογή της Σύμβασης, με βασικό προϋπολογισμό που προέρχεται από εθνικές κυβερνήσεις και σημαντικές πρόσθετες εθελοντικές συνεισφορές[25]. Η εφαρμογή της Σύμβασης επιβλέπεται από τη Διάσκεψη των Μερών (COP), το ανώτατο πολιτικό όργανο λήψης αποφάσεων, που συνεδριάζει περιοδικά για να αξιολογεί την πρόοδο και να καθορίζει νέους στόχους για τη διατήρηση της βιοποικιλότητας[26].

Συνοψίζοντας, το θεωρητικό και νομικό πλαίσιο της αγροτικής ανάπτυξης διαμορφώνεται από ένα πολύπλευρο σύστημα κανόνων και αρχών που εκτείνεται από το εθνικό στο διεθνές επίπεδο, με στόχο την επίτευξη ισορροπίας μεταξύ της οικονομικής βιωσιμότητας, της περιβαλλοντικής προστασίας και της κοινωνικής συνοχής στις αγροτικές περιοχές[27].

Περιβαλλοντική νομοθεσία και προστασία στη γεωργία μέσω της αρχής προφύλαξης

Η περιβαλλοντική νομοθεσία στον αγροτικό τομέα αποτελεί έναν από τους πλέον πολύπλοκους και ταχέως εξελισσόμενους κλάδους του δικαίου, καθώς καλείται να εξισορροπήσει την ανάγκη για αγροτική παραγωγικότητα με την προστασία των φυσικών πόρων και της δημόσιας υγείας. Στο σύγχρονο νομοθετικό πλαίσιο, η συσχέτιση περιβαλλοντικής νομοθεσίας και γεωργικών πρακτικών διέπεται από βασικές αρχές που έχουν αναπτυχθεί τόσο σε θεωρητικό όσο και σε πρακτικό επίπεδο μέσω εκτενούς νομολογιακής εμπειρίας.

Η αρχή της προφύλαξης συνιστά τον θεμελιώδη μηχανισμό που διέπει τη σύγχρονη περιβαλλοντική πολιτική στη γεωργία, επιτρέποντας τη λήψη προστατευτικών μέτρων υπό συνθήκες επιστημονικής αβεβαιότητας· η αρχή αυτή, όπως κωδικοποιείται στον Κανονισμό (ΕΚ) 178/2002[28], αποκτά ιδιαίτερη σημασία στον αγροτικό τομέα λόγω της πολυπλοκότητας των οικοσυστημικών αλληλεπιδράσεων και των μακροπρόθεσμων συνεπειών της εντατικής γεωργίας[29]. Η διάκριση μεταξύ πρόληψης και προφύλαξης αποκτά κρίσιμη σημασία στην πρακτική εφαρμογή της περιβαλλοντικής νομοθεσίας· η αρχή της πρόληψης εφαρμόζεται όταν υπάρχει επιστημονική βεβαιότητα για την επέλευση δυσμενών περιβαλλοντικών συνεπειών, ενώ η προφύλαξη λειτουργεί σε καταστάσεις αβεβαιότητας, απαιτώντας μόνον ενδείξεις για πιθανές περιβαλλοντικές βλάβες.

Στο πλαίσιο της γεωργίας, η αρχή της προφύλαξης εφαρμόζεται κατά τρόπο ιδιαίτερα προοδευτικό στον τομέα των φυτοπροστατευτικών προϊόντων· ο Κανονισμός (ΕΚ) 1107/2009 για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα ενσωματώνει ρητά την αρχή της προφύλαξης, επιβάλλοντας στις εθνικές αρχές την υποχρέωση λήψης προληπτικών μέτρων όταν εντοπίζονται ενδείξεις δυνητικών κινδύνων για την ανθρώπινη υγεία ή το περιβάλλον[30].
Η πρόσφατη απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην υπόθεση PAN Europe v Commission αναδεικνύει την ενισχυμένη προστασία που παρέχει η αρχή της προφύλαξης· το Δικαστήριο έκρινε ότι οι εθνικές αρχές έχουν την υποχρέωση να λαμβάνουν υπόψη τα πλέον πρόσφατα επιστημονικά δεδομένα, ακόμη κι αν αυτά δημιουργούν αβεβαιότητα σχετικά με την ασφάλεια φυτοπροστατευτικών προϊόντων που έχουν ήδη εγκριθεί[31].

Η ολοκλήρωση περιβαλλοντικών στόχων στις γεωργικές πολιτικές επιτυγχάνεται μέσω πολλαπλών νομοθετικών μηχανισμών που συνδέουν την αγροτική χρηματοδότηση με την τήρηση περιβαλλοντικών προτύπων· η Κοινή Αγροτική Πολιτική 2023–2027 εισάγει την έννοια της «συμμόρφωσης» (conditionality), η οποία συνδέει την καταβολή άμεσων ενισχύσεων με την τήρηση βασικών προτύπων διαχείρισης και διατήρησης γεωργικής γης και περιβάλλοντος[32]. Ιδιαίτερη σημασία έχει η εφαρμογή της Οδηγίας 2001/18/ΕΚ για την εκούσια απελευθέρωση γενετικώς τροποποιημένων οργανισμών στο περιβάλλον· η Οδηγία απαιτεί εκτεταμένη περιβαλλοντική εκτίμηση κινδύνου πριν από οποιαδήποτε απελευθέρωση ΓΤΟ, λαμβάνοντας υπόψη μακροπρόθεσμες επιπτώσεις[33]. Η Οδηγία 2009/128/ΕΚ για τη θέσπιση κοινοτικού πλαισίου δράσης για την επίτευξη βιώσιμης χρήσης των φυτοφαρμάκων επιβάλλει την εφαρμογή της Ολοκληρωμένης Φυτοπροστασίας (IPM) ως υποχρεωτικής πρακτικής, μειώνοντας την εξάρτηση από χημικά φυτοφάρμακα μέσω της προώθησης βιολογικών, φυσικών και άλλων μη χημικών μεθόδων[34].

Η απόφαση C-280/18 Flausch v Greece υπενθυμίζει ότι η Οδηγία 2011/92/ΕΕ απαιτεί οι πολίτες και οι περιβαλλοντικές οργανώσεις να έχουν πρόσβαση σε πληροφορίες και δυνατότητα ουσιαστικής συμμετοχής στη διαδικασία λήψης αποφάσεων για έργα που ενδέχεται να έχουν σημαντικές περιβαλλοντικές επιπτώσεις[35]. Το Δικαστήριο τόνισε ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να διασφαλίζουν ότι οι πιθανές περιβαλλοντικές επιπτώσεις ενός έργου αξιολογούνται προτού δοθεί άδεια, ακόμη και σε περίπτωση επιστημονικής αβεβαιότητας[36]. Η έγκριση έργων χωρίς επαρκή εκτίμηση κινδύνου ή χωρίς δυνατότητα ουσιαστικής συμμετοχής του κοινού παραβιάζει την αρχή της προφύλαξης, υπονομεύοντας την προστασία του περιβάλλοντος. Στην υπόθεση Flausch, η εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων πραγματοποιήθηκε σε άλλη περιοχή και χωρίς επαρκή ενημέρωση των κατοίκων της Ιου, γεγονός που ακύρωνε την ουσιαστική συμμετοχή[37]. Το Δικαστήριο επισήμανε ότι η αρχή της προφύλαξης δεν μπορεί να εφαρμοστεί αποτελεσματικά χωρίς διαφάνεια και ουσιαστική δημόσια συμμετοχή. Η δυνατότητα του κοινού να παρέμβει πριν τη λήψη απόφασης συμβάλλει στην αποτροπή σοβαρών ή μη αναστρέψιμων περιβαλλοντικών βλαβών[38]. Η υπόθεση Flausch καθιστά σαφές ότι στην Ελλάδα (όπως και σε άλλα κράτη μέλη) η εφαρμογή της αρχής της προφύλαξης στην περιβαλλοντική αδειοδότηση εξαρτάται άμεσα από την ουσιαστική συμμετοχή του κοινού και την πρόσβαση σε πληροφορίες. Η απόφαση ενισχύει τη διαφάνεια, τη συμμετοχικότητα και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη σε περιβαλλοντικά θέματα. Στην απόφαση C‑616/17 (The Blaise case), το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) διευκρίνισε τα κριτήρια εφαρμογής της αρχής της προφύλαξης όσον αφορά τις συνδυασμένες επιδράσεις πολλαπλών δραστικών ουσιών. Το ΔΕΕ επιβεβαίωσε ότι το υφιστάμενο σύστημα αξιολόγησης και έγκρισης δραστικών ουσιών περιλαμβάνει επαρκείς διασφαλίσεις ώστε να αντιμετωπίζονται πιθανοί συνδυαστικοί κίνδυνοι, προστατεύοντας τη δημόσια υγεία και το περιβάλλον. Η απόφαση αναδεικνύει τη σημασία της προληπτικής προσέγγισης ακόμη και όταν δεν υπάρχουν πλήρως τεκμηριωμένα δεδομένα για όλες τις πιθανές αλληλεπιδράσεις[39].

Το Συμβούλιο της Επικρατείας, με την απόφαση Ολομ. 613/2002, θεμελίωσε τη σημασία της Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΜΠΕ) ως εργαλείο εφαρμογής της αρχής της προφύλαξης[40]. Στην απόφαση ΣτΕ 1433/2017, το Δικαστήριο εφάρμοσε την αρχή της προφύλαξης για την αξιολόγηση των επιπτώσεων ΑΠΕ σε γεωργική γη υψηλής παραγωγικότητας[41]. Η απόφαση ΣτΕ 2726/2011 υπογράμμισε την ανάγκη αυστηρής εκτίμησης κινδύνων για έργα εντός περιοχών Natura 2000, καθιερώνοντας υψηλότερα πρότυπα περιβαλλοντικής προστασίας[42]. Συνοψίζοντας, η περιβαλλοντική νομοθεσία στη γεωργία διαμορφώνεται μέσω μιας περίπλοκης αλληλεπίδρασης νομοθετικών πράξεων και δικαστικών αποφάσεων που εξελίσσεται συνεχώς προς την κατεύθυνση ενίσχυσης της περιβαλλοντικής προστασίας. Η αρχή της προφύλαξης αποτελεί το κεντρικό εργαλείο αυτής της προστασίας, ενώ η νομολογία παρέχει την απαραίτητη ερμηνευτική καθοδήγηση για την πρακτική εφαρμογή αυτών των αρχών στην καθημερινή γεωργική πραγματικότητα.

Αγροτική πολιτική και ο ρόλος της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής (ΚΑΠ)

Η Κοινή Αγροτική Πολιτική (ΚΑΠ) αποτελεί τον θεμελιώδη πυλώνα της γεωργικής νομοθεσίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης, με στόχο τη διασφάλιση εισοδήματος των γεωργών, τη σταθερότητα των αγορών και την αειφορία γης. Η αναθεωρημένη ΚΑΠ για την περίοδο 2023–2027 θεσμοθετήθηκε με τον Κανονισμό (ΕΕ) 2021/2115[43], ο οποίος καθορίζει τους κανόνες στήριξης μέσω στρατηγικών σχεδίων που συντάσσουν τα κράτη μέλη· κάθε στρατηγικό σχέδιο εγκρίνεται από την Επιτροπή, λαμβάνοντας υπόψη το μείγμα οριζόντιων και τομεακών στόχων όπως η αγροτική επιχειρηματικότητα, η βιοποικιλότητα και οι μειώσεις εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου. Η χρηματοδότηση της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής (ΚΑΠ) βασίζεται σε δύο κύρια ταμεία, τα οποία αντανακλούν τη διττή της στόχευση, αφενός στη στήριξη του αγροτικού εισοδήματος και αφετέρου στην ενίσχυση της βιώσιμης ανάπτυξης των αγροτικών περιοχών. Το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) καλύπτει τις άμεσες ενισχύσεις εισοδήματος προς τους γεωργούς καθώς και τα μέτρα που σχετίζονται με τη σταθεροποίηση των αγορών. Συμπληρωματικά, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) χρηματοδοτεί επενδύσεις που προάγουν την καινοτομία, την προστασία του περιβάλλοντος και την αναζωογόνηση των αγροτικών περιοχών. Ο συνδυασμός των δύο αυτών χρηματοδοτικών εργαλείων διασφαλίζει τόσο την οικονομική στήριξη των παραγωγών όσο και τη μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα του αγροτικού τομέα.

Η Ελλάδα ενέκρινε το εθνικό Στρατηγικό Σχέδιο ΚΑΠ με την Απόφαση C(2022)7850 και διαθέτει προϋπολογισμό 13,4 δισ. ευρώ για ενισχύσεις, επενδυτικά μέτρα και «πράσινα» προγράμματα (eco-schemes), με λεπτομέρειες εφαρμογής που ορίζει η εθνική νομοθεσία, συμπεριλαμβανομένων πιστοποίησης παραγωγών και ελέγχων συμμόρφωσης[44].

Οι επιχορηγήσεις και οι ρυθμίσεις της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής οργανώνονται κυρίως μέσω των άμεσων ενισχύσεων, οι οποίες αποτελούν τον βασικό μηχανισμό στήριξης των γεωργών. Στον πυρήνα τους βρίσκεται η βασική στήριξη εισοδήματος (Basic Income Support for Sustainability – BISS), η οποία καταβάλλεται βάσει δικαιωμάτων ενίσχυσης. Παράλληλα, τα «πράσινα» σχήματα (eco-schemes) παρέχουν οικονομικά κίνητρα για την υιοθέτηση πρακτικών φιλικών προς το περιβάλλον, όπως η βιολογική γεωργία και η διατήρηση μόνιμων λιβαδιών, συνδέοντας άμεσα την οικονομική ενίσχυση με περιβαλλοντικούς στόχους. Επιπρόσθετα, προβλέπονται στοχευμένα καθεστώτα, όπως το Young Farmers Scheme και το Small Farmers Scheme, τα οποία επιδιώκουν αφενός την προσέλκυση και ενίσχυση νέων γεωργών και αφετέρου τη διατήρηση των μικρών οικογενειακών εκμεταλλεύσεων, συμβάλλοντας έτσι στη βιωσιμότητα και τη διαγενεακή συνέχεια του αγροτικού τομέα.

Το Πρόγραμμα Αγροτικής Ανάπτυξης (ΠΑΑ) 2023–2027, χρηματοδοτούμενο από το ΕΓΤΑΑ, περιλαμβάνει 13 θεματικά καθεστώτα για μέτρα υποστήριξης (επενδύσεις, εκπαίδευση, μεταποίηση, βιοενέργεια) και την ενίσχυση συνεργασιών (LEAR) σε τοπικές ομάδες δράσης. Το ισχύον νομικό καθεστώς της αγροτικής ανάπτυξης παρουσιάζει ορισμένα προβλήματα και προκλήσεις που δυσχεραίνουν την αποτελεσματική του εφαρμογή. Η διοικητική πολυπλοκότητα, που συνδέεται με τις διαδικασίες υποβολής αιτήσεων και ελέγχου επιλεξιμότητας, δημιουργεί σημαντικά εμπόδια συμμόρφωσης, ιδίως για τις μικρές εκμεταλλεύσεις. Παράλληλα, η ετερογένεια στην εθνική εφαρμογή των κανονισμών, όπως η διαφοροποίηση στα κριτήρια των eco-schemes και στα όρια ενισχύσεων, επιφέρει στρεβλώσεις και πιέσεις στην εσωτερική αγορά. Επιπλέον, η αυξανόμενη έμφαση στην αξιολόγηση βάσει αποτελεσμάτων και οι ενισχυμένες απαιτήσεις παρακολούθησης καθιστούν αναγκαία τη διασφάλιση αντικειμενικότητας και συγκρισιμότητας στα συστήματα αξιολόγησης. Τέλος, ζητήματα διακυβέρνησης και διαφάνειας ανακύπτουν από την ανάγκη ισορροπίας ανάμεσα στο δημόσιο και το ιδιωτικό συμφέρον, οδηγώντας σε νομικές διαμάχες σχετικά με την κατανομή των πόρων και τους ελέγχους. Οι προκλήσεις αυτές καταδεικνύουν την ανάγκη συνεχούς βελτίωσης του νομοθετικού πλαισίου και ενίσχυσης των μηχανισμών ελέγχου, ώστε η Κοινή Αγροτική Πολιτική να διατηρήσει τον ρόλο της ως βασικός μοχλός βιώσιμης αγροτικής ανάπτυξης.

Ρύθμιση χρήσης φυτοφαρμάκων και βιοτεχνολογίας

Η αγορά, διάθεση και χρήση φυτοπροστατευτικών προϊόντων στην Ευρωπαϊκή Ένωση ρυθμίζεται συνολικά από τον Κανονισμό (ΕΚ) 1107/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, ο οποίος θέτει ως κύριους στόχους την προστασία της ανθρώπινης υγείας και του περιβάλλοντος, χωρίς όμως να παρεμποδίζει την ελεύθερη κυκλοφορία αγροχημικών προϊόντων στην εσωτερική αγορά[45]. Κάθε δραστική ουσία υποβάλλεται σε αξιολόγηση κινδύνου από την Ευρωπαϊκή Αρχή για την Ασφάλεια των Τροφίμων (EFSA), η οποία εκδίδει επιστημονική γνωμοδότηση για την έγκρισή της[46]. Η έγκριση δραστικής ουσίας ισχύει πανευρωπαϊκά, ενώ κάθε κράτος μέλος εκδίδει άδειες διάθεσης στην αγορά για σκευάσματα που περιέχουν εγκεκριμένες ουσίες, με βάση ενιαία κριτήρια ασφάλειας και αποτελεσματικότητας.

Ο Κανονισμός 1107/2009 εισάγει ρητά την αρχή της προφύλαξης, απαιτώντας την άμεση ανάκληση έγκρισης σε περίπτωση νέων επιστημονικών δεδομένων που υποδηλώνουν σοβαρούς περιβαλλοντικούς ή τοξικολογικούς κινδύνους[47]. Παράλληλα, προβλέπει ειδικές ρυθμίσεις για την προστασία των μη-στόχων οργανισμών (μέλισσες, πτηνά, ψάρια κ.ά.) και κανόνες για τη μείωση της αντοχής παθογόνων. Σε εθνικό επίπεδο, η Ελλάδα ενσωμάτωσε τον Κανονισμό 1107/2009 μέσω του Προεδρικού Διατάγματος 183/2011, το οποίο καθορίζει τον τρόπο υποβολής αιτήσεων έγκρισης φυτοπροστατευτικών προϊόντων, τις προδιαγραφές δοκιμών και το σύστημα επιτήρησης υπολειμμάτων στα τρόφιμα[48]. Το ελληνικό σύστημα περιλαμβάνει επίσης υποχρέωση τήρησης αρχείου εφαρμογών φυτοφαρμάκων από τους γεωργούς, με σκοπό τη διαφάνεια και την ιχνηλασιμότητα.

Τα ελληνικά δικαστήρια, και κυρίως το Συμβούλιο της Επικρατείας, έχουν αντιμετωπίσει υποθέσεις σχετικές με Γενετικά Τροποποιημένους Οργανισμούς (ΓΤΟ) με αυστηρή ερμηνεία της Οδηγίας 2001/18/ΕΚ και της αρχής της προφύλαξης[49].

Στην απόφαση ΣτΕ 2478/2008 (Ολομ.) το Συμβούλιο της Επικρατείας έλαβε μια ιδιαιτέρως προοδευτική θέση αναφορικά με την αδειοδότηση της σκόπιμης απελευθέρωσης γενετικώς τροποποιημένων οργανισμών (ΓΤΟ) σε καλλιεργήσιμες εκτάσεις. Το Δικαστήριο έκρινε ότι κάθε τέτοια δραστηριότητα προϋποθέτει την εκπόνηση πλήρους και κατάλληλης Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΜΠΕ), ικανής να καλύψει τόσο τις άμεσες όσο και τις μεσοπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες επιπτώσεις στο περιβάλλον. Η συλλογιστική του Δικαστηρίου στηρίχθηκε στην έλλειψη επαρκών επιστημονικών δεδομένων σχετικά με τις μακροχρόνιες συνέπειες από την καλλιέργεια ΓΤΟ, ιδίως σε ό,τι αφορά την ενδεχόμενη διατάραξη της οικολογικής ισορροπίας και τους κινδύνους για τη βιοποικιλότητα. Η απουσία αυτής της τεκμηρίωσης κρίθηκε ότι καθιστά την επίδικη άδεια πλημμελή, οδηγώντας στην ακύρωση της διοικητικής πράξης αδειοδότησης. Η απόφαση αυτή εντάσσεται στη γενικότερη νομολογιακή προσέγγιση του ΣτΕ, σύμφωνα με την οποία η αρχή της προφύλαξης (precautionary principle) αποτελεί ουσιώδη παράγοντα στη διαδικασία περιβαλλοντικής αδειοδότησης. Εν προκειμένω, το Δικαστήριο υιοθέτησε την άποψη ότι η απουσία πλήρους επιστημονικής βεβαιότητας δεν μπορεί να δικαιολογήσει τη χορήγηση άδειας, αλλά, αντιθέτως, επιβάλλει την ενίσχυση των όρων προστασίας του περιβάλλοντος.

Στην απόφαση ΣτΕ 3324/2010, το Συμβούλιο της Επικρατείας κλήθηκε να κρίνει το ζήτημα της αρμοδιότητας επιβολής απαγορεύσεων στην καλλιέργεια ποικιλιών γενετικώς τροποποιημένων οργανισμών (ΓΤΟ). Το Δικαστήριο έκρινε ότι η αρμοδιότητα αυτή ανήκει αποκλειστικά στην κεντρική διοίκηση, ως εκδήλωση της ενιαίας και συγκεντρωτικής άσκησης της περιβαλλοντικής και αγροτικής πολιτικής. Με το σκεπτικό αυτό, το ΣτΕ υπογράμμισε ότι η τοπική αυτοδιοίκηση δεν δύναται να θεσπίζει γενικές απαγορεύσεις στην καλλιέργεια ΓΤΟ, εφόσον αυτές δεν στηρίζονται σε συγκεκριμένη και επιστημονικά τεκμηριωμένη εκτίμηση περιβαλλοντικού κινδύνου ή σε ιδιόμορφες τοπικές συνθήκες που να δικαιολογούν κατ’ εξαίρεση παρέμβαση. Ελλείψει τέτοιας τεκμηρίωσης, οι αποφάσεις τοπικών αρχών κρίθηκαν αντισυνταγματικές και ακυρώθηκαν. Η απόφαση αυτή καθόρισε με σαφήνεια τα όρια μεταξύ κεντρικής εξουσίας και τοπικής αυτοδιοίκησης σε ζητήματα γενετικής τροποποίησης, εδραιώνοντας την αρχή ότι η περιβαλλοντική προστασία και η αγροτική πολιτική, λόγω της ιδιαίτερης σημασίας τους και της σύνδεσής τους με το ενωσιακό δίκαιο, πρέπει να ρυθμίζονται ενιαία από την κεντρική κυβέρνηση. Παράλληλα, αναδείχθηκε εκ νέου η σημασία της επιστημονικής τεκμηρίωσης ως προϋπόθεσης για τη νομιμότητα περιοριστικών μέτρων στο πεδίο των ΓΤΟ.

Στην απόφαση ΣτΕ 3745/2014, το Συμβούλιο της Επικρατείας έθεσε αυστηρότερα πρότυπα για την έγκριση ερευνητικών προγραμμάτων απελευθέρωσης γενετικώς τροποποιημένων οργανισμών (ΓΤΟ) στο φυσικό περιβάλλον. Το Δικαστήριο έκανε δεκτή αίτηση ακύρωσης που στρεφόταν κατά διοικητικών πράξεων έγκρισης, κρίνοντας ότι η συγκεκριμένη δραστηριότητα είχε εγκριθεί χωρίς την ύπαρξη ολοκληρωμένου σχεδίου παρακολούθησης των πιθανών επιπτώσεων στο γενετικό υλικό των αυτόχθονων οργανισμών. Με την απόφαση αυτή, το ΣτΕ ανανέωσε και ενίσχυσε την υποχρέωση τήρησης πρωτοκόλλων βιοασφάλειας ως ουσιώδη όρο για την αδειοδότηση, ενώ παράλληλα εισήγαγε την απαίτηση κατάρτισης ετήσιων επιστημονικών αναφορών, οι οποίες να αξιολογούν συστηματικά τις συνέπειες της ερευνητικής απελευθέρωσης. Η νομολογιακή αυτή στάση εδραιώνει την αρχή ότι η επιστημονική έρευνα στον τομέα των ΓΤΟ, μολονότι συμβάλλει στην τεχνολογική καινοτομία, οφείλει να υπόκειται σε αυστηρό έλεγχο βιοασφάλειας και συνεχή παρακολούθηση. Με τον τρόπο αυτό, το Δικαστήριο επιβεβαίωσε ότι η προστασία της βιοποικιλότητας και η πρόληψη μη αναστρέψιμων περιβαλλοντικών επιπτώσεων προτάσσονται έναντι της ερευνητικής ελευθερίας.

Στην απόφαση ΣτΕ 1937/2017, το Συμβούλιο της Επικρατείας ανέδειξε την ιδιαίτερη σημασία της διεθνούς επιστημονικής συνεργασίας και της διαφάνειας στη διαδικασία αδειοδότησης και ελέγχου γενετικώς τροποποιημένων οργανισμών (ΓΤΟ). Το Δικαστήριο υπογράμμισε ότι η αξιόπιστη αξιολόγηση των επιστημονικών δεδομένων προϋποθέτει στενή συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Αρχή Ασφάλειας Τροφίμων (EFSA), η οποία αποτελεί το πλέον εξειδικευμένο ενωσιακό όργανο στον τομέα αυτό. Παράλληλα, το ΣτΕ καθιέρωσε την υποχρέωση δημοσιοποίησης όλων των επιστημονικών γνωμοδοτήσεων που αφορούν τους ΓΤΟ, κρίνοντας ότι η πλήρης διαφάνεια αποτελεί βασική προϋπόθεση για τη νομιμότητα της διαδικασίας και την καλλιέργεια εμπιστοσύνης από πλευράς καταναλωτών. Με τον τρόπο αυτό, η απόφαση προώθησε μια νομολογιακή κατεύθυνση που ενισχύει την αρχή της συμμετοχής του κοινού και την πρόσβαση στην επιστημονική πληροφόρηση, σε συμφωνία με τις επιταγές του ευρωπαϊκού και διεθνούς περιβαλλοντικού δικαίου. Η απόφαση αυτή εμπλουτίζει τη νομολογία του ΣτΕ για τους ΓΤΟ, επιβεβαιώνοντας ότι η προστασία του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας πρέπει να εδράζεται όχι μόνο σε αυστηρά πρωτόκολλα ασφάλειας, αλλά και σε διαφανείς διαδικασίες που διασφαλίζουν κοινωνική νομιμοποίηση.

Η εναρμόνιση του νομικού πλαισίου για τους ΓΤΟ με τον Κανονισμό (ΕΕ) 2015/2283 σχετικά με τα νέα τρόφιμα αποτελεί βασικό εργαλείο διασφάλισης της ασφάλειας των νέων βιοτεχνολογικών προϊόντων στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Μέσω αυτής της νομοθετικής εναρμόνισης, καθορίζονται κοινά πρότυπα αξιολόγησης και διαδικασίες έγκρισης, τα οποία πρέπει να τηρούνται πριν από την εισαγωγή οποιουδήποτε νέου προϊόντος στην ευρωπαϊκή αγορά. Η συνολική στρατηγική της ΕΕ για τους ΓΤΟ εντάσσεται στο ευρύτερο πλαίσιο του Κανονισμού για τα νέα τρόφιμα και στοχεύει στην προστασία της δημόσιας υγείας, αλλά και στην προώθηση της επιστημονικής τεχνολογικής καινοτομίας με υπεύθυνο τρόπο. Σύμφωνα με τον Κανονισμό (ΕΕ) 2015/2283, η αξιολόγηση κάθε νέου βιοτεχνολογικού προϊόντος απαιτεί λεπτομερή επιστημονική τεκμηρίωση, που περιλαμβάνει στοιχεία για τη σύνθεση, την τοξικότητα, την αλλεργιογόνο δράση και τυχόν περιβαλλοντικές επιπτώσεις. Η διαδικασία αυτή διασφαλίζει ότι η έγκριση νέων προϊόντων βασίζεται σε αντικειμενικά και επιστημονικά δεδομένα, εξασφαλίζοντας τόσο την ασφάλεια των καταναλωτών όσο και τη δημόσια εμπιστοσύνη στην τεχνολογία των ΓΤΟ[50].

Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) επιβεβαίωσε ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή διαθέτει τη νομοθετική εξουσία να αρνηθεί ή να περιορίσει την ανανέωση της έγκρισης μιας δραστικής ουσίας, ακόμη και όταν τα διαθέσιμα επιστημονικά δεδομένα δεν παρέχουν απόλυτη απόδειξη επικινδυνότητας. Το ΔΕΕ τόνισε ότι η αρχή της προφύλαξης επιτρέπει την υιοθέτηση περιοριστικών μέτρων υπό συνθήκες επιστημονικής αβεβαιότητας, ώστε να προστατεύεται η δημόσια υγεία και το περιβάλλον πριν προκύψουν τεκμηριωμένες ζημίες. Η απόφαση αυτή έχει πρακτική σημασία, καθώς καθιστά σαφές ότι η Επιτροπή δεν απαιτεί απόλυτη βεβαιότητα για να ενεργήσει προληπτικά και ότι η αξιολόγηση των κινδύνων μπορεί να βασίζεται σε πιθανά, αλλά μη πλήρως επιβεβαιωμένα στοιχεία. Με αυτόν τον τρόπο ενισχύεται η δυναμική προστασίας στον τομέα της έγκρισης δραστικών ουσιών σε φυτοπροστατευτικά προϊόντα και άλλα βιοτεχνολογικά προϊόντα, συνδέοντας τη νομική δυνατότητα παρέμβασης με την επιστημονική αξιολόγηση κινδύνου[51]. Πιο αναλυτικά, στην απόφαση T‑536/22 P, το Γενικό Δικαστήριο υπογράμμισε την υποχρέωση των εθνικών αρχών να ανακαλούν άδειες διάθεσης φυτοπροστατευτικών προϊόντων όταν νέες επιστημονικές μελέτες εγείρουν βάσιμες αμφιβολίες για την ασφάλειά τους. Το Δικαστήριο τόνισε ότι, ακόμη και μετά την πανευρωπαϊκή έγκριση μιας δραστικής ουσίας, τα κράτη μέλη διατηρούν την αυτονομία να εφαρμόζουν αυστηρότερα προληπτικά μέτρα, προκειμένου να προστατεύσουν τη δημόσια υγεία και το περιβάλλον. Η απόφαση αυτή ενισχύει την ευελιξία των εθνικών ρυθμιστικών αρχών στην εφαρμογή της αρχής της προφύλαξης και επιβεβαιώνει ότι η πανευρωπαϊκή έγκριση δεν αποκλείει την υιοθέτηση πιο αυστηρών προστατευτικών μέτρων σε εθνικό επίπεδο[52].

Επιπλέον, οι σύγχρονες βιοτεχνολογικές μέθοδοι, όπως οι τεχνικές CRISPR/Cas9 και άλλες μορφές στοχευμένων μεταλλάξεων, εμπίπτουν στον νομικό ορισμό των Γενετικώς Τροποποιημένων Οργανισμών (ΓΤΟ), όπως αυτός καθορίζεται στην Οδηγία 2001/18/ΕΚ σχετικά με τη σκόπιμη απελευθέρωση ΓΤΟ στο περιβάλλον. Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, με την απόφαση C-528/16, Confédération paysanne κ.λπ. κατά Premier ministre, επιβεβαίωσε ότι οι οργανισμοί που παράγονται με νέες τεχνικές γονιδιωματικής τροποποίησης, συμπεριλαμβανομένου του CRISPR/Cas9, υπάγονται στο κανονιστικό πλαίσιο της Οδηγίας, καθώς οι μέθοδοι αυτές επιφέρουν μεταβολές στο γενετικό υλικό οι οποίες δεν θα μπορούσαν να προκύψουν με φυσικό τρόπο. Παράλληλα, οι Νέες Γενομικές Τεχνολογίες (NGTs) υπόκεινται σε αυστηρή διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών και τοξικολογικών κινδύνων πριν εγκριθούν για εμπορική χρήση, σύμφωνα με το ενωσιακό δίκαιο. Η διαδικασία αυτή αποσκοπεί στη διασφάλιση υψηλών προτύπων ασφάλειας τόσο για το περιβάλλον όσο και για τη δημόσια υγεία, ενσωματώνοντας την αρχή της προφύλαξης ως θεμελιώδη κανόνα εφαρμογής. Πιο συγκεκριμένα, το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης αναγνώρισε το δικαίωμα των κρατών μελών να απαγορεύουν την καλλιέργεια συγκεκριμένων ποικιλιών γενετικώς τροποποιημένων οργανισμών (ΓΤΟ) στο πλαίσιο της άσκησης της εθνικής περιβαλλοντικής τους πολιτικής^[53]. Το Δικαστήριο εξισορρόπησε την εθνική κυριαρχία με την ανάγκη ευρωπαϊκής εναρμόνισης, επιβεβαιώνοντας ότι τα κράτη μέλη μπορούν να υιοθετούν μέτρα περιορισμού ή απαγόρευσης, όταν αυτά δικαιολογούνται από ειδικές περιβαλλοντικές συνθήκες ή από την επιδίωξη θεμιτών πολιτικών στόχων, όπως η προστασία της βιοποικιλότητας ή η διατήρηση της αγροτικής παραγωγής υπό συγκεκριμένα πρότυπα. Η απόφαση αυτή παρέχει στα κράτη μέλη ένα σημαντικό βαθμό ευελιξίας στον καθορισμό των όρων καλλιέργειας ΓΤΟ στην επικράτειά τους, ενισχύοντας την εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας στον τομέα της περιβαλλοντικής πολιτικής. Ταυτόχρονα, επιβεβαιώνει ότι η εθνική ρυθμιστική διακριτική ευχέρεια πρέπει να ασκείται εντός του πλαισίου της ενωσιακής νομοθεσίας, ώστε να μην υπονομεύεται η συνοχή της εσωτερικής αγοράς.[54]

Προστασία βιοποικιλότητας και βιωσιμότητα

Η διατήρηση της βιοποικιλότητας και η προώθηση της περιβαλλοντικής βιωσιμότητας αποτελούν θεμελιώδεις στόχους της σύγχρονης αγροτικής πολιτικής, οι οποίοι θεσμοθετούνται μέσω ειδικών νομικών υποχρεώσεων σε διεθνές, ευρωπαϊκό και εθνικό επίπεδο. Η Σύμβαση του ΟΗΕ για τη Βιοποικιλότητα (CBD) του 1992 επιβάλει στα συμβαλλόμενα μέρη την υποχρέωση «να θεσπίζουν εθνικές στρατηγικές, προγράμματα και δράσεις για τη διατήρηση και τη βιώσιμη χρήση της βιοποικιλότητας»· επιπλέον, εισάγει την αρχή της προφύλαξης ως κατευθυντήριο πλαίσιο για την αντιμετώπιση απειλών στη βιοποικιλότητα. Σε ευρωπαϊκό επίπεδο, η Οδηγία 92/43/ΕΟΚ περί οικοτόπων (Habitats Directive)[55] και η Οδηγία 2009/147/ΕΚ περί πτηνών (Birds Directive) θεσπίζουν καθήκοντα προστασίας για τις περιοχές Natura 2000, υποχρεώνοντας τα κράτη μέλη να θεσπίσουν μέτρα διατήρησης για τους προστατευόμενους τύπους οικοτόπων και ειδών[56]. Ο Κανονισμός (ΕΕ) 2021/2115 της ΚΑΠ εισάγει ειδικές απαιτήσεις «πράσινης ενίσχυσης» (eco-schemes) που συμβάλλουν άμεσα στην αύξηση της βιοποικιλότητας στις αγροτικές εκμεταλλεύσεις[57]. Σε εθνικό επίπεδο, ο Ν. 4685/2020 για τη βιώσιμη διαχείριση των δασικών εκτάσεων και η πρόσφατη νομοθεσία για τις προστατευόμενες περιοχές θεσπίζουν σύστημα περιβαλλοντικής αδειοδότησης έργων που επηρεάζουν αγροτικές ζώνες υψηλής οικολογικής αξίας, απαιτώντας υποχρεωτική εκτίμηση των επιπτώσεων στο οικοσύστημα και αιτιολογημένη απόφαση από το Συμβούλιο της Επικρατείας.

Η αειφορική γεωργία επιδιώκει τη διατήρηση των φυσικών πόρων μέσω πρακτικών όπως η αμειψισπορά, οι καλλιέργειες κάλυψης εδάφους και η μείωση χημικών εισροών. Η Οδηγία 2009/128/ΕΚ για την επίτευξη βιώσιμης χρήσης φυτοφαρμάκων υπογραμμίζει την υποχρέωση εφαρμογής Ολοκληρωμένης Φυτοπροστασίας (IPM), η οποία μειώνει τα οικολογικά αποτυπώματα της γεωργίας[58]. Επιπλέον, ο Κανονισμός (ΕΕ) 2020/852 (Taxonomy Regulation) καθορίζει κριτήρια περιβαλλοντικής βιωσιμότητας, συμπεριλαμβανομένης της προστασίας των οικοσυστημάτων, τα οποία εφαρμόζονται προαιρετικά μέσω πράσινων καθεστώτων ενίσχυσης στο πλαίσιο της ΚΑΠ[59].

Επί διεθνούς εμβέλειας, οι Στόχοι Βιώσιμης Ανάπτυξης του ΟΗΕ απαιτούν «διατήρηση των οικοσυστημάτων ξηράς» και «διατήρηση της βιώσιμης γεωργίας», όπως επικυρώθηκαν από τα κράτη μέλη, συμπεριλαμβανομένης της Ελλάδας[60]. Στην Ευρωπαϊκή Ένωση, η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία (Green Deal) και το Σχέδιο Δράσης για τη Βιοποικιλότητα 2030 προβλέπουν δεσμεύσεις για μείωση κατά 50% της χρήσης επικίνδυνων φυτοφαρμάκων έως το 2030 και θέσπιση ελάχιστου ποσοστού βιοποικιλότητας στις γεωργικές εκτάσεις[61]. Ο Κανονισμός (ΕΕ) 2022/951 για τη δασοκομία εισάγει κριτήρια βιώσιμης διαχείρισης δασών που επηρεάζουν άμεσα τις γεωργικές ζώνες, με στόχο την ενίσχυση της απορρόφησης άνθρακα και της βιολογικής ποικιλότητας[62].

Συνολικά, η νομική προστασία της βιοποικιλότητας στον αγροτικό τομέα προϋποθέτει την εφαρμογή ειδικών εθνικών και ευρωπαϊκών κανόνων που συνδυάζουν περιβαλλοντικά κριτήρια με νομοθεσίες αγροτικής πολιτικής, εξασφαλίζοντας την περιβαλλοντική αειφορία των αγροτικών εκμεταλλεύσεων.

Ερμηνεία νομοθετικών διατάξεων και επιπτώσεις

Οι πρόσφατες δικαστικές αποφάσεις αναδεικνύουν τρία βασικά σημεία. Πρώτον, η αρχή της προφύλαξης ενισχύεται τόσο από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης όσο και από τα εθνικά δικαστήρια, τα οποία δίνουν προτεραιότητα στην αποφυγή μη αναστρέψιμων περιβαλλοντικών ζημιών και επιτρέπουν την επιβολή μέτρων ακόμη και υπό τη μορφή μερικής ή προσωρινής ανάκλησης εγκρίσεων. Δεύτερον, διαπιστώνεται μία ισορροπία ανάμεσα στην ενωσιακή ενότητα και την εθνική ευελιξία, καθώς, παρά την ύπαρξη πανευρωπαϊκών εγκρίσεων, τα κράτη μέλη διατηρούν τη δυνατότητα να θεσπίζουν αυστηρότερες ρυθμίσεις προκειμένου να προστατεύσουν ειδικές τοπικές συνθήκες. Τρίτον, οι αποφάσεις υπογραμμίζουν τη σημασία της διαφάνειας και της συμμετοχής, καθιερώνοντας την ανάγκη δημόσιας διαβούλευσης και πλήρους δημοσιοποίησης των επιστημονικών δεδομένων πριν από τη λήψη κανονιστικών αποφάσεων. Σε πρακτικό επίπεδο, η εφαρμογή των ανωτέρω αρχών έχει οδηγήσει σε ανάκληση εγκρίσεων ή σε καθυστερήσεις στην κυκλοφορία νέων σκευασμάτων λόγω ανεπαρκούς τεκμηρίωσης, στην ενίσχυση των εθνικών ελεγκτικών μηχανισμών και στην αυξημένη εμπλοκή των δικαστηρίων σε ζητήματα αδειοδοτήσεων. Παράλληλα, έχει δημιουργηθεί νομολογιακή αβεβαιότητα για τους παραγωγούς και τις επιχειρήσεις, γεγονός που καθιστά αναγκαία τη συνεχή παρακολούθηση των δικαστικών εξελίξεων.

Συνολικά, η δικαστική πρακτική στη γεωργική νομοθεσία επιβεβαιώνει τη δυναμική ισορροπία ανάμεσα στον ενωσιακό συντονισμό και την εθνική πρωτοβουλία, διαμορφώνοντας ένα πλέγμα κανόνων που επιδιώκουν τη βιώσιμη ανάπτυξη, την ασφάλεια και την περιβαλλοντική προστασία.

Πολιτικές Προτάσεις και Μελλοντικές Προοπτικές

Η ενίσχυση του νομικού πλαισίου για την αγροτική ανάπτυξη προϋποθέτει προσαρμογή στις σύγχρονες προκλήσεις της περιβαλλοντικής βιωσιμότητας και της τεχνολογικής καινοτομίας. Κρίσιμη θεωρείται η ανάγκη επικαιροποίησης των εγκρίσεων δραστικών ουσιών βάσει νέων επιστημονικών δεδομένων. Η πρακτική αυτή συνάδει με την αρχή της προφύλαξης, όπως ενσωματώνεται στον Κανονισμό (ΕΚ) 1107/2009, ο οποίος επιτρέπει την ανάκληση εγκρίσεων σε περίπτωση εμφάνισης ενδείξεων για κινδύνους στην ανθρώπινη υγεία ή το περιβάλλον. Παράλληλα, ενδείκνυται η ενίσχυση της διαφάνειας μέσω συστημάτων παρακολούθησης υπολειμμάτων στα τρόφιμα, αξιοποιώντας υφιστάμενους ευρωπαϊκούς μηχανισμούς έγκαιρης προειδοποίησης.

Η προστασία της βιοποικιλότητας μπορεί να ενισχυθεί μέσα από τα εργαλεία της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής (ΚΑΠ) 2023–2027, ιδίως μέσω των «πράσινων» καθεστώτων ενίσχυσης (eco-schemes). Η ένταξη πρακτικών αειφορίας, όπως η διατήρηση μόνιμων λιβαδιών, η βιολογική γεωργία και η μείωση των εισροών, αποτελεί ήδη δεσμευτικό στοιχείο των εθνικών στρατηγικών σχεδίων. Επιπλέον, η ενσωμάτωση δεικτών βιοποικιλότητας σε επίπεδο παρακολούθησης συμβάλλει στην καλύτερη αποτίμηση της αποτελεσματικότητας των πολιτικών.

Η ταχεία εξέλιξη των βιοτεχνολογιών, ιδίως στον τομέα των γενετικά τροποποιημένων οργανισμών και των νέων τεχνικών γονιδιωματικής, καθιστά αναγκαία τη συνεχή αξιολόγηση κινδύνων πριν από την έγκριση εμπορικής χρήσης. Στο υφιστάμενο πλαίσιο, η Οδηγία 2001/18/ΕΚ και ο Κανονισμός (ΕΕ) 2015/2283 για τα νέα τρόφιμα παρέχουν τις βασικές κατευθύνσεις για την αξιολόγηση περιβαλλοντικών και υγειονομικών συνεπειών, με κεντρικό ρόλο της Ευρωπαϊκής Αρχής για την Ασφάλεια των Τροφίμων (EFSA).

Η αποτελεσματική εφαρμογή της αγροτικής πολιτικής απαιτεί ενίσχυση των μηχανισμών διαφάνειας και κοινωνικής συμμετοχής. Η ενσωμάτωση εκπροσώπων γεωργικών συνεταιρισμών, περιβαλλοντικών οργανώσεων και καταναλωτικών ομάδων σε διαδικασίες διαβούλευσης μπορεί να ενισχύσει τη νομιμοποίηση των πολιτικών και να συμβάλει στην επίτευξη ισορροπίας ανάμεσα στην παραγωγική ανάπτυξη και την περιβαλλοντική προστασία. Με τις παραπάνω κατευθύνσεις, επιδιώκεται η εξισορρόπηση της αγροτικής παραγωγής με την προστασία του περιβάλλοντος και η διασφάλιση μακροπρόθεσμης βιωσιμότητας του αγροτικού τομέα στην Ευρώπη.

Συμπεράσματα

Η νομική ρύθμιση της αγροτικής ανάπτυξης στην Ευρώπη συντίθεται από ένα σύνθετο πλέγμα κανόνων, αρχών και δικαστικών αποφάσεων, που στο επίκεντρό τους έχουν την επίτευξη ισορροπίας ανάμεσα στην παραγωγική αποδοτικότητα και την περιβαλλοντική προστασία. Το θεσμικό πλαίσιο των φυτοπροστατευτικών προϊόντων, όπως κωδικοποιείται στον Κανονισμό 1107/2009, ενσωματώνει την αρχή της προφύλαξης σε συνθήκες επιστημονικής αβεβαιότητας, εξασφαλίζοντας την ευελιξία για ανάκληση εγκρίσεων με βάση νέα επιστημονικά δεδομένα. Παράλληλα, η ενοποίηση των γεωργικών πολιτικών με τους περιβαλλοντικούς στόχους επιτυγχάνεται μέσα από την Κοινή Αγροτική Πολιτική και ειδικά τα eco-schemes, τα οποία συνδέουν άμεσα τις ενισχύσεις με την εφαρμογή πρακτικών αειφορίας και προστασίας της βιοποικιλότητας. Η νομολογία, τόσο του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης όσο και των εθνικών δικαστηρίων, έχει ενισχύσει την εφαρμογή της αρχής της προφύλαξης, επιτρέποντας κρατικές απαγορεύσεις στη χρήση γενετικά τροποποιημένων οργανισμών και επιβάλλοντας αυστηρότερη αξιολόγηση των περιβαλλοντικών αδειοδοτήσεων. Επιπλέον, οι διεθνείς και ευρωπαϊκές δεσμεύσεις, όπως η Σύμβαση για τη Βιοποικιλότητα και η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, θέτουν δεσμευτικούς στόχους που πρέπει να ενσωματωθούν στο εθνικό δίκαιο και να παρακολουθούνται με εμπεριστατωμένους δείκτες. Οι μελλοντικές μεταρρυθμίσεις απαιτούν διαρκή αξιολόγηση κινδύνου, ευέλικτο πλαίσιο για τις νέες βιοτεχνολογικές μεθόδους και ενίσχυση του θεσμικού συντονισμού σε όλα τα επίπεδα διακυβέρνησης. Συνολικά, η νομοθεσία για την αγροτική ανάπτυξη αποτελεί θεμελιώδη παράγοντα για την προστασία της δημόσιας υγείας, τη διατήρηση των οικοσυστημάτων και τη διασφάλιση βιώσιμης οικονομικής ανάπτυξης. Η προσαρμογή στις επιστημονικές εξελίξεις και η ενίσχυση της διαφάνειας και της συμμετοχής θα καθορίσουν την επιτυχία των μελλοντικών πολιτικών, ενώ η συνεχής παρακολούθηση των νομοθετικών, επιστημονικών και δικαστικών εξελίξεων είναι απαραίτητη για να διασφαλιστεί ότι η αγροτική ανάπτυξη θα παραμείνει συμβατή με την περιβαλλοντική αειφορία και το δημόσιο συμφέρον.

 

[1] RECIPES Project, Report on Tools Guidelines and Recommendations, 2022.

[2] Elbaum D and Motskin M, Agricultural biotechnology and food safety (2021) PMC 8132481.

[3] Κανονισμός (ΕΚ) 178/2002 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 28ης Ιανουαρίου 2002, με τίτλο «Θέσπιση γενικών αρχών και απαιτήσεων της νομοθεσίας για τα τρόφιμα, ίδρυση της Ευρωπαϊκής Αρχής για την Ασφάλεια των Τροφίμων και θέσπιση διαδικασιών σε θέματα ασφάλειας των τροφίμων», Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τ. L 31/1, 2002.

[4] Οδηγία 2001/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 12ης Μαρτίου 2001 για τη σκόπιμη ελευθέρωση γενετικώς τροποποιημένων οργανισμών στο περιβάλλον, ΕΕ L 106/1, 2001.

[5] ΔΕΕ,T-536/22, Pesticide Action Network Europe v Commission ECLI:EU:T:2024:98.

[6] Διάνεοσις, Η Νέα Κοινή Αγροτική Πολιτική της περιόδου 2023–2027, 2023.

[7] Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Η Κοινή Αγροτική Πολιτική με μια ματιά, EU Publications Office, 2021.

[8] Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Κύριοι πολιτικοί στόχοι της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής 2023-27, EU Publications Office, 2025.

[9] Convention on Biological Diversity, United Nations, 1992.

[10] United Nations, Convention on Biodiversity, 2021.

[11] Νόμος 4691/2020. Κανονισμός αρμοδιοτήτων του Υπουργείου Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων, FAOLEX, 2020.Οδηγία 2001/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 12ης Μαρτίου 2001 για τη σκόπιμη ελευθέρωση γενετικώς τροποποιημένων οργανισμών στο περιβάλλον, ΕΕ L 106/1, 2001.

[12] Υπουργείο Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων, Στρατηγικοί Στόχοι για την Αγροτική Ανάπτυξη, Κυβέρνηση της Ελλάδας, 2023.

[13] Νόμος Ανάπτυξης 4887/2022 της Περιφέρειας Στερεάς Ελλάδας, 2023.Οδηγία 2001/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 12ης Μαρτίου 2001 για τη σκόπιμη ελευθέρωση γενετικώς τροποποιημένων οργανισμών στο περιβάλλον, ΕΕ L 106/1, 2001.

[14] Public Affairs Brussels, Common Agricultural Policy 2023-27: Strategic plans of Germany, Greece and Lithuania worth €47.8 billion approved, 2025.

[15] Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Στρατηγικό Σχέδιο Κοινής Αγροτικής Πολιτικής της Ελλάδας, EU Publications Office, 2024.

[16] Κανονισμός (ΕΕ) 2021/2115 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 2ας Δεκεμβρίου 2021 για τη θέσπιση κανόνων σχετικά με τη στήριξη των στρατηγικών σχεδίων που καταρτίζονται από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής, Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τ. L 435/1, 2021.

[17] Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Στρατηγικό Σχέδιο Κοινής Αγροτικής Πολιτικής της Ελλάδας, EU Publications Office, 2024.

[18] Public Affairs Brussels, Common Agricultural Policy 2023-27, 2025.

[19] Fondos Europeos, ‘Common Agricultural Policy’, 2025.

[20] Institute of Sustainability Studies, What is the Convention on Biological Diversity (CBD)?, 2024.

[21] Ευρωπαϊκή Ένωση, Συνθήκη για τη Βιοποικιλότητα, EUR-Lex, 2020.

[22] Απόφαση 93/626/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 25ης Οκτωβρίου 1993 σχετικά με την κύρωση της Συνθήκης για τη Βιοποικιλότητα, Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, τ. L 309/1, 1993

[23] Ευρωπαϊκή Ένωση, Συνθήκη για τη Βιοποικιλότητα, EUR-Lex, 2020.

[24] Ηνωμένα Έθνη, Συνθήκη για τη Βιοποικιλότητα, υιοθετήθηκε στο Ρίο ντε Τζανέιρο στις 5 Ιουνίου 1992.

[25] Ευρωπαϊκή Ένωση, Συνθήκη για τη Βιοποικιλότητα (Convention on Biological Diversity), EUR-Lex, 2020.

[26] Federal Ministry for the Environment, ‘The United Nations Convention on Biological Diversity’, 2023.

[27] RECIPES Project, Report on Tools Guidelines and Recommendations, 2022.

[28] Κανονισμός (ΕΚ) 178/2002, ό.π..

[29] RECIPES Project, Report on Tools Guidelines and Recommendations, 2022.

[30] Κανονισμός (ΕΚ) 1107/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τη διάθεση φυτοπροστατευτικών προϊόντων στην αγορά, ΕΕ L 309/1, 2009.

[31] PAN Europe v Commission Case T-536/22 ECLI:EU:T:2024:98.

[32] Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Στρατηγικό Σχέδιο Κοινής Αγροτικής Πολιτικής (ΚΓΠ) της Ελλάδας, 2024.

[33] Οδηγία 2001/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 12ης Μαρτίου 2001 για τη σκόπιμη ελευθέρωση γενετικώς τροποποιημένων οργανισμών στο περιβάλλον, ΕΕ L 106/1, 2001.

[34] Οδηγία 2009/128/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 21ης Οκτωβρίου 2009, που καθιερώνει πλαίσιο δράσης της Κοινότητας για τη βιώσιμη χρήση φυτοπροστατευτικών προϊόντων, Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τ. L 309/71, 2009.

[35] ΔΕΕ, Case C-280/18, Flausch and Others v Greece §§36-38.

[36] Idem, §§43-44.

[37] ClientEarth, ‘Analysis of C-280/18’ (2019), στο https://www.clientearth.org.

[38] ΔΕΕ, C‑280/18, §§45-47; Alexiou & Juszczyk, 2020, AK Law Firm.

[39] Case C-616/17 Blaise and Others v European Parliament and Council ECLI:EU:C:2019:800.

[40] ΣτΕ Ολομ. 613/2002.

[41] ΣτΕ 1433/2017.

[42] ΣτΕ 2726/2011.

[43] Κανονισμός (ΕΕ) 2021/2115 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 2ας Δεκεμβρίου 2021 για τη θέσπιση κανόνων σχετικά με τη στήριξη των στρατηγικών σχεδίων στο πλαίσιο της Κοινής Γεωργικής Πολιτικής, Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τ. L 435/1, 2021.

[44] Απόφαση Εκτελεστικής Επιτροπής C(2022)7850 της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την έγκριση του Στρατηγικού Σχεδίου της ΚΓΠ της Ελλάδας, διαθέσιμη στη διεύθυνση https://agriculture.ec.europa.eu.

[45] Κανονισμός (ΕΚ) 1107/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 21ης Οκτωβρίου 2009 για τη διάθεση φυτοπροστατευτικών προϊόντων στην αγορά, Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τ. L 309/1, 2009.

[46] European Food Safety Authority, Κατευθυντήριες οδηγίες για την αξιολόγηση της ασφάλειας των φυτών που έχουν αναπτυχθεί με χρήση επεξεργασίας γονιδιώματος (gene editing), EFSA Journal, 2020, τόμος 18, τεύχος 6, σ. 6143.

[47] Κανονισμός (ΕΚ) 1107/2009, ό.π..

[48] ΠΔ 183/2011, ΦΕΚ A΄ 263/3.11.2011.

[49] Οδηγία 2001/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 12ης Μαρτίου 2001 σχετικά με τη σκόπιμη ελευθέρωση γενετικώς τροποποιημένων οργανισμών στο περιβάλλον, Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τ. L 106/1, 2001.

[50] Κανονισμός (ΕΕ) 2015/2283 για τα νέα τρόφιμα (Novel Foods Regulation) OJ L327/1

[51] ΔΕΕ, C-499/18 P Bayer CropScience AG & Others v European Commission (ECLI:EU:C:2020:762).

[52] ΔΕΕ, T-536/22, ό.π..

[53] ΔΕΕ, C-528/20, Confédération paysanne κ.λπ. κατά Premier ministre και Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation, 2023.

[54] ΔΕΕ, C-528/16, 25.07.2018, Confédération paysanne and Others v Premier ministre and Ministre de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt, ECLI:EU:C:2018:583.

[55] Οδηγία 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 21ης Μαΐου 1992 για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας, Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τ. L 206/7, 1992.

[56] Οδηγία 2009/147/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 30ης Νοεμβρίου 2009 για τη διατήρηση των άγριων πτηνών, Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τ. L 20/7, 2009.

[57] Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και Συμβούλιο, «Κανονισμός (ΕΕ) 2021/2115 σχετικά με τη στήριξη των στρατηγικών σχεδίων στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής», Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τ. L 435, 2021, σ. 1-89.

[58] Οδηγία 2009/128/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 21ης Οκτωβρίου 2009, για τη θέσπιση πλαισίου δράσης της Κοινότητας για τη βιώσιμη χρήση των γεωργικών φαρμάκων, Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης L 309/71, 2009.

[59] Κανονισμός (ΕΕ) 2020/852 για τη βιώσιμη επένδυση (Taxonomy Regulation), ΕΕ L 198/13.

[60] Ηνωμένα Έθνη, Μετασχηματίζοντας τον κόσμο μας: Η Ατζέντα 2030 για τη Βιώσιμη Ανάπτυξη (A/RES/70/1, 2015), Στόχοι Βιώσιμης Ανάπτυξης (SDG) 2 και 15.

[61] Ευρωπαϊκή Επιτροπή, European Green Deal, COM (2019) 640 τελικό έγγραφο. Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Στρατηγική για τη Βιοποικιλότητα της ΕΕ για το 2030, COM (2020) 380 τελικό έγγραφο.

[62] Κανονισμός (ΕΕ) 2022/951, ΕΕ L 176/132, 2022.