Στο πλαίσιο της σύγχρονης πολιτικής θεωρίας, η κρατική εξουσία και ευρύτερα η διακυβέρνηση συνδέονται άμεσα με την έννοια των δημοσίων πολιτικών[1], ενός προκαθορισμένου, δηλαδή, πλαισίου μέσω του οποίου ρυθμίζονται οι δημόσιες υποθέσεις και επιδιώκεται να ικανοποιηθεί το δημόσιο συμφέρον στις επιμέρους εκφάνσεις του[2]. Στο πλαίσιο δε της αντιπροσωπευτικής μορφής του πολιτεύματος, η συνταγματική αρμοδιότητα για τη χάραξη, διαμόρφωση, εφαρμογή και αξιολόγηση των δημοσίων πολιτικών ανήκει, κατά κύριο λόγο, σε κυβερνητικά όργανα και κυβερνητικούς φορείς, οι οποίοι στο πλαίσιο της εντολής αντιπροσώπευσης που έχουν λάβει, καθορίζουν τις περισσότερες φορές σε καθεστώς «θεσμικής ελευθερίας» και μειωμένης πολιτικής λογοδοσίας την κατεύθυνση που αυτές οι πολιτικές θα λάβουν. Για την ακρίβεια, οι παράγοντες της πολιτικής εξουσίας συνήθως αποφασίζουν κατά βούληση[3] και σε μεγάλη απόσταση από τις απαντήσεις στις θεμελιώδεις ερωτήσεις («τι;», «γιατί;», «πώς;») που σκιαγραφούν το ποιο θα έπρεπε να είναι το περιεχόμενο των πολιτικών ως απάντηση στα προβλήματα που αντιμετωπίζει η κοινωνία. Έναντι αυτού του διευρυμένου δημοκρατικού ελλείμματος αναδείχθηκε τα τελευταία χρόνια η ανάγκη της διαβουλευτικής στροφής[4] στη διαδικασία διαμόρφωσης των πολιτικών επιλογών. Σύμφωνα με την τελευταία, η συμμετοχή των πολιτών στις διαδικασίες επεξεργασίας και διαμόρφωσης των δημοσίων πολιτικών, καθώς και η εμπλοκή τους κατά τη λήψη αποφάσεων αποτελούν κρίσιμους θεσμικούς όρους για την αποτελεσματικότερη λειτουργία του δημοκρατικού πολιτεύματος[5]. Μάλιστα, η αναγκαιότητα για την εμπλοκή αυτή αποτυπώνεται πλέον επίσημα τόσο σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης[6] όσο και στο πλαίσιο του Συμβουλίου της Ευρώπης[7].

Το είδος και η ένταση της συμμετοχής των πολιτών στη διαμόρφωση και εφαρμογή μιας δημόσιας πολιτικής μπορεί να λάβει πολλές επιμέρους μορφές και, όπως είναι αναμενόμενο, να επέλθει σε οποιοδήποτε στάδιο του κύκλου ζωής της[8]. Έτσι, στη διεθνή και ευρωπαϊκή πρακτική[9] καταγράφονται αρκετοί θεσμοί, συνταγματικοί και μη, οι οποίοι προωθούν τη συμμετοχή των πολιτών στις αποφασιστικές διαδικασίες. Αυτοί είναι δυνατόν να ταξινομηθούν σε επιμέρους κατηγορίες με κριτήριο την ένταση της συμμετοχής που διαμορφώνεται, η οποία μπορεί να εκτείνεται από την απλή ενημέρωση για επικείμενες πρωτοβουλίες έως την πλήρη «εκχώρηση» της αρμοδιότητας διαμόρφωσης του περιεχομένου των πολιτικών επιλογών[10].

Κατά την πλέον πρόσφατη, τέταρτη, αναθεώρηση του ελληνικού Συντάγματος, το 2019, καθιερώθηκε ο θεσμός της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας[11], προβλέφθηκε δηλαδή η δυνατότητα υποβολής, υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις, προτάσεων νόμων από πολίτες. Σύμφωνα με τη συνταγματική ανάλυση[12], η λαϊκή νομοθετική πρωτοβουλία αποτελεί μηχανισμό ενίσχυσης της δημοκρατικής συμμετοχής των πολιτών και συγκαταλέγεται στους θεσμούς άμεσης δημοκρατίας, αν και φαινομενικά αποτελεί μια από τις πιο «ανώδυνες» μορφές της[13], δεδομένου ότι η λαϊκή συμμετοχή εξαντλείται στην πρόταση και δεν επεκτείνεται στην τελική διαμόρφωση του περιεχομένου των κανόνων δικαίου. Ωστόσο, η χρησιμότητα ενός τέτοιου θεσμού είναι πολλαπλή και ευεργετική για τη λειτουργία του πολιτεύματος.

Μέσω της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας ένα τμήμα του λαού έχει τη δυνατότητα να επηρεάσει τη διαμόρφωση της ημερήσιας διάταξης των δημοσίων πολιτικών, να αναδείξει τα μείζονα ζητήματα που απασχολούν την κοινωνία και να εισφέρει στον κοινοβουλευτικό και ευρύτερα δημόσιο διάλογο ορισμένες προτεινόμενες λύσεις. Η υποβολή πρότασης νόμου προϋποθέτει τον εντοπισμό ενός προβλήματος, την επεξεργασία του, τη διαμόρφωση κανονιστικών στόχων και την ανάπτυξη κανονιστικών μέσων για την επίτευξή τους. Με τον τρόπο αυτό, αιτήματα, αξιώσεις και επιδιώξεις της κοινωνίας αποκτούν κανονιστική ορατότητα και ο νομοθετικός διάλογος εμπλουτίζεται. Με άλλες λέξεις, μέσω της νομοθετικής πρωτοβουλίας τίθεται όχι απλώς το θέμα της συζήτησης, αλλά και το κεντρικό επιχείρημα από την πλευρά ενός συνόλου πολιτών. Και μάλιστα, πρόκειται για ένα επιχείρημα το οποίο οφείλει η πολιτική εξουσία να ακούσει, να το επεξεργαστεί και να το διαχειριστεί.

Περαιτέρω, μέσω της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας μπορεί να ενισχυθεί η νομοθετική ποιότητα. Οι πολίτες, ως άμεσα ενδιαφερόμενοι και ως τελικοί αποδέκτες των προτεινόμενων κανόνων δικαίου, μπορούν να εισφέρουν στη νομοπαρασκευαστική διαδικασία ένα αναλυτικότερο εμπειρικό υπόβαθρο και εν τέλει αρτιότερες και καλύτερα τεκμηριωμένες διατάξεις. Ο κανόνας που συντάσσεται σε κλειστά υπουργικά γραφεία, συνήθως σε μεγάλη απόσταση από την ρυθμιστέα κοινωνική ύλη, καταλήγει να είναι ένας αναποτελεσματικός κανόνας. Η αύξηση της τεκμηρίωσης και η ενσωμάτωση εμπειρικών δεδομένων που μπορεί να προσφέρει η λαϊκή νομοθετική πρωτοβουλία δεν θα έπρεπε να υποτιμηθούν στο πλαίσιο της αναμόρφωσης του δικαίου.

Η αναθεώρηση του άρθρου 73 του Συντάγματος παρουσιάζει ιδιαίτερο ενδιαφέρον,  καθώς καθιερώνει στο ανώτατο κανονιστικό επίπεδο μία μορφή συμμετοχής των πολιτών στη διαμόρφωση του περιεχομένου των δημόσιων πολιτικών. Στην παρούσα συμβολή θα περιγραφεί το χρονικό της αναθεώρησης του εν λόγω άρθρου και η ιδιότυπη διαδικαστική μεταχείριση που επιφυλάχθηκε κατά την πρόοδο των αναθεωρητικών εργασιών και τη μετάβαση από την προτείνουσα στην αναθεωρητική Βουλή το 2019, ενώ στη συνέχεια θα παρουσιαστούν ορισμένοι προβληματισμοί που ανακύπτουν σε ουσιαστικό επίπεδο από τη διαπίστωση ότι οι σχετικές διατάξεις εξακολουθούν να εμφανίζονται ως «ανενεργές»[14], δεδομένου ότι δεν έχουν ακόμα εφαρμοστεί, παρά την παρέλευση πέντε ετών από την ολοκλήρωση της αναθεωρητικής διαδικασίας.

Ι. Το χρονικό της θέσπισης της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας

Η τέταρτη αναθεώρηση του Συντάγματος εκκίνησε επίσημα κατά την ΙΖ’ κοινοβουλευτική περίοδο με την κατάθεση στις 2 Νοεμβρίου 2018 της πρότασης του Προέδρου και Βουλευτών της Κοινοβουλευτικής Ομάδας του ΣΥ.ΡΙΖ.Α. για την αναθεώρηση διατάξεων του Συντάγματος, σύμφωνα µε τα άρθρα 110 του Συντάγματος και 119 του Κανονισμού της Βουλής[15]. Στις σχετικές προτεινόμενες αλλαγές συμπεριλαμβανόταν, μεταξύ άλλων, η «τροποποίηση της παρ. 1 του άρθρου 73, προκειμένου να καθιερωθεί συνταγματικά ο θεσμός της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας. Δηλαδή να αναγνωριστεί η δυνατότητα σε εκατό χιλιάδες πολίτες που έχουν το εκλογικό δικαίωμα να υποβάλουν προτάσεις νόμου, οι οποίες θα εισάγονται υποχρεωτικά στη Βουλή για συζήτηση, επεξεργασία και ψήφιση. Τη διαδικασία και τους όρους ενεργοποίησης του θεσμού θα καθορίζει εκτελεστικός νόμος»[16].

Στην επιστημονική και κοινοβουλευτική συζήτηση που αναπτύχθηκε το επόμενο διάστημα κυριάρχησε το ζήτημα του κατά πόσο η αναθεωρητική Βουλή δεσμεύεται από την κατεύθυνση που έχει δοθεί στο πλαίσιο των σχετικών αποφάσεων της προτείνουσας Βουλής ως προς το περιεχόμενο που θα λάβουν οι αναθεωρητέες διατάξεις[17] ή επαφίεται στην απόλυτη και ελεύθερη βούληση της αναθεωρητικής Βουλής το περιεχόμενο που θα λάβουν εν τέλει οι συνταγματικές διατάξεις που θα αναθεωρηθούν[18]. Στο πλαίσιο αυτό η αρμόδια Επιτροπή για την αναθεώρηση του Συντάγματος εισηγήθηκε προς την Ολομέλεια της Βουλής, κατά πλειοψηφία, την αναθεώρηση του άρθρου 73 «προς την κατεύθυνση καθιέρωσης της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας»[19]. Η σχετική εισήγηση επικυρώθηκε από την Ολομέλεια της Βουλής, καθώς η πρόταση για την αναθεώρηση του άρθρου 73 του Συντάγματος έλαβε κατά τη δεύτερη σχετική ψηφοφορία 171 θετικές ψήφους[20], συγκεντρώνοντας αυξημένη πλειοψηφία του όλου αριθμού των βουλευτών όχι όμως και την πλειοψηφία των τριών πέμπτων που προβλέπει το άρθρο 110.

Κατά την εκκίνηση της δεύτερης φάσης της αναθεώρησης, και δεδομένου ότι η κοινοβουλευτική πλειοψηφία που προέκυψε μετά από τις εκλογές της 7ης Ιουλίου 2019 ήταν διαφοροποιημένη από αυτήν της προτείνουσας Βουλής, η ολοκλήρωση της θέσπισης της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας φάνταζε εξαιρετικά αμφίβολη[21]. Κατά τις εργασίες ωστόσο της αρμόδιας Επιτροπής Αναθεώρησης φάνηκε ότι η σχετική πρόταση για την αναθεώρηση του άρθρου 73 και την εισαγωγή του θεσμού της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας δεν ήταν καθολικά απορριπτέα από τα μέλη της κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας. Σε σχετική παρέμβασή της η βουλευτής της Ν.Δ., Ντόρα Μπακογιάννη, αποδεχόμενη τη σχετική πρόταση δήλωσε ότι «δεν μπορούμε να αρνηθούμε το δικαίωμα της συζήτησης, το δικαίωμα του να κατατεθεί μια τέτοια πρόταση. Εάν έχει πεντακόσιες χιλιάδες υπογραφές από Έλληνες πολίτες, οφείλουμε και εμείς να καθίσουμε κάτω και να τη συζητήσουμε. Ας την απορρίψουμε, αν η πλειοψηφία δεν θέλει. Επειδή όπως ξέρετε η συζήτηση του Συντάγματος είναι συζήτηση, στην οποία οι Βουλευτές τοποθετούνται προσωπικά, πέραν του ότι συνήθως υπακούν την κομματική γραμμή στο τέλος, στην ψηφοφορία, εγώ θα ήθελα να καλέσω και την πλειοψηφία του κόμματός μου να προβληματιστούμε πάνω σ’ αυτό το θέμα. Η δημοκρατία σήμερα έχει τη μικρότερη συμμετοχή, που είχε ποτέ στην ιστορία της Ελλάδος. Οφείλουμε να βρούμε τρόπους ενεργοποίησης των πολιτών, έτσι ώστε να ξαναγυρίσει η πολιτική στην ουσιαστική συζήτηση και να νιώθει ο πολίτης ότι έχει και μια δυνατότητα παρέμβασης, εκτός από την ψήφο του στις εκλογές»[22]. Σε απάντηση αυτής της τοποθέτησης, ο Υπουργός Επικρατείας, ο οποίος είχε προσκληθεί στη σχετική συνεδρίαση της Επιτροπής, δήλωσε σχετικά: «Η λαϊκή νομοθετική πρωτοβουλία έχει ένα στοιχείο, το οποίο πράγματι, δημιουργεί συνθήκες ευαισθητοποίησης των πολιτών πάνω στα μεγάλα ζητήματα. Εκεί υπάρχουν, βεβαίως, προβλήματα. Τι θα συμβεί αν η νομοθετική πρωτοβουλία αφορά ένα ζήτημα, το οποίο υποβαθμίζει τις επόμενες γενεές ή τι θα γίνει αν είναι ένα θέμα, το οποίο είναι παράνομο, αντισυνταγματικό; Θα πρέπει να υπάρξουν εκτεταμένες δικλίδες ασφαλείας εκεί, έτσι ώστε να υπάρχει το φίλτρο να μην δεσμευόμαστε από τη λογική ότι, επειδή υπάρχουν ένα εκατομμύριο υπογραφές, υποχρεωτικά αυτό είναι και το ορθό να συμβεί. Πρέπει να υπάρχει ένα σοβαρό φίλτρο»[23].

Έτσι, παρόλο που η σχετική εισήγηση της Επιτροπής προς την Ολομέλεια της Βουλής ήταν το άρθρο 73 να παραμείνει ως έχει[24], κατά τις συζητήσεις που ακολούθησαν έγινε σαφές ότι η τελική απόφαση θα ήταν υπέρ της αναθεώρησης και της καθιέρωσης του θεσμού της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας, με ορισμένες διαφοροποιήσεις σε σχέση με την αρχική πρόταση. Αυτό επιβεβαιώθηκε κατά την ψηφοφορία, καθώς η σχετική πρόταση που υπέβαλε ο Γενικής Εισηγητής της Κ.Ο. της Ν.Δ. ενώπιον της Ολομέλειας[25] έλαβε 254 θετικές ψήφους. Ένα ζήτημα που τίθεται και το οποίο εμφανίζει συνταγματικές προεκτάσεις σε επίπεδο ερμηνείας των σχετικών κανόνων, είναι ο προσδιορισμός των δικαιολογητικών ερεισμάτων που στήριξαν την εν λόγω μεταστροφή. Οι πηγές, ωστόσο, οι οποίες θα μπορούσαν να συγκροτήσουν την «αιτιολογία» της καθιέρωσης της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας εμφανίζονται ελλειπτικές, καθώς η σχετική πρόταση που υποβλήθηκε ενώπιον της Αναθεωρητικής Βουλής δεν συνοδεύθηκε από αιτιολογική έκθεση, ενώ ο σχετικός κοινοβουλευτικός διάλογος που ακολούθησε, έτσι όπως αποτυπώθηκε στα πρακτικά των συνεδριάσεων της Ολομέλειας, φαίνεται ότι ήταν εξαιρετικά περιορισμένος. Κατά συνέπεια, ως ratio της καθιέρωσης της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας, από την πλευρά της κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας στην Θ’ Αναθεωρητική Βουλή, μπορεί να εκληφθούν κάποιες γενικές αναφορές στη «συναινετική συνθήκη» που (πρέπει να) διέπει τη διαδικασία της συνταγματικής αναθεώρησης[26].

Με το σχετικό ψήφισμα της 25ης Νοεμβρίου 2019 της Θ’ Αναθεωρητικής Βουλής, λοιπόν, τροποποιήθηκε το άρθρο 73 του Συντάγματος και προστέθηκε νέα παράγραφος 6 η οποία έχει ως εξής:

«Με υπογραφή πεντακοσίων χιλιάδων πολιτών που έχουν δικαίωμα ψήφου, μπορούν να κατατίθενται έως δύο ανά κοινοβουλευτική περίοδο προτάσεις νόμων στη Βουλή, οι οποίες με απόφαση του Προέδρου της παραπέμπονται στην οικεία κοινοβουλευτική επιτροπή προς επεξεργασία και εν συνεχεία εισάγονται υποχρεωτικά προς συζήτηση και ψήφιση στην Ολομέλεια του Σώματος. Οι προτάσεις νόμων του προηγούμενου εδαφίου δεν μπορεί να αφορούν θέματα δημοσιονομικά, εξωτερικής πολιτικής και εθνικής άμυνας. Νόμος ορίζει τους όρους και τις προϋποθέσεις εφαρμογής της παρούσας παραγράφου».

ΙΙ. Αναλυτική προσέγγιση των συνταγματικών διατάξεων

Σε σύγκριση με την αρχική πρόταση που είχε κατατεθεί κατά την έναρξη της συνταγματικής αναθεώρησης, οι κανόνες που εν τέλει θεσπίστηκαν παρουσιάζουν ομοιότητες, αλλά και αξιοσημείωτες διαφορές, οι οποίες προκύπτουν κυρίως από τη δεδηλωμένη βούληση του αναθεωρητικού νομοθέτη να οριοθετήσει τόσο διαδικαστικά, όσο και ουσιαστικά το κανονιστικό εύρος του νέου θεσμού. Στο διαδικαστικό επίπεδο οι όροι που τίθενται είναι αφενός το αριθμητικό κατώφλι των πεντακοσίων χιλιάδων πολιτών που έχουν δικαίωμα ψήφου[27], το ανώτατο όριο προτάσεων που μπορούν να υποβληθούν ανά κοινοβουλευτική περίοδο, καθώς και το σύνολο των διαδικαστικών όρων που προβλέπει το Σύνταγμα για το περιεχόμενο, την κατάθεση, την επεξεργασία και την ψήφιση προτάσεων νόμων, όπως η σύνταξη  αιτιολογικής έκθεσης, η παραπομπή για νομοτεχνική επεξεργασία στην επιστημονική υπηρεσία της Βουλής, οι ειδικοί νομοτεχνικοί κανόνες του άρθρου 74, η εκτίμηση για την επίπτωση των προτεινόμενων διατάξεων στον κρατικό προϋπολογισμό[28]. Στο ουσιαστικό επίπεδο περιορίστηκε το πιθανό αντικείμενο της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας, καθώς εξαιρέθηκαν τα δημοσιονομικά θέματα, όπως και τα θέματα εξωτερικής πολιτικής και εθνικής άμυνας[29].

Ένα από τα βασικά συνταγματικά ερωτήματα που ανακύπτει είναι κατά πόσο με την εν λόγω προσθήκη ο αναθεωρητικός νομοθέτης θέσπισε ένα νέο δικαίωμα ή καθόρισε διαδικαστικούς όρους για τη σημειακή απλώς συμμετοχή των πολιτών στη διαμόρφωση του περιεχομένου των πολιτικών επιλογών. Σύμφωνα με την κλασική συνταγματική αντίληψη, τα πολιτικά δικαιώματα διασφαλίζοντας τη συμμετοχή του πολίτη στη διαμόρφωση της πολιτειακής βούλησης, αποτελούν όρους διαμόρφωσης της πολιτικής αυτονομίας του ατόμου. Μέσω της συμβολικής καθόδου στη δημόσια σφαίρα και της συμμετοχής, ο πολίτης αποκτά κανονιστική ορατότητα έναντι του κράτους και πολιτική υπόσταση έναντι αυτού, αλλά και των συμπολιτών του. Διαμορφώνεται πνευματικά, κοινωνικά και πολιτικά και διαμορφώνει τους βασικούς όρους που πλαισιώνουν τις πολιτειακές, πολιτικές και κανονιστικές συνθήκες της κοινωνικής συμβίωσης. Εάν, λοιπόν, κάποιος επιδίωκε να παραμείνει ακριβής στην κλασική τυπολογία, τότε θα κατέτασσε τη λαϊκή νομοθετική πρωτοβουλία στην κατηγορία των πολιτικών δικαιωμάτων. Υπερβαίνοντας την τυπολογία της συνταγματικής θεωρίας περί δικαιωμάτων είναι προφανές ότι ο εν λόγω θεσμός τοποθετείται στο επίκεντρο της διαβουλευτικής δημοκρατίας. Αποτελεί, δηλαδή, ένα θεσμικό εργαλείο το οποίο λαμβάνει τη θέση του εντός της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, λειτουργώντας στο πεδίο της διαμόρφωσης των δημοσίων πολιτικών κατά μία έννοια συμπληρωματικά και όχι ανταγωνιστικά με τα όργανα αυτής.

Για την ακρίβεια, η λαϊκή νομοθετική πρωτοβουλία όχι μόνο δεν προκαλεί θεσμική ή εννοιολογική ρωγμή στην «αντιπροσώπευση», αλλά αντιθέτως αποτελεί όρο επιβεβαίωσής της. Ένα αντιπροσωπευτικό δείγμα των αντιπροσωπευόμενων προτείνει στους αντιπροσώπους τους τη θέσπιση κανόνων δικαίου. Η σχετική απόφαση (αποδοχή ή απόρριψη), καθώς και το περιεχόμενό αυτών των κανόνων αποτελεί αποκλειστική αρμοδιότητα της Βουλής, η οποία βάσει των εσωτερικών κανόνων της (Κανονισμός της Βουλής) προχωρεί στην επεξεργασία, συζήτηση και ψήφιση. Ο αναθεωρητικός νομοθέτης θεσπίζει μεν τον κανόνα της υποχρεωτικής συζήτησης και ψήφισης στην Ολομέλεια, η υποχρέωση όμως αυτή εξαντλεί την κανονιστικότητά της στο γεγονός ότι το αποφασίζον όργανο οφείλει απλά να προσθέσει στην ημερήσια διάταξη μια υποβληθείσα πρόταση.

Σε αυτό το πλαίσιο η κεντρική αλλαγή που επήλθε με την αναθεώρηση του άρθρου 73 του Συντάγματος εντοπίζεται στο πεδίο της νομοθέτησης και αφορά στην πρόβλεψη ενός επιπλέον θεσμικού παράγοντα που εμπλέκεται στη νομοπαρασκευαστική διαδικασία. Σχηματικά, η τελευταία διαρθρώνεται σε δύο αυτοτελή στάδια, τα οποία αποτυπώνονται και στις σχετικές συνταγματικές διατάξεις: το στάδιο της πρότασης των κανόνων δικαίου και το στάδιο της θέσπισής τους, καθένα από τα οποία περιλαμβάνει επιμέρους διαδικασίες και ποικίλα εμπλεκόμενα μέρη. Η λαϊκή νομοθετική πρωτοβουλία διευρύνει τον κατάλογο των οργάνων που έχουν το δικαίωμα να εκκινήσουν τη νομοπαρασκευαστική διαδικασία καταρτίζοντας και υποβάλλοντας στη Βουλή προτεινόμενους κανόνες δικαίου. Επηρεάζει, λοιπόν, το δικαίωμα της νομοθετικής πρωτοβουλίας[30], και όχι τη νομοθετική λειτουργία, έτσι όπως ρυθμίζεται από το άρθρο 26 του Συντάγματος, στο πλαίσιο της αρχής της διάκρισης των λειτουργιών. Πλέον το «δικαίωμα πρότασης νόμων ανήκει στη Bουλή, στην Kυβέρνηση και στον λαό». Υπό αυτή την εκδοχή, η επιλογή καθιέρωσης του θεσμού της νομοθετικής πρωτοβουλίας με την προσθήκη νέας αυτοτελούς παραγράφου και όχι με την προσθήκη επιπλέον εδαφίων στην ισχύουσα παράγραφο 1 του άρθρου 73, όπως ήταν η αρχική πρόταση που κατατέθηκε στην προτείνουσα Βουλή, εμφανίζεται νομοτεχνικά άστοχη[31]. Και τούτο διότι από τη γραμματική προσέγγιση του άρθρου 73, όπως ισχύει μετά την αναθεώρησή του, προκύπτει ότι το «δικαίωμα» πρότασης νόμων εξακολουθεί να παραμένει στη Βουλή και την Κυβέρνηση, ενώ περιστασιακά -σχεδόν περιθωριακά- προβλέπεται η «δυνατότητα» να υποβάλλονται προτάσεις νόμων και από τους πολίτες.

Στο επίπεδο της συνταγματικής αναθεώρησης, στο ανώτατο κανονιστικό επίπεδο, ωστόσο, νομοτεχνικές αστοχίες δεν είναι νοητές. Η διαφοροποίηση μεταξύ των εννοιών δεν αποτελεί ένα απλό λεκτικό ζήτημα και η επιλογή της κάθε λέξης επιτελεί πολλαπλές λειτουργίες σε ένα ευρύτατο φάσμα που εκτείνεται από το πολιτειακό έως το κανονιστικό πεδίο, ρυθμίζοντας, επιτρέποντας ή απαγορεύοντας. Και ιδίως επιδρά στο επίπεδο της αναπαραγωγής του συνταγματικού λόγου εντός της έννομης τάξης, όταν αυτός, ως κυρίαρχος, αξιοποιείται κατά την ερμηνεία και εφαρμογή. Η υπεροχή του Συντάγματος τις περισσότερες φορές δεν συνδέεται με όρους κανονιστικής επιβολής των επιταγών του, αλλά με την αναπαραγωγή του συστήματος συμβολικής επικυριαρχίας (domination symbolique) που αυτό ασκεί[32]. Το σύστημα αυτό, όμως, δεν είναι ουδέτερο ούτε πολιτικά ούτε και ιδεολογικά. Κατά συνέπεια, οι σχέσεις κανονιστικής εξουσίασης που αναπαράγονται εντός του αναπόφευκτα αναπαράγουν και τον ιδεολογικό και πολιτικό προσανατολισμό που αυτό φέρει. Στην περίπτωσή μας, η νομοτεχνική υποβάθμιση της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας από δικαίωμα σε ευχέρεια αποτυπώνει μία καθαρή στάση: η αρμοδιότητα της διαμόρφωσης του περιεχομένου των δημοσίων πολιτικών μέσω της πρότασης κανόνων δικαίου ανήκει κατά κανόνα στην Κυβέρνηση, κατ΄εξαίρεση στη Βουλή[33] και κατά παρέκκλιση στον λαό. Ο κανόνας, η εξαίρεση και η παρέκκλιση αναπαράγουν ισχυρές συνδηλώσεις. Η κανονιστική αυτή ιεράρχηση μεταφερόμενη στο επίπεδο της συμβολικής επικυριαρχίας απολήγει σε μία και μόνο απάντηση στο ερώτημα ποιος (πρέπει να) αποφασίζει: «δεν πρέπει να αποφασίζει ο λαός».

ΙΙΙ. Η άμεση εφαρμογή της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας, όρος κανονιστικής επιβίωσης του Συντάγματος

Η συμβολική υποβάθμιση της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας κατά τον χρόνο θέσπισής της από την Θ’ Αναθεωρητική Βουλή ενδεχομένως μπορεί να αποδοθεί στα ιδεολογικά και πολιτικά αντανακλαστικά της κοινοβουλευτικής ομάδας που κλήθηκε να αποφασίσει εν τέλει την τροποποίηση του άρθρου 73 και κατά μία έννοια είναι κατανοητή. Η διαρκής κανονιστική υποβάθμιση του εν λόγω θεσμού, ωστόσο, η οποία προκύπτει από τη μη εφαρμογή των σχετικών διατάξεων, τοποθετείται εκτός οποιασδήποτε συνταγματικής λογικής. Κατ΄ αρχήν διότι η παράλειψη ενεργοποίησης του θεσμού προέρχεται από την κοινοβουλευτική πλειοψηφία που τον θέσπισε με τη συνταγματική αναθεώρηση. Πρωτίστως όμως γιατί συμβάλλει στην κανονιστική αποδυνάμωση του Συντάγματος: το σύνολο της έννομης τάξης, πολίτες και φορείς της κρατικής εξουσίας, εξοικειώνονται με τη θέση ότι οι διατάξεις του μπορούν -ή και πρέπει σε ορισμένες περιπτώσεις- να παραμένουν ανεφάρμοστες. Και μάλιστα ότι το Σύνταγμα μπορεί να παραβιάζεται χωρίς να ανακύπτουν έννομες συνέπειες. Το ερώτημα φυσικά που ανακύπτει εν προκειμένω είναι αν μπορεί πράγματι να εκληφθεί ως ανεφάρμοστο το άρθρο 73, παρ. 6, του Συντάγματος. Εάν μπορεί δηλαδή η συνταγματική τάξη να αποδεχθεί ρωγμές που διαμορφώνουν την εικόνα ενός Συντάγματος ατελούς. Και πρόκειται για ένα ερώτημα που εμφανίζει δύο διακριτές όψεις, μία νομική-κανονιστική και μία πολιτική.

Σε κανονιστικό επίπεδο το θέμα σχετίζεται με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά και τη φύση των εκτελεστικών νόμων. Σύμφωνα με τη θεωρία του συνταγματικού δικαίου[34], οι τελευταίοι αποτελούν τυπικούς νόμους που εκδίδονται βάσει ειδικής πρόβλεψης του Συντάγματος (επιφύλαξη υπέρ του νόμου[35]) και είναι απαραίτητοι για να εφαρμοστούν οι συνταγματικές διατάξεις, καθώς περιλαμβάνουν τη ρύθμιση σχετικών τεχνικών ή διαδικαστικών λεπτομερειών. Διακρίνονται δε σε επιμέρους κατηγορίες ανάλογα με το κατά πόσο η έκδοση τους είναι υποχρεωτική για τον νομοθέτη, καθώς οι σχετικές διατάξεις δεν μπορούν διαφορετικά να εφαρμοστούν (οργανικοί ή οργανωτικοί νόμοι), ή όχι, αφού οι σχετικές συνταγματικές διατάξεις τυγχάνουν σε περίπτωση αδράνειας του νομοθέτη άμεσης εφαρμογής -κατεξοχήν στο πεδίο των δικαιωμάτων (απλοί εκτελεστικοί νόμοι). Σύμφωνα με αυτό τον διαχωρισμό, η έκδοση των οργανικών νόμων είναι υποχρεωτική για τον νομοθέτη, καθώς χωρίς αυτούς συνταγματικά όργανα, θεσμοί και διαδικασίες παραμένουν ανενεργά, ενώ και η κατάργησή τους χωρίς άμεση αντικατάσταση θεωρείται αντισυνταγματική. Αντιθέτως, στην περίπτωση μη έκδοσης των απλών εκτελεστικών νόμων η θεωρία δέχεται ότι η σχετική παράλειψη του νομοθέτη δεν επιδρά στην κανονιστικότητα του Συντάγματος δεδομένου ότι οι σχετικές διατάξεις είναι άμεσα εφαρμοστέες.

Τα εν λόγω ζητήματα τίθενται φυσικά και για την περίπτωση του εκτελεστικού νόμου της παραγράφου 6 του άρθρου 73 του Συντάγματος: (α) κατά πόσο η έκδοσή του είναι πράγματι υποχρεωτική για τον νομοθέτη και (β) η διαπιστωμένη για μεγάλο χρονικό διάστημα παράλειψη έκδοσης του νόμου μειώνει την κανονιστική πυκνότητα των συνταγματικών διατάξεων; Η έκδοση του εν λόγω εκτελεστικού νόμου φαίνεται να είναι κατ΄ αρχήν υποχρεωτική για τον νομοθέτη, καθώς το περιεχόμενό του σχετίζεται με τον καθορισμό διαδικαστικών και τεχνικών λεπτομερειών που θα διαμορφώσουν το συνολικό αναλυτικό ρυθμιστικό πλαίσιο για τη λαϊκή νομοθετική πρωτοβουλία. Οι κανόνες που περιλαμβάνονται στην παράγραφο 6 του άρθρου 73 του Συντάγματος, κατά την πρώτη προσέγγισή τους φαίνεται να μην καλύπτουν κανονιστικά κατά τρόπο άμεσο και αδιαμφισβήτητο το σύνολο των θεμάτων που τίθενται για την πλήρη ενεργοποίηση του θεσμού[36] και άρα ο νομοθέτης δεσμεύεται για την έκδοση του εκτελεστικού νόμου. Σε περίπτωση που δεν τον εκδίδει παραβιάζει το Σύνταγμα.

Το επακόλουθο ερώτημα που φυσικά τίθεται είναι ποιο όργανο είναι αρμόδιο να διαπιστώσει την εν λόγω παραβίαση και πώς εν συνεχεία  μπορεί αυτή να αρθεί . Με ποιον τρόπο, δηλαδή, μπορούν οι σχετικές συνταγματικές διατάξεις να παύσουν να είναι ανενεργές και να ανακτήσουν την πλήρη κανονιστικότητά τους, δηλαδή να εφαρμοστούν; Η προφανής απάντηση είναι με την έκδοση του εκτελεστικού νόμου. Ωστόσο δεν προβλέπεται θεσμικός τρόπος ο νομοθέτης να εξαναγκαστεί στην έκδοση αυτού. Η παράνομη (αντισυνταγματική) παράλειψη έκδοσης εκτελεστικού νόμου δεν μπορεί να διαπιστωθεί με πράξη δικαιοδοτικού ή άλλου οργάνου και άρα να προκαλέσει έννομες συνέπειες, όπως συμβαίνει με την παράλειψη νομοθέτησης σε άλλες κατηγορίες περιπτώσεων[37]. Υπό αυτό το πρίσμα, η άρση της παραβίασης του Συντάγματος μέσω της ενεργοποίησης της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας προϋποθέτει την άμεση[38], δηλαδή χωρίς την προηγούμενη έκδοση του σχετικού εκτελεστικού νόμου, εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 73. Σε αυτή την περίπτωση το συνταγματικό ενδιαφέρον μετατοπίζεται στην διαπίστωση της ρυθμιστικής επάρκειας των συνταγματικών διατάξεων.

Αυτή δε μπορεί να θεμελιωθεί είτε στην αυτοτελή εφαρμογή των κανόνων που περιλαμβάνονται στο συνταγματικό κείμενο, εφόσον επαρκούν για την ενεργοποίηση του θεσμού, είτε στη συνδυαστική εφαρμογή των εν λόγω συνταγματικών κανόνων και διατάξεων της νομοθεσίας που έχουν θεσπιστεί για την ρύθμιση άλλων, αλλά πάντως συναφών ζητημάτων. Όπως προαναφέρθηκε, το ρυθμιστικό φάσμα της παραγράφου 6 του άρθρου 73 του Συντάγματος περιλαμβάνει τα εξής θέματα: τον ελάχιστο απαιτούμενο αριθμό υπογραφών πολιτών, τον περιορισμό των προτάσεων νόμων σε δύο ανά κοινοβουλευτική περίοδο, τη διαχείριση της επεξεργασίας, της συζήτησης και ψήφισης στη Βουλή, καθώς και τον περιορισμό της θεματολογίας που μπορούν αυτές οι προτάσεις νόμων να έχουν. Με την εξαίρεση του πρώτου, όλα τα υπόλοιπα ζητήματα μπορούν να αντιμετωπιστούν κανονιστικά μέσω της εφαρμογής σχετικών διατάξεων του Κανονισμού Βουλής[39]. Συγκεκριμένα μέσω της εφαρμογής των άρθρων 84-86 του Κανονισμού με την αξιοποίηση των διατάξεων που αφορούν τις προτάσεις νόμων που κατατίθενται από βουλευτές. Κατά την κατάθεση της πρότασης νόμου η αρμόδια υπηρεσία της Βουλής θα διαπιστώνει την πλήρωση των τυπικών προϋποθέσεων: τη μη υπέρβαση του ανώτατου ανά κοινοβουλευτική περίοδο αριθμού προτάσεων νόμων που υποβλήθηκαν[40] καθώς και το αποδεκτό περιεχόμενο αυτών[41]. Βάσει του εν λόγω ελέγχου θα εκδίδεται εν συνεχεία η προβλεπόμενη στην παράγραφο 6 του άρθρου 73 του Συντάγματος απόφαση του Προέδρου της Βουλής είτε παραπέμποντας περαιτέρω την πρόταση νόμου στην αρμόδια Επιτροπή είτε απορρίπτοντάς την λόγω μη τήρησης των συνταγματικών προϋποθέσεων. Από εκεί και πέρα η διαδικασία καλύπτεται πλήρως από τις σχετικές διατάξεις του Κανονισμού.

Το ζήτημα που φαίνεται να μην αντιμετωπίζεται στη βάση των διατάξεων του τελευταίου είναι ο έλεγχος της προϋπόθεσης της συλλογής των υπογραφών των πολιτών που υποστηρίζουν τη νομοθετική πρωτοβουλία. Για την άμεση εφαρμογή όμως της παραγράφου 6 του άρθρου 73 του Συντάγματος, η τήρηση της εν λόγω προϋπόθεσης αναδεικνύεται ως καθοριστικής σημασίας τόσο διαδικαστικά όσο και ουσιαστικά. Η εξασφάλιση της απαιτούμενης λαϊκής υποστήριξης στην πρόταση νόμου μέσω της διακρίβωσης της πλήρωσης του ορίου που θέτει το Σύνταγμα αποτελεί την πρώτη χρονικά ενέργεια που πρέπει να αναληφθεί. Και, μάλιστα, πρόκειται για μία ενέργεια η οποία εκφεύγει του πεδίου επιρροής των ανέλεγκτων δικαστικά interna corporis της Βουλής, καθώς αρμόδιο όργανο για να ελέγξει την πλήρωση της προϋπόθεσης «της υπογραφής πεντακοσίων χιλιάδων πολιτών που έχουν δικαίωμα ψήφου» δεν είναι η Βουλή[42]. Το κρίσιμο, λοιπόν, εν προκειμένω σημείο είναι να εξεταστεί εάν υφίσταται στην έννομη τάξη όργανο το οποίο μπορεί να αναλάβει την εκτέλεση της εν λόγω αρμοδιότητας[43].

Ως προς αυτό το σημείο μπορούν να αξιοποιηθούν οι ρυθμίσεις της εσωτερικής έννομης τάξης που έχουν υιοθετηθεί προς υλοποίηση του Κανονισμού (ΕΕ) 2019/788 για την Ευρωπαϊκή Πρωτοβουλία Πολιτών[44] και του εκτελεστικού Κανονισμού (ΕΕ) 2019/1799, δηλαδή οι κανόνες που ισχύουν για έναν αντίστοιχο θεσμό λαϊκής συμμετοχής στο επίπεδο της ΕΕ[45]. Ειδικότερα, σύμφωνα με το άρθρο 12 του Κανονισμού (ΕΕ) 2019/788, η επαλήθευση και η πιστοποίηση των δηλώσεων υποστήριξης στις επιμέρους πρωτοβουλίες γίνεται από αρμόδιες υπηρεσίες που λειτουργούν στο επίπεδο των κρατών-μελών. Αυτές ελέγχουν και βεβαιώνουν τον αριθμό των έγκυρων δηλώσεων υποστήριξης, διαπιστώνοντας στην ουσία ότι αυτές προέρχονται «από πολίτες της Ένωσης που έχουν το δικαίωμα συμμετοχής στις εκλογές για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο»[46]. Στην ελληνική έννομη τάξη την εν λόγω αρμοδιότητα έχουν αναλάβει η Διεύθυνση Εκλογών και η Διεύθυνση Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης του Υπουργείου Εσωτερικών, οι οποίες, εφαρμόζοντας απευθείας τους Ευρωπαϊκούς Κανονισμούς και τις διατάξεις του Οργανισμού του Υπουργείου Εσωτερικών (π.δ. 141/2017)[47], ελέγχουν  τις απαιτήσεις της ελληνικής νομοθεσίας ως προς το δικαίωμα του εκλέγειν -δηλαδή την εγκυρότητα των δηλώσεων υποστήριξης στη βάση του ν. 4255/2014. Το τελικό νομικό ερώτημα που τίθεται είναι κατά πόσο οι εν λόγω οργανικές μονάδες του Υπουργείου Εσωτερικών μπορούν με βάση το υφιστάμενο πλαίσιο αρμοδιοτήτων να ασκήσουν τον έλεγχο της απαίτησης που απορρέει από την παράγραφο 6 του άρθρου 73 του Συντάγματος, αξιοποιώντας τον έλεγχο που ήδη ασκούν στο πλαίσιο του Κανονισμού (ΕΕ) 2019/788.

Εάν θεωρήσουμε, λοιπόν, ότι η αναφορά του Συντάγματος σε «πεντακόσιες χιλιάδες πολίτες που έχουν δικαίωμα ψήφου», παραπέμπει στην παράγραφο 1 του άρθρου 4 του π.δ. 26/2012 σύμφωνα με την οποία «[τ]ο δικαίωμα του εκλέγειν έχουν οι πολίτες Έλληνες και Ελληνίδες που συμπλήρωσαν το δέκατο έβδομο (17ο) έτος της ηλικίας τους», τότε πράγματι οι εν λόγω οργανικές μονάδες μπορούν να αξιοποιηθούν αποτελεσματικά για την υλοποίηση του σκοπού της παραγράφου 6 του άρθρου 73 του Συντάγματος. Και τούτο, διότι σύμφωνα με την παράγραφο 1 του άρθρου 1 του ν. 4255/2014, που αφορά την εκλογή των μελών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, αυτή διενεργείται «με άμεση, καθολική και μυστική ψηφοφορία από τους πολίτες που έχουν το δικαίωμα του εκλέγειν, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 4, 5 και 6 του π.δ. 26/2012». Κατά συνέπεια, το αντικείμενο του ελέγχου στις δύο αυτές περιπτώσεις -δικαίωμα εκλέγειν για την ανάδειξη μελών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου/δικαίωμα εκλέγειν για την ανάδειξη βουλευτών- ταυτίζεται. Και αυτό σημαίνει ότι ήδη στην έννομη τάξη έχει συσταθεί και λειτουργεί μηχανισμός ο οποίος μπορεί να εξασφαλίσει τον έλεγχο εκπλήρωσης της βασικής συνταγματικής απαίτησης της υπογραφής πρότασης νόμου από πεντακόσιες χιλιάδες πολίτες που έχουν δικαίωμα ψήφου. Για την ακρίβεια, ενόψει των υφιστάμενων διατάξεων της εκλογικής νομοθεσίας και των οργανικών διατάξεων του Υπουργείου Εσωτερικών, ο εν λόγω μηχανισμός είναι ο μόνος ο οποίος μπορεί πράγματι να αναλάβει τον έλεγχο της προϋπόθεσης που θέτει το Σύνταγμα.

Η ανωτέρω προσέγγιση ασφαλώς και αποτελεί μία μόνο από τις πιθανές, διαφορετικές ερμηνείες που μπορούν να λάβουν οι σχετικές συνταγματικές διατάξεις. Στο πεδίο της συνταγματικής ερμηνείας η ύπαρξη διαφορετικών ερμηνευτών μπορεί να υπονοεί και την ύπαρξη διαφορετικών ερμηνευτικών εκδοχών, άλλες από τις οποίες εντάσσονται στο πλαίσιο της επιστημονικής συζήτησης και άλλες από τις οποίες σχετίζονται με την πρόκληση (ή μη πρόκληση) έννομων συνεπειών[48]. Η ερμηνεία του δικαίου, πολύ δε περισσότερο η ερμηνεία του Συντάγματος, αποτελεί μία υποκειμενική πράξη βούλησης του ερμηνευτή[49]. Η κανονιστική σημασία του κειμένου δεν είναι δεδομένη και δεν προϋπάρχει της ερμηνείας. Μια τέτοια προσέγγιση θα σήμαινε ότι το μόνο που αναμένεται να κάνει ο εκάστοτε ερμηνευτής είναι να εφαρμόσει συγκεκριμένους γλωσσολογικούς και ερμηνευτικούς κανόνες προκειμένου να την αποκαλύψει. Αντιθέτως αποτελεί μία πράξη βούλησης η οποία δεν φέρει από μόνη της χαρακτηριστικά αξιολογικής ή λογικής υπεροχής. Το κρίσιμο σημείο για τη διαμόρφωση ερμηνευτικής αξιολογικής υπεροχής είναι η ανάπτυξη επαρκών ερμηνευτικών προκείμενων προτάσεων. Στην περίπτωσή μας δε στη βάση τους τοποθετείται η πρόταση σύμφωνα με την οποία «η παραβίαση της κανονιστικότητας του Συντάγματος δεν πρέπει να είναι αποδεκτή, ακόμα και αν προέρχεται από τον νομοθέτη». Εφόσον γίνεται αποδεκτή η εν λόγω προκείμενη πρόταση, τότε η αναζήτηση συνταγματικής διαδρομής για την κανονιστική επιβίωση του Συντάγματος αποτελεί μονόδρομο.

 

[1] Βλ. εντελώς ενδεικτικά σε Λαδή Στ./Νταλάκου Β., Ανάλυση δημόσιας πολιτικής, Παπαζήσης, Αθήνα 2016 και Heywood Α., Εισαγωγή στην πολιτική, Επίκεντρο, Αθήνα 2014, σ. 447-460.

[2] Σπηλιωτόπουλος Ε., Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, τόμος Ι, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2022, σ. 107, Kamtsidou Ι., «Lintérêt public aux temps de crise», Recherches internationales, 2013 (αρ. 96), σ. 91-106 και Γιαννακόπουλος Κ., «Το δημόσιο συμφέρον υπό το πρίσμα της οικονομικής κρίσης», ΕφημΔΔ, 2012/1, σ. 100-112. Γενικότερα για την πολυσημία της έννοιας βλ. ενδεικτικά Συμεωνίδης Ι., «Πτυχές της έννοιας του δημοσίου συμφέροντος», Διοικητική Δίκη, 1990/4, σ. 764 επ.

[3] Παρόλο που η πολιτική οντολογία δεν μπορεί ποτέ εξ ορισμού να είναι ουδέτερη, η «βούληση» εν προκειμένω αναφέρεται στις ποικίλες μορφές καταναγκασμών που φέρουν οι παράγοντες της πολιτικής εξουσίας και οι οποίοι μπορεί να είναι είτε εμφανείς είτε αθέατοι και φυσικά να σχετίζονται ή να είναι εντελώς άσχετοι με περιεχόμενο της εκάστοτε δημόσιας πολιτικής.

[4] Βλ. Goodin R. E./Rein Μ./Moran Μ., «Overview of public policy – The public and its policies», στο Goodin R.E. (επιμ.), Τhe Oxford Handbook of Political Science, Oxford University Press, Oxford 2011, σ. 891-892.

[5] Βλ. ενδεικτικά Putnam R. D., Making democracy work: Civic Traditions in Modern Italy, Princeton University Press, Princeton 1994.

[6] C(2023) 8627 Commission Recommendation of 12.12.2023 on promoting the engagement and effective participation of citizens and civil society organisations in public policy-making processes (πρόσβαση: 14.09.2024).

[7] CM/Rec(2023)6, Recommendation of the Committee of Ministers to member States on deliberative democracy (πρόσβαση: 14.09.2024).

[8] Βλ. αναλυτικά Howlett Μ., Giest S., «The policy-making process» στο Araral Ε./Fritzen S./Howlett M./Ramesh M./ Wu X. (επιμ.), Routledge Handbook of Public Policy, Routledge, London-New York 2013, σ. 17-28 και Ραμματά Μ., Δημόσιες Πολιτικές – Πολίτες και διαβούλευση στην Ελλάδα και το εξωτερικό, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2021, σ. 16-21.

[9] Τόσο στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, όσο και στο πλαίσιο του Συμβουλίου της Ευρώπης έχει ληφθεί μέριμνα ώστε μέσω της εξέτασης των επιμέρους μορφών διαβουλευτικής δημοκρατίας που καθιερώνονται στα κράτη μέλη να διαμορφωθούν εργαλεία τα οποία συμβάλλουν στην εξοικείωση των πολιτών με τις διαδικαστικές πτυχές των επιμέρους θεσμών.

[10] Βλ. αναλυτικά σε Williamson Α. & Barrat J, «Mapping deliberative democracy in Council of Europe member states», Division of Elections and Participatory Democracy, Department of Democracy and Governance, CoE, 2022, σ. 19-21 (πρόσβαση: 14.09.2024).

[11] Η σχετικά περιορισμένη αναθεώρηση του 2019 η οποία ολοκληρώθηκε με το Ψήφισμα της 25ης Νοεμβρίου 2019 της Θ’ Αναθεωρητικής Βουλής των Ελλήνων αφορούσε στην τροποποίηση εννέα συνταγματικών άρθρων και στην κατάργηση ορισμένων παρωχημένων και μεταβατικών διατάξεων. Στα άρθρα που τροποποιήθηκαν συγκαταλέγεται και το 73, το πρώτο δηλαδή άρθρο του κεφαλαίου που ρυθμίζει τη νομοθετική λειτουργία της Βουλής. Βλ. αναλυτικότερα Σωτηρέλης Γ. Χ., Ξηρός Θ. Γ.,  Η Τέταρτη Αναθεώρηση του Συντάγματος του 1975 (2014-2019), Παπαζήσης, Αθήνα 2020, Στυλιανίδης Ε. Στ.,  Συνταγματική αναθεώρηση 2019. Χαμένη ευκαιρία ή νέο ξεκίνημα;, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2020.

[12] Παπαδοπούλου Λ., Θεσμοί άμεσης δημοκρατίας στο Σύνταγμα-Συμμετοχή των πολιτών στη λήψη αποφάσεων ουσίας, Ευρασία, Αθήνα 2014, σ. 207-211.

[13] Σε σχέση με την επίδραση στο περιεχόμενο των υποκείμενων δημόσιων πολιτικών, φαίνεται ότι οι θεσμοί άμεσης δημοκρατίας θα μπορούσαν να ταξινομηθούν στα επιμέρους στάδια του κύκλου ζωής αυτών και μάλιστα με προοδευτική διαβάθμιση, από τον καθορισμό της ατζέντας (πρωτοβουλία πολιτών) έως τον καθορισμό του περιεχομένου τους (λαϊκή νομοθέτηση) ή ακόμα την έγκριση αλλαγών στο ανώτατο κανονιστικό επίπεδο (συνταγματικό δημοψήφισμα).

[14] Βλ. Καλτσώνης Δ., «Η λαϊκή νομοθετική πρωτοβουλία (άρθρο 73 παρ. 6 του Συντάγματος) και ο φόβος ενώπιον της δημοκρατίας», διαθέσιμο στην πλατφόρμα Syntagma Watch (πρόσβαση: 14.09.2024) και Αυδίκος Γ., «Λαϊκή νομοθετική πρωτοβουλία και εκτελεστικός νόμος», διαθέσιμο στην ιστοσελίδα του Ομίλου «Αριστόβουλος Μάνεσης»  (πρόσβαση: 14.09.2024).

[15] Μέχρι και τις 8 Φεβρουαρίου 2019 συνολικά κατατέθηκαν 21 προτάσεις για την αναθεώρηση διατάξεων του Συντάγματος από τις υπόλοιπες Κοινοβουλευτικές Ομάδες, μεμονωμένους βουλευτές, καθώς και φορείς του δημόσιου τομέα και εκπροσώπους της κοινωνίας των πολιτών. Όλες οι προτάσεις με τις σχετικές συνοδευτικές εκθέσεις είναι διαθέσιμες στην ηλεκτρονική διεύθυνση: [https://www.hellenicparliament.gr/el/syntagmatikianatheorisi] (τελευταία πρόσβαση: 9 Σεπτεμβρίου 2024).

[16] Βλ. σχετικά στη σελ. 10 της σχετικής πρότασης. Παρόμοια πρόταση είχε υποβληθεί και το 2007 από το ΠΑ.ΣΟ.Κ. Η εν λόγω πρόταση αφορούσε την τροποποίηση του άρθρου 73 με προσθήκη νέας παραγράφου ώστε «να εισαχθεί ο θεσμός της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας» και ένας αριθμός πολιτών (το 3% του εκλογικού σώματος) να μπορεί να υποβάλει στη Βουλή πρόταση νόμου. Την πρόταση αυτή επανάφερε στην κοινοβουλευτική συζήτηση το 2019 το ΠΑ.ΣΟ.Κ.

[17] Ενδεικτικά Γιαννακόπουλος Κ., «Η δυνατότητα δέσμευσης της Αναθεωρητικής Βουλής από τις ουσιαστικές κατευθύνσεις της προτείνουσας Βουλής», διαθέσιμο σε https://www.constitutionalism.gr/yannakopoulos-desmeusi-anatheoritikis-voulis/ (πρόσβαση: 14.09.2024).

[18] Ενδεικτικά Ανθόπουλος Χ., «Η ελευθερία της Αναθεωρητικής Βουλής», διαθέσιμο σε https://www.constitutionalism.gr/2019-01-anthopoulos-anatheoritiki-vouli/ (πρόσβαση: 14.09.2024).

[19] Βουλή των Ελλήνων, Περίοδος ΙΖ’ (Δ’ Σύνοδος), Έκθεση της Επιτροπής Αναθεώρησης του Συντάγματος, 2019, σ. 281.

[20] Η σχετική πρόταση έλαβε τις θετικές ψήφους βουλευτών του ΣΥ.ΡΙΖ.Α., του Κ.Κ.Ε., της ΔΗ.ΣΥ., της Ένωσης Κεντρώων και ανεξάρτητων βουλευτών, ενώ καταψηφίστηκε από την Ν.Δ. και τη Χρυσή Αυγή.

[21] Στο πλαίσιο των εργασιών της αρμόδιας Επιτροπής Αναθεώρησης κατά την ΙΖ’ κοινοβουλευτική περίοδο (δηλαδή κατά το πρώτο στάδιο της συνταγματικής αναθεώρησης), το σύνολο των εισηγητών-ομιλητών της Ν.Δ. είχε απορρίψει την πρόταση για αναθεώρηση του άρθρου 73. Ενδεικτική είναι η αναφορά του Γενικού Εισηγητή της Ν.Δ. κατά τη σχετική συζήτηση: «Ως προς τις αµεσοδηµοκρατικές σας πρόνοιες, επαναλαμβάνω ότι δεν υπάρχει σ’ αυτή τη φάση κανένας λόγος να κολακεύουμε κανέναν και ιδίως τον λαό. Εμείς πιστεύουμε µε αυτοπεποίθηση στην αντιπροσωπευτική δημοκρατία» Βουλή των Ελλήνων, Περίοδος ΙΖ’ (Δ’ Σύνοδος), Πρακτικά των συνεδριάσεων και έκθεση της Επιτροπής Αναθεώρησης του Συντάγματος, σ. 507.

[22] Βουλή των Ελλήνων, Περίοδος ΙΗ’ (Α’ Σύνοδος), Πρακτικά των συνεδριάσεων και έκθεση της Επιτροπής Αναθεώρησης του Συντάγματος, σ. 260.

[23] Ibid, σελ. 265.

[24] Βουλή των Ελλήνων, Θ’ Αναθεωρητική Βουλή, Έκθεση της Επιτροπής Αναθεώρησης του Συντάγματος στο κεφάλαιο «Σχέδιο αναθεώρησης διατάξεων του Συντάγματος», σ. 386.

[25] Στη συνεδρίαση της Ολομέλειας της 22ας Νοεμβρίου 2019 κατατέθηκε πρόταση της Ν.Δ. προς την Θ’ Αναθεωρητική Βουλή για την οριστική διατύπωση του περιεχομένου των αναθεωρητέων διατάξεων, η οποία περιλάμβανε και την τροποποίηση του άρθρου 73 με την προσθήκη νέας παραγράφου 6.

[26] Χαρακτηριστική είναι η σχετική -και μοναδική- αναφορά του Πρωθυπουργού κατά τη συνεδρίαση της 25ης Νοεμβρίου 2019: «Με συναινετική διάθεση η Κοινοβουλευτική μας Ομάδα ενσωμάτωσε στην τελική της πρόταση και τη λαϊκή νομοθετική πρωτοβουλία, την οποία πρότεινε η Αντιπολίτευση. Συμφωνήσαμε, οι υπογραφές πεντακοσίων χιλιάδων πολιτών, με δικαίωμα ψήφου, να οδηγούν στην κατάθεση προτάσεων, οι οποίες θα συζητούνται υποχρεωτικά στη Βουλή. Βεβαίως, μια διαδικασία όπως αυτή, η οποία σε πρώτη ανάγνωση φαίνεται ανοικτή στη λαϊκή συμμετοχή, εγκυμονεί και κινδύνους -μπορεί να κρύβει κινδύνους- για την αντιπροσωπευτική δημοκρατία. Γι’ αυτό και περιορίζουμε τον αριθμό τέτοιων προτάσεων σε δύο ανά βουλευτική περίοδο και θέτουμε κάποια απολύτως -εκτιμώ- αυτονόητα όρια, ώστε να μην αφορούν θέματα όπως η Εθνική Άμυνα, η δημοσιονομική πολιτική και η εξωτερική πολιτική. Δείξαμε, όμως, υιοθετώντας αυτή την πρόταση, τη διάθεσή μας να αξιοποιήσουμε αυτήν τη μακρά διαδικασία και να ενσωματώσουμε προτάσεις, οι οποίες θεωρούμε ότι κινούνται στη σωστή κατεύθυνση και οι οποίες δεν βρισκόντουσαν στον πυρήνα της δικής μας πρότασης», σε Βουλή των Ελλήνων, Θ’ Αναθεωρητική Βουλή, Πρακτικά των συνεδριάσεων της Ολομέλειας της Βουλής και Ψηφοφορία, 2020, σ. 471.

[27] Σύμφωνα με τα στατιστικά στοιχεία του Υπουργείου Εσωτερικών, Στατιστικά εκλογικού σώματος βουλευτικών εκλογών 7ης Ιουλίου 2019, διαθέσιμο σε https://www.ypes.gr/wp-content/uploads/2019/07/stat_vouleft_ekl_2019.pdf (πρόσβαση: 14.09.2024),  η δύναμη του εκλογικού σώματος το καλοκαίρι του 2019 ανερχόταν σε 9.903.864 εκλογείς. Κατά συνέπεια, η σχετική πρόβλεψη για 500.000 υπογραφές πολιτών που έχουν το εκλογικό δικαίωμα αντιστοιχούσε περίπου στο 5% του εκλογικού σώματος. Στην αρχική πρόταση το σχετικό όριο ήταν οι 100.000 πολίτες.

[28] Η συνταγματική αρμοδιότητα του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους σχετικά με την υποβολή έκθεσης που καθορίζει τη δαπάνη που θα προκληθεί από την ψήφιση των προτεινόμενων διατάξεων καλύπτει, ενόψει της λογικής της θέσπισής της, και την περίπτωση της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας παρόλο που το άρθρο 75 αναφέρεται σε «πρόταση νόμου που υποβάλλεται από βουλευτές».

[29] Εν μέρει αντίστοιχος περιορισμός, αν και αρκετά στενότερος, εντοπίζεται και στις διατάξεις του άρθρου 44 που αφορούν τα δημοψηφίσματα. Σύμφωνα με το δεύτερο εδάφιο της παραγράφου 2 του εν λόγω άρθρου, απαγορεύεται να προκηρυχθεί δημοψήφισμα για ψηφισμένο νομοσχέδιο που ρυθμίζει δημοσιονομικά ζητήματα.

[30] Τόσο το Σύνταγμα, στο άρθρο 73, παρ. 1, όσο και ο Κανονισμός της Βουλής, στο άρθρο 84, κατοχυρώνουν το δικαίωμα της νομοθετικής πρωτοβουλίας, φορείς του οποίου καθίστανται η Βουλή και η Κυβέρνηση, δηλαδή όλοι οι βουλευτές και οι Υπουργοί, καθώς και οι Αναπληρωτές Υπουργοί και οι Υφυπουργοί στους οποίους έχει μεταβιβαστεί το σχετικό δικαίωμα.

[31] Ο όρος «δικαίωμα» πρότασης νόμων από τους πολίτες δεν εντοπίζεται στα επίσημα πρακτικά της συνταγματικής αναθεώρησης και φυσικά δεν αποτυπώνεται στο κείμενο των διατάξεων της παραγράφου 6.

[32] Το Σύνταγμα ασκεί εν τέλει μία ακαταμάχητη ιδεολογική επίδραση, μία συμβολική επικυριαρχία, βλ. Bourdieu P., Langage et pouvoir symbolique, Points Essais, 2001, σ. 202.

[33] Από την κοινοβουλευτική πρακτική προκύπτει ότι η επίδραση που μπορούν να ασκήσουν οι βουλευτές, ακόμα και της κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας, στη διαμόρφωση του περιεχομένου των δημόσιων πολιτικών μέσω της πρότασης (και διαμόρφωσης) των κανόνων δικαίου εξαντλείται στην υποβολή ενός πολύ περιορισμένου αριθμού -κατά κανόνα αποσπασματικών- τροπολογιών.

[34] Χρυσόγονος Κ.Χ., Συνταγματικό Δίκαιο, 3η έκδ., Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2022, σ. 381, Σπυρόπουλος Φ., Συνταγματικό Δίκαιο, 2η έκδ., Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2020, σ. 110-112.

[35] Βλ. Καμτσίδου Ι., Η επιφύλαξη υπέρ του νόμου. Ως περιορισμός, εγγύηση και διάμεσος των ελευθεριών, Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2001.

[36] Η συναφής ευρωπαϊκή νομοθεσία για την ευρωπαϊκή πρωτοβουλία πολιτών αναδεικνύει μια σειρά ζητημάτων που απαιτείται να ρυθμιστούν αναλυτικότερα, όπως η εγκυρότητα και το παραδεκτό, οι διοργανωτές, η συλλογή/συγκέντρωση και επαλήθευση των υπογραφών. Βλ. τον Κανονισμό (ΕΕ) 2019/788 της 17ης Απριλίου 2019 σχετικά με την Ευρωπαϊκή Πρωτοβουλία Πολιτών (πρόσβαση: 14.09.2024).

[37] Η έννομη τάξη, μέσω της σχετικής νομολογίας που έχει αναπτυχθεί, αναγνωρίζει στο πλαίσιο της αστικής ευθύνης του δημοσίου τη θεμελίωση παρανομίας από την παράλειψη νομοθέτησης. Μάλιστα σε επίπεδο δευτερογενούς νομοθεσίας η παρανομία μπορεί να διαπιστωθεί όταν η υποχρέωση της Διοίκησης να προβεί σε κανονιστική ρύθμιση προκύπτει ευθέως από το Σύνταγμα. Στις περιπτώσεις αυτές ωστόσο απαραίτητη προϋπόθεση για την πρόκληση έννομων συνεπειών (αποζημιωτική αξίωση) είναι η πρόκληση ζημίας, προϋπόθεση η οποία δεν μπορεί να συσχετιστεί -τουλάχιστον άμεσα- με την παράλειψη έκδοσης εκτελεστικού νόμου.

[38] Η άμεση εφαρμογή διατάξεων του Συντάγματος στην περίπτωση αδράνειας έκδοσης εκτελεστικού νόμου από τον κοινό νομοθέτη γίνεται θεωρητικά αποδεκτή ήδη στο πλαίσιο του αναθεωρητικού κεκτημένου του 2001. Βλ. Βενιζέλος Ε., Η αφομοίωση του αναθεωρητικού κεκτημένου. Η διακύμανση του νομικοπολιτικού χρόνου, η άμεση εφαρμογή του Συντάγματος και η τυπολογία των νομοθετικών επιφυλάξεων, ΝοΒ 2003, σελ. 978-985.

[39] Τόσο ο Κανονισμός της Βουλής όσο και το Σύνταγμα προβλέπουν αναλυτικές διατάξεις για το περιεχόμενο και την κοινοβουλευτική διαχείριση των προτάσεων νόμων. Είναι προφανές ότι η ενεργοποίηση της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας, επεκτείνει το πεδίο εφαρμογή των εν λόγω διατάξεων στις προτάσεις νομών που κατατίθενται με υπογραφή πεντακοσίων χιλιάδων πολιτών.

[40] Ο έλεγχος είναι τυπικός και πραγματοποιείται με βάση τα «ιδιαίτερα βιβλία που τηρούνται κατά υπουργεία» από την αρμόδια υπηρεσία της Βουλής (άρθρο 85 παράγραφος 1 Κανονισμού της Βουλής).

[41] Ο έλεγχος στο σημείο αυτό περιορίζεται στον τίτλο της πρότασης νόμου.

[42] Η αρμοδιότητα ελέγχου των υπογραφών υποστήριξης της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας ανήκει στο όργανο στο οποίο η έννομη τάξη έχει αναθέσει την τήρηση και τον έλεγχο των εκλογικών καταλόγων, δηλαδή στην αρμόδια υπηρεσία εκλογικών καταλόγων. Σύμφωνα δε με το άρθρο 9 του π.δ. 26/2012, ως τέτοια ορίζεται το Υπουργείο Εσωτερικών.

[43] Το συγκεκριμένο ζήτημα σχετίζεται άμεσα με την ευρύτερη θεματική του ελέγχου της συνταγματικότητας. Στην περίπτωσή μας η άμεση εφαρμογή του Συντάγματος, προϋποθέτει την προηγούμενη άσκηση ελέγχου συνταγματικότητας από μη δικαιοδοτικό όργανο ώστε να διαπιστωθεί η παραβίαση του Συντάγματος από την παράλειψη έκδοσης του εκτελεστικού νόμου. Η άρση της αντισυνταγματικότητας επιτυγχάνεται εν συνεχεία μέσω της άμεσης εφαρμογής του Συντάγματος και των σχετικών διατάξεων που ρυθμίζουν την αρμοδιότητα ελέγχου της προϋπόθεσης που τίθεται στο άρθρο 73. Για τον έλεγχο συνταγματικότητας από μη δικαιοδοτικά όργανα βλ. Καϊδατζής Α. / X. Xίου, Εξωδικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας του νόμου. Μια συμβολή στη διαλογική πρόσληψη του συντάγματος. (Με αφορμή τη διαι­τητική απόφαση 15/2011) στο Εταιρεία Νομικών Βορείου Ελλάδος, Επετειακός Τόμος, Σάκκουλας Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2017, σελ. 253-274.

[44] Με τον εν λόγω Κανονισμό θεσπίζονται οι διαδικασίες και οι προϋποθέσεις προκειμένου οι πολίτες της Ένωσης να καλέσουν την Επιτροπή να υποβάλει κατάλληλες προτάσεις επί θεμάτων στα οποία οι ίδιοι θεωρούν ότι χρειάζεται μια νομική πράξη της Ένωσης στο πλαίσιο της εφαρμογής των Συνθηκών. Βλ. αναλυτικά σε https://commission.europa.eu/get-involved/engage-eu-policymaking/european-citizens-initiative_el (πρόσβαση: 14.09.2024).

[45] Η ευρωπαϊκή πρωτοβουλία πολιτών βρίσκει απευθείας κανονιστικό έρεισμα τόσο στην παράγραφο 4 του άρθρου 11 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, όσο και στο άρθρο 24 της Συνθήκης για τη λειτουργίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

[46] Άρθρο 2 του Κανονισμού (ΕΕ) 2019/788.

[47] Σύμφωνα με τα άρθρα 8 και 10 του π.δ. 141/2017, οι εν λόγω οργανικές μονάδες έχουν αναλάβει μεταξύ άλλων «[τ]η λειτουργία τεχνολογικών συστημάτων πληροφορικής και επικοινωνιών που προάγουν την ενεργό συμμετοχή του πολίτη στη λήψη δημοσίων αποφάσεων, τον κοινωνικό διάλογο και τη δημόσια διαβούλευση σε εθνικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο», την φροντίδα «(…) για τον σχεδιασμό, τη λειτουργία και το θεσμικό πλαίσιο συστημάτων προαγωγής της ηλεκτρονικής δημοκρατίας και κάθε άλλης μορφής έκφρασης της λαϊκής ετυμηγορίας», «(…) την προώθηση της κανονικοποίησης των δεδομένων (data normalization) που αφορούν τα στοιχεία ταυτοποίησης των πολιτών, σε όλα τα μητρώα του δημοσίου μέσω της διαλειτουργικότητάς τους με το πληροφοριακό σύστημα “Μητρώο Πολιτών”», «(…) τη λειτουργία και την υποστήριξη των βάσεων δεδομένων των εκλογικών καταλόγων» και τέλος «[τ]ην άσκηση εποπτείας και ελέγχου επί των εκλογικών καταλόγων, την πραγματοποίηση κάθε μορφής και αιτιολογίας νόμιμης μεταβολής επί αυτών, καθώς και κάθε απαιτούμενη θεσμική και διοικητική συναφή πρωτοβουλία». Σε αυτό το πλέγμα διατάξεων θεμελιώνεται η αρμοδιότητα εξακρίβωσης της εγκυρότητας των υπογραφών στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής πρωτοβουλίας πολιτών.

[48] Βενιζέλος Ε., Δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων και ερμηνεία του Συντάγματος. Μαθήματα εμβάθυνσης στο συνταγματικό δίκαιο, Σάκκουλας, Αθήνα – Θεσσαλονίκη 2022, σ. 19-74.

[49] Brunet P., «Le réalisme n΄est–il qu΄une théorie de l’interprétation?» στο Sueur J.-J. & Richard P. (επιμ.), La transgression, Bruylant, Bruxelles, 2013, σ. 397-414, διαθέσιμο σε [https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-00840601] (πρόσβαση: 14.09.2024).

image_pdf
+ posts

Ο Χάρης Χίου είναι απόφοιτος και Διδάκτορας της Νομικής Σχολής του Αριστοτέλειου Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης στο αντικείμενο του Συνταγματικού Δικαίου. Το ακαδημαϊκό έτος 2023-2024 ήταν εντεταλμένος διδάσκων στο Τμήμα Πολιτικής Επιστήμης της Σχολής Κοινωνικών Επιστημών του Πανεπιστημίου Κρήτης, όπου εκπονεί τη μεταδιδακτορική του έρευνα. Εργάζεται ως νομικός σύμβουλος σε θέματα ανάλυσης και διαμόρφωσης ρυθμιστικού πλαισίου και κανονιστικής συμμόρφωσης, ενώ στο παρελθόν έχει διατελέσει σύμβουλος στη Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης και μετέπειτα στη Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων.

Μετάβαση στο περιεχόμενο