Η σημασία των δημοσίων συμβάσεων για την οικονομία και την ανάπτυξη, αλλά και ο εγγενής κίνδυνος εμφάνισης φαινομένων διαφθοράς που δημιουργείται από τη διαχείριση δημοσίου χρήματος, έχουν οδηγήσει τον Έλληνα νομοθέτη στη θέσπιση παράλληλων συστημάτων διοικητικών ελέγχων νομιμότητας κατά το στάδιο ανάθεσής τους. Πέραν του προδικαστικού ελέγχου που ασκείται από την Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ., ως υποχρεωτικό προ-στάδιο του ακυρωτικού δικαστικού ελέγχου που ακολουθεί, κεντρικό ρόλο στο σύστημα των παράλληλων αυτών ελέγχων διαδραματίζει το Ελεγκτικό Συνέδριο, το οποίο ως Ανώτατο Δικαστήριο ασκεί στον συγκεκριμένο τομέα οιονεί δικαιοδοτική αρμοδιότητα συνταγματικής περιωπής. Το ψηφιδωτό των παράλληλων προσυμβατικών ελέγχων συμπληρώνουν η Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. υπό την έτερη ελεγκτική της αρμοδιότητα (πρώην Ε.Α.Α.Δ.Η.ΣΥ.), ήτοι εκείνη της παροχής σύμφωνης γνώμης για την προσφυγή στη διαδικασία της διαπραγμάτευσης χωρίς δημοσίευση προκήρυξης και εκείνη της διενέργειας δειγματοληπτικών ελέγχων, οι αρχές δημοσιονομικού ελέγχου, όπως το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους και η Επιτροπή Δημοσιονομικού Ελέγχου (Ε.Δ.ΕΛ.), οι διαχειριστικές αρχές για τα χρηματοδοτούμενα προγράμματα στα οποία έχουν ενταχθεί δημόσιες συμβάσεις, η Εθνική Αρχή Διαφάνειας και, τέλος, οι εποπτικές αρχές των Ο.Τ.Α. για τις δημόσιες συμβάσεις των Ο.Τ.Α. α’ και β’ βαθμού. Οι έλεγχοι αυτοί, που διαφέρουν μεταξύ τους ως προς τη διαδικασία, τη φύση, τα όρια και τις συνέπειές τους, συνθέτουν ένα παζλ που συνδράμει μεν στη διασφάλιση της νομιμότητας και της ορθολογικής δημοσιονομικής διαχείρισης, πλην όμως, συχνά, δημιουργεί προκλήσεις και κινδύνους για την αρχή της ασφάλειας δικαίου.
Η ομαλή συνύπαρξη των ελέγχων αυτών, ώστε να μην προκαλούνται αλληλεπικαλύψεις αρμοδιοτήτων μεταξύ των διαφόρων ελεγκτικών οργάνων και να περιστέλλεται ο κίνδυνος έκδοσης αντιφατικών αποφάσεων, έχει απασχολήσει αρκετά τόσο τη θεωρία[1] όσο και την εθνική νομολογία αλλά και τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Τα ζητήματα που φαίνεται να κεντρίζουν, ως επί το πλείστον, το ενδιαφέρον της νομολογίας σχετίζονται με την «ιεραρχία»[2] των διαφόρων ελέγχων (Ι) αλλά και με την έκταση και τις συνέπειές τους (ΙΙ). Λιγότερο έχει απασχολήσει το εξίσου ενδιαφέρον θέμα της τύχης της συναφθείσας σύμβασης, σε περίπτωση ακύρωσης διοικητικής πράξης που οδήγησε στη σύναψή της (ΙΙΙ).
Ι. Η «ιεραρχία» των ελέγχων υπό το φως των πρόσφατων αποφάσεων του Συμβουλίου της Επικρατείας
Απόφαση-σταθμό ως προς το ζήτημα αυτό αποτελεί η υπ’ αριθ. 770/2021 απόφαση της επταμελούς σύνθεσης του Συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία εκδόθηκε στο πλαίσιο πρότυπης δίκης του ν. 3900/2010, και με την οποία τέθηκε το ζήτημα της σύγκρουσης των αρμοδιοτήτων μεταξύ Ελεγκτικού Συνεδρίου και εποπτικών αρχών Ο.Τ.Α. Όσον αφορά στην «ιεραρχία» των ελέγχων αυτών, κρίθηκε ότι η διατυπούμενη κατά τον προσυμβατικό έλεγχο στις σχετικές πράξεις ή αποφάσεις των αρμοδίων σχηματισμών του Ελεγκτικού Συνεδρίου κρίση περί της νομιμότητας ή μη σχεδίου δημόσιας σύμβασης δεσμεύει καταρχήν τις αναθέτουσες και λοιπές αρχές (περιλαμβανομένων και των εποπτικών).
Η απόφαση αυτή αποτελεί συνέχεια της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, κατά την οποία η Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ., όταν ενεργεί δειγματοληπτικούς ελέγχους και όχι ελέγχους κατόπιν άσκησης προδικαστικής προσφυγής, δεν δύναται να διατάξει τη διακοπή της προόδου της διαδικασίας ανάθεσης και εκτέλεσης της σύμβασης, σύμφωνα με το άρθρο 347, παρ. 2, περ. ζ’ του Ν. 4412/2016, λόγω μη συμμόρφωσης με την εκδοθείσα εκ μέρους της αρνητική σύμφωνη γνώμη, εφόσον η διαδικασία ανάθεσης έχει ελεγχθεί από το Ελεγκτικό Συνέδριο και ο σχετικός έλεγχος ήταν μη διακωλυτικός για την υπογραφή της σύμβασης. Και τούτο, διότι τυχόν αντίθετη εκδοχή θα είχε ως αποτέλεσμα τον ανεπίτρεπτο περιορισμό της συνταγματικής αρμοδιότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου[3].
Η πάγια σχετική νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας[4], με την οποία διακηρύσσεται η υπεροχή της συνταγματικά κατοχυρωμένης αρμοδιότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου, δημιούργησε την πεποίθηση ότι το τελευταίο υπερτερεί έναντι κάθε άλλης ελεγκτικής διοικητικής αρχής, συμπεριλαμβανομένης της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ., ακόμη κι όταν αυτή ενεργεί ως οιονεί δικαιοδοτικό όργανο και εξετάζει προδικαστικές προσφυγές. Η συνταγματική μας τάξη δεν επιτρέπει άλλη ερμηνεία, αφού η αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου να διενεργεί προσυμβατικό έλεγχο στις δημόσιες συμβάσεις μεγάλης οικονομικής αξίας κατοχυρώνεται στο άρθρο 98, παρ. 1, περ. β’ του Συντάγματος. Όπως χαρακτηριστικά αναφέρεται στη σκέψη 17 της υπ’ αριθ. 770/2021 απόφασης του Συμβουλίου της Επικρατείας, είναι άμοιρη επιρροής η πρόβλεψη του ελέγχου νομιμότητας των πράξεων των Ο.Τ.Α. με διάταξη συνταγματικής περιωπής (άρθρο 102, παρ. 4 του Συντάγματος), η οποία, πάντως, δεν επιτρέπει τον περιορισμό (και, κατά μείζονα λόγο) την κατάργηση των συνταγματικώς οριζομένων αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου.
Στο ίδιο κλίμα κινείται και η νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου, το οποίο έχει κρίνει ότι, εφόσον ο έλεγχος που ασκεί είναι καθολικός, αυτεπάγγελτος και πλήρης, εκτεινόμενος στο σύνολο της διαγωνιστικής διαδικασίας, εκτείνεται και στον έλεγχο των αποφάσεων της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. που εκδίδονται επί προδικαστικών προσφυγών[5].
Έχοντας τα ανωτέρω υπ’ όψιν, το Εκτελεστικό Συμβούλιο της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ., με την υπ’ αριθ. 802/2024 απόφασή του, έκρινε, κατά πλειοψηφία, ότι διαφορά που ανακύπτει κατόπιν προσβολής απόφασης της αναθέτουσας αρχής, η οποία εκδίδεται σε συμμόρφωση με πράξη του Ελεγκτικού Συνεδρίου, εμπίπτει, μεν, στο πεδίο εφαρμογής του Βιβλίου IV του Ν. 4412/2016 και, άρα, υπόκειται σε προδικαστική προσφυγή, αλλά η Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. δεσμεύεται από την κρίση του Ελεγκτικού Συνεδρίου και δεν δύναται να αποκλίνει από αυτήν[6]. Διατυπώθηκε, ωστόσο, και αντίθετη άποψη από την Πρόεδρο και την εισηγήτρια του ίδιου συλλογικού οργάνου, κατά την οποία, μετά τη διενέργεια του προσυμβατικού ελέγχου, η Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. στερείται πλέον αρμοδιότητας να ελέγξει τόσο τη νομιμότητα του τεθέντος με την οικεία πράξη προσυμβατικού ελέγχου όρου, όσο και την υποχρεωτική, κατά δεσμία αρμοδιότητα, συμμόρφωση της αναθέτουσας αρχής προς αυτόν. Κατά συνέπεια δεν αναβιώνει το προδικαστικό στάδιο παροχής έννομης προστασίας[7]. Αμφότερες οι ανωτέρω απόψεις στηρίζονται στην αρχή ότι οι πράξεις ή αποφάσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου που εκδίδονται κατά τον προσυμβατικό του έλεγχο δεσμεύουν κάθε διοικητική αρχή, άρα και την Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ., ακόμη κι όταν ασκεί την αρμοδιότητα εξέτασης προδικαστικών προσφυγών.
Εντούτοις, με τις υπ’ αριθ. 1503, 1504/2024 αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας, οι οποίες εκδόθηκαν κατόπιν προσβολής, με αίτηση ακύρωσης και αναστολής, της παραπάνω απόφασης της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ., ανατράπηκαν τα δεδομένα. Συγκεκριμένα, κρίθηκε ότι η Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ., ως εκ της θέσεώς της στο σύστημα παροχής έννομης προστασίας κατά το προσυμβατικό στάδιο, οφείλει να εκφέρει ιδία αιτιολογημένη κρίση επί όλων των τιθέμενων ενώπιόν της ζητημάτων, μη δεσμευόμενη -όπως και το επιλαμβανόμενο, στη συνέχεια, αρμόδιο δικαστήριο- από τη μη δικαιοδοτικού χαρακτήρα κρίση του Ελεγκτικού Συνεδρίου επί του διενεργηθέντος προληπτικού ελέγχου. Αντίθετη ερμηνευτική εκδοχή, η οποία θα εκκινούσε από την κατ’ αρχήν δέσμευση των αναθετουσών και λοιπών διοικητικών αρχών από την κρίση του Ελεγκτικού Συνεδρίου περί της νομιμότητας ή μη σχεδίου σύμβασης, θα παραγνώριζε τον χαρακτήρα της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. ως ειδικώς συνεστημένης, κεντρικής ανεξάρτητης διοικητικής αρχής, στην οποία δεν έχει ανατεθεί απλώς ο έλεγχος νομιμότητας των σχετικών με τη διαδικασία σύναψης των συμβάσεων πράξεων, αλλά ο προδικαστικός έλεγχος των πράξεων αυτών και η αντιμετώπιση όλων των τιθέμενων ενώπιόν της ζητημάτων, προκειμένου οι σχετικές υποθέσεις να εισαχθούν εκκαθαρισμένες ενώπιον του αρμοδίου δικαστηρίου, το οποίο, στη συνέχεια, καλείται να αποφανθεί με δύναμη δεδικασμένου για τα αγόμενα ενώπιόν του διοικητικής φύσεως ζητήματα, μη δεσμευόμενο από την κρίση του Ελεγκτικού Συνεδρίου.
Οι αποφάσεις αυτές δεν αποτελούν, απλώς, ανατροπή της πάγιας, μέχρι πρότινος, νομολογίας, αλλά δημιουργούν ευρύτερους προβληματισμούς σχετικά με τον θεσμικό ρόλο του Ελεγκτικού Συνεδρίου στο προσυμβατικό στάδιο. Εφόσον το Ελεγκτικό Συνέδριο «υπερτερεί» κάθε άλλης διοικητικής αρχής, καθώς ασκεί έλεγχο στις δημόσιες συμβάσεις που πηγάζει ευθέως εκ του Συντάγματος, πώς δικαιολογείται, από σκοπιά συνταγματικής τάξης, η «υπεροχή» μίας άλλης διοικητικής αρχής; Διότι οι αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας, αν και δεν το διακηρύσσουν ρητά, εμμέσως πάντως δέχονται την «υπεροχή» της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. έναντι του Ελεγκτικού Συνεδρίου, αφού, αν γίνει δεκτή προδικαστική προσφυγή κατά πράξης αναθέτουσας αρχής που εκδόθηκε σε συμμόρφωση προς την κρίση του Ελεγκτικού Συνεδρίου, παύει να ισχύει τυχόν όρος που έχει θέσει το Ελεγκτικό Συνέδριο ή ο διακωλυτικός λόγος υπογραφής της σύμβασης που το τελευταίο έχει διαγνώσει, με απώτερη συνέπεια τη ματαίωση της κρίσης του. Εκκινώντας, δε, από τις σκέψεις των αποφάσεων του Συμβουλίου της Επικρατείας, θα μπορούσε ευλόγως να υποστηριχθεί ότι, μετά την ακύρωση της πράξης που συμμορφώνεται με απόφαση του Ελεγκτικού Συνεδρίου, δεν υφίσταται πλέον άλλο στάδιο ελέγχου από το τελευταίο, το οποίο έχει ήδη ολοκληρώσει τον έλεγχό του. Έτσι, σε αυτό το σημείο η σύμβαση μπορεί να συναφθεί απαλλαγμένη από τους όρους που έθεσε το Ελεγκτικό Συνέδριο ή παρά την διακωλυτική κρίση του. Μία τέτοια θέση, όμως, επιτείνει έτι περαιτέρω τους εγειρόμενους προβληματισμούς συνταγματικής φύσεως.
Η συνταγματική παραδοξότητα που δημιουργείται από τις αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας στηρίζεται σε μία, επίσης, συνταγματικώς προβλεπόμενη επιταγή, ήτοι εκείνη της παροχής πλήρους και αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, που θεμελιώνεται στο άρθρο 20 του Συντάγματος αλλά και στο άρθρο 6 της ΕΣΔΑ και το άρθρο 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΧΘΔΕΕ). Η πρόβλεψη ενδικοφανών προσφυγών αποτελεί ειδική διαδικαστική προϋπόθεση για την παραδεκτή άσκηση στη συνέχεια του, κατά περίπτωση προβλεπόμενου, ενδίκου βοηθήματος και εντάσσεται στο σύστημα παροχής έννομης προστασίας, με αποτέλεσμα, κατά την άσκηση τέτοιων προσφυγών, αλλά και κατά την έκδοση αποφάσεων επ’ αυτών, να πρέπει να τηρούνται οι βασικές αρχές του συστήματος αυτού, όπως η αιτιολόγηση των πράξεων που εκδίδονται. Η θέσπιση ενδικοφανούς προσφυγής είναι, εξάλλου, ανεκτή, εφόσον δεν άγει σε υπέρμετρη παρεμπόδιση του ακυρωτικού ελέγχου[8]. Κάθε νομοθετική ρύθμιση που δεν ανταποκρίνεται «στις ελάχιστες απαιτήσεις ενός συστήματος δίκαιης και αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, όπως αυτό νοείται στο πλαίσιο μιας σύγχρονης δικαιοκρατούμενης πολιτείας», δεν συμπορεύεται με το άρθρ. 20, παρ. 1 του Συντάγματος[9]. Ομοίως, υπό το φως του άρθρου 6, παρ. 1 της ΕΣΔΑ, η θέσπιση προδικασίας πρέπει να σέβεται τον πυρήνα του δικαιώματος πρόσβασης στη δικαιοσύνη[10]. Αλλά και υπό το φως του άρθρου 47 του ΧΘΔΕΕ, η υποχρέωση εξάντλησης των προβλεπόμενων διαδικασιών διοικητικής προσφυγής πρέπει να σέβεται τα θεμελιώδη δικαιώματα σχετικά με την παροχή έννομης προστασίας[11].
Μία προσφυγή που είναι εκ προοιμίου αλυσιτελής, επειδή το ελεγκτικό όργανο δεν μπορεί να απόσχει από την αιτιολογία της προσβαλλόμενης πράξης, δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως «πραγματική» προσφυγή. Υπό το σκεπτικό αυτό, το Συμβούλιο της Επικρατείας, για λόγους που συνδέονται προεχόντως με τη συνταγματικώς επιβαλλόμενη υποχρέωση παροχής πλήρους δικαστικής προστασίας, κατέληξε στην κρίση ότι, αν δεσμευόταν η Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. από το Ελεγκτικό Συνέδριο, θα παραγνωριζόταν ο χαρακτήρας της ως ειδικώς συνεστημένης, κεντρικής ανεξάρτητης διοικητικής αρχής, στην οποία έχει ανατεθεί ο προδικαστικός έλεγχος των πράξεων των αναθετουσών αρχών, προκειμένου οι σχετικές υποθέσεις να εισάγονται εκκαθαρισμένες ενώπιον του αρμοδίου δικαστηρίου, το οποίο δεν δεσμεύεται από την κρίση του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Επί της ουσίας, δηλαδή, το Συμβούλιο της Επικρατείας εστίασε κυρίως στη φύση της ασκούμενης, κατά την εξέταση των προδικαστικών προσφυγών, αρμοδιότητας της Ε.Α.ΔΗΣ.Υ. και όχι στη φύση του οργάνου που την ασκεί, αναγνωρίζοντας -όχι κατά τρόπο πανηγυρικό αλλά συναγόμενο- ότι πρόκειται για μία οιονεί δικαιοδοτικής φύσεως αρμοδιότητα που οργανώνεται μεν εκτός δικαιοδοτικού συστήματος, συνέχεται όμως άρρηκτα με την αρμοδιότητα του φυσικού δικαστή της σύμβασης, ο οποίος επίσης δεν δεσμεύεται από την κρίση του Ελεγκτικού Συνεδρίου.
Βεβαίως, η θέση αυτή δεν είναι αναντίρρητη. Ένας πιθανός αντίλογος, εκτός του προφανούς ότι δηλαδή δεν μπορεί να παραγνωρίζεται η οργανωτική φύση της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. ως διοικητικού οργάνου, θα ήταν ότι η Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. δεν συνιστά συνταγματικώς κατοχυρωμένη ανεξάρτητη διοικητική αρχή[12] αλλά προβλέφθηκε με διάταξη τυπικού νόμου και, άρα, η «υπεροχή» της έναντι του Ελεγκτικού Συνεδρίου δεν βρίσκει έρεισμα σε συνταγματικές διατάξεις. Ωστόσο, όπως αναφέρεται στις αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας, με τον Ν. 4412/2016, έγινε χρήση της ευχέρειας που παρέχει το ενωσιακό δίκαιο (εν προκειμένω κρίσιμη η Οδηγία 89/665/ΕΟΚ, ΕΕ L 395) για την ίδρυση ενός ενδιάμεσου σώματος μεταξύ των αναθετουσών αρχών και των επιφορτισμένων με την υποχρέωση παροχής έννομης προστασίας εθνικών δικαστηρίων. Εφόσον, λοιπόν, ο εθνικός νομοθέτης επέλεξε να ιδρύσει διοικητικό όργανο εξέτασης προσφυγών, το οποίο ασκεί αρμοδιότητες που απονέμονται από το -υπερνομοθετικής ισχύος- δευτερογενές ενωσιακό δίκαιο, θα παραβιαζόταν η δικονομική Οδηγία και δη το άρθρο 2, παρ. 9 αυτής, αν το όργανο αυτό εξέδιδε αποφάσεις που δεν θα περιείχαν ίδια αιτιολογία του διοικητικού οργάνου λόγω δέσμευσής του από την αιτιολογία έτερης ελεγκτικής αρχής.
Όπως ήταν αναμενόμενο, το Ελεγκτικό Συνέδριο, υπερασπιζόμενο τον ρόλο του, δεν ενστερνίστηκε την κρίση του Συμβουλίου της Επικρατείας. Λίγες ημέρες πριν τη δημοσίευση των αποφάσεων του Συμβουλίου της Επικρατείας, η Ολομέλεια του Ελεγκτικού Συνεδρίου[13] επανέλαβε την πάγια νομολογία του Ανώτατου Δημοσιονομικού Δικαστηρίου ότι ο συνταγματικώς κατοχυρωμένος έλεγχος νομιμότητας των συμβάσεων μεγάλης οικονομικής αξίας που διενεργεί το Ελεγκτικό Συνέδριο είναι αυτεπάγγελτος, καθολικός και ανεξάρτητος των τυχόν υποβληθεισών ενστάσεων, διοικητικών προσφυγών και λοιπών προβλεπόμενων ένδικων βοηθημάτων, περιοριζόμενος μόνον από την ύπαρξη δεδικασμένου για τα ζητήματα που τέθηκαν ενώπιον των αρμόδιων δικαστηρίων από τους συμμετέχοντες στις διαδικασίες. Στο πλαίσιο του ελέγχου αυτού, κατά πάγια νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου, οι αποφάσεις της Ενιαίας Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων που εκδίδονται επί προδικαστικών προσφυγών από τους έχοντες προς τούτο έννομο συμφέρον αναπτύσσουν το δεσμευτικό τους αποτέλεσμα αποκλειστικώς έναντι όσων συμμετέχουν στην έκδοσή τους. Δεν δεσμεύουν, όμως, το Ελεγκτικό Συνέδριο κατά την άσκηση της συνταγματικώς κατοχυρωμένης αρμοδιότητας του η οποία αποσκοπεί στη διασφάλιση της αντικειμενικής νομιμότητας της προς ανάθεση σύμβασης και η οποία ασκείται με τις εγγυήσεις που αυτό απολαμβάνει ως Ανώτατο Δημοσιονομικό Δικαστήριο, εκτείνεται δε στο σύνολο της διαγωνιστικής διαδικασίας και, συνεπώς, και στον έλεγχο της νομιμότητας των αποφάσεων της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. Τούτο, διότι δεν νοείται περιορισμός και, κατά μείζονα λόγο, υπονόμευση των συνταγματικώς οριζόμενων αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου δια της προσδόσεως υπεροχής σε πράξεις που εκδίδουν τα εθνικά διοικητικά όργανα έναντι των πράξεων του Ελεγκτικού Συνεδρίου που εκδίδονται με τις ανωτέρω εγγυήσεις στο πλαίσιο της άσκησης του προσυμβατικού ελέγχου.
Με την υιοθέτηση εκ διαμέτρου αντίθετων απόψεων εκ μέρους δύο Ανωτάτων Δικαστηρίων της χώρας, έστω και αν το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν λειτουργεί ως δικαιοδοτικό όργανο στην προκειμένη περίπτωση, προκαλείται αμηχανία στους εμπλεκόμενους στην ανάθεση μιας δημόσιας σύμβασης φορείς. Σε ποια απόφαση υποχρεούται να συμμορφωθεί η αναθέτουσα αρχή; Σε αυτήν της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. ή σε εκείνη του Ελεγκτικού Συνεδρίου; Αν μπορεί η πράξη του Ελεγκτικού Συνεδρίου να θίξει την απρόσβλητη, λόγω μη άσκησης αίτησης ακύρωσης κατ’ αυτής, κρίση της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ., μπορούμε να φθάσουμε σε σημείο «νεκρανάστασης» ενός οικονομικού φορέα που αποκλείστηκε οριστικά[14]; Και αν δεν επιτρέπεται η επαναφορά στο διαγωνισμό ενός οικονομικού φορέα που αποκλείστηκε οριστικά, μπορεί το αρχικώς επωφελές αποτέλεσμα της απόφασης της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. για τον οικονομικό φορέα, να οδηγήσει σε ματαίωση του σκοπού άσκησης της προσφυγής, αφού δεν θα μπορεί να του ανατεθεί η σύμβαση μετά την διακωλυτική κρίση του Ελεγκτικού Συνεδρίου; Μήπως με τον τρόπο αυτό ο –έστω και συνταγματικά κατοχυρωμένος ρόλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου– θίγει την πρακτική αποτελεσματικότητα της δικονομικής Οδηγίας, καθιστώντας κενές περιεχομένου τις απρόσβλητες αποφάσεις του οργάνου εξέτασης προσφυγών[15];
Και ενώ στη θεωρία δεν είχε, ακόμη, ανοίξει για τα καλά ο διάλογος γύρω από τους παραπάνω προβληματισμούς, μόλις λίγους μήνες μετά την έκδοση των παραπάνω αποφάσεων, το Συμβούλιο της Επικρατείας βρέθηκε εκ νέου αντιμέτωπο με το ζήτημα της σύγκρουσης αρμοδιοτήτων μεταξύ Ελεγκτικού Συνεδρίου και Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ., αυτή τη φορά με αφορμή μία υπόθεση όπου ο οικονομικός φορέας στον οποίο είχε αρχικά κατακυρωθεί η σύμβαση αποκλείστηκε οριστικά από τη διαγωνιστική διαδικασία με απόφαση της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. και δεν αμφισβήτησε δικαστικά τον αποκλεισμό του. Κατά τη διενέργεια του προσυμβατικού ελέγχου, που ακολούθησε την απόφαση της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. περί οριστικού αποκλεισμού του αρχικού μειοδότη, το Ελεγκτικό Συνέδριο ήχθη σε διακωλυτική κρίση, υιοθετώντας αντίθετο σκεπτικό από αυτό της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ., καταλήγοντας ότι ο αποκλεισμός του οικονομικού φορέα ήταν δυσανάλογος. Η αναθέτουσα αρχή, συμμορφούμενη με την απόφαση του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ανακάλεσε την απόφασή της περί κατακύρωσης της σύμβασης στον δεύτερο μειοδότη, την οποία είχε εκδώσει μετά την απόφαση της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. και ανέθεσε τη σύμβαση εκ νέου στον οριστικώς αποκλεισθέντα πρώτο μειοδότη. Κατά της νέας απόφασης κατακύρωσης, που επανέφερε στον διαγωνισμό τον οριστικώς αποκλεισθέντα οικονομικό φορέα, ασκήθηκε νέα προδικαστική προσφυγή ενώπιον της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. και, στη συνέχεια, αίτηση ακύρωσης και αναστολής ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας.
Οι αντιδράσεις που προκάλεσαν οι υπ’ αριθ. 1503 και 1504/2024 αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας οδήγησαν την υπόθεση στην Επταμελή Σύνθεση του Δ’ Τμήματος, παρά το γεγονός ότι, βάσει προϋπολογισμού, η σύμβαση δεν υπαγόταν στην αρμοδιότητα του Ανώτατου Ακυρωτικού Δικαστηρίου. Επί των αντίθετων αιτήσεων αναστολής και ακύρωσης που ασκήθηκαν, εκδόθηκαν οι υπ’ αριθ. 94 και 95/2025 αποφάσεις, οι οποίες υιοθέτησαν μια μάλλον μετριοπαθή λύση χωρίς σημαντική διαφοροποίηση από τα κριθέντα με τις υπ’ αριθ. 1503 και 1504/2024 αποφάσεις του ίδιου Δικαστηρίου. Δύο είναι τα βασικά νομικά ζητήματα που τίθενται -ή μάλλον επανέρχονται- με τις νέες αυτές αποφάσεις: α) η σχέση μεταξύ των προσυμβατικών ελέγχων νομιμότητας που ασκούν το Ελεγκτικό Συνέδριο και η Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. και β) η δυνατότητα επαναφοράς στον διαγωνισμό του οριστικώς αποκλεισθέντος οικονομικού φορέα, ο οποίος επέλεξε να μην αμφισβητήσει τον αποκλεισμό του. Όσον αφορά στη δυνατότητα ανατροπής του οριστικού αποκλεισμού οικονομικού φορέα, το Δικαστήριο, παραπέμποντας σε προγενέστερη νομολογία του[16], έκρινε πως, όταν, κατά τη διενέργεια προσυμβατικού ελέγχου, διαπιστώνεται από το Ελεγκτικό Συνέδριο πλημμέλεια της διαδικασίας ανάθεσης, η αναθέτουσα αρχή μπορεί, σε συμμόρφωση με την πράξη του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ακόμη κι αν αυτή δεν έχει οριστικοποιηθεί λόγω αμφισβήτησής της με προσφυγή ανάκλησης, να ανακαλέσει την αρχική κατακυρωτική πράξη της και να εκδώσει νέα απόφαση κατακύρωσης σε άλλον ανάδοχο, χωρίς να ασκεί επιρροή από την άποψη αυτή το γεγονός ότι ο νέος ανάδοχος δεν αμφισβήτησε προγενέστερη πράξη αποκλεισμού του. Πρόκειται για έναν ζήτημα που είχε δημιουργήσει προβληματισμό επ’ αφορμής των 1503 και 1504/2024 αποφάσεων Συμβουλίου της Επικρατείας, ο οποίος επιβεβαιώθηκε.
Όσον αφορά στη σχέση μεταξύ των ελέγχων νομιμότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου και της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ., κρίθηκε, με παραπομπή στις ως άνω αποφάσεις, ότι οι θιγόμενοι από την πλευρά τους μπορούν να αμφισβητήσουν τη νομιμότητα της πράξης της αναθέτουσας αρχής με την οποία η τελευταία συμμορφώνεται με την κρίση του Ελεγκτικού Συνεδρίου αρχικώς με προδικαστική προσφυγή ενώπιον της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ., η οποία οφείλει να εκφέρει ιδία αιτιολογημένη κρίση επί όλων των τιθέμενων ενώπιόν της ζητημάτων, και, στη συνέχεια, ενώπιον των αρμοδίων δικαστηρίων, μη δεσμευομένων, άλλωστε, της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. και των δικαστηρίων από τα κριθέντα από το Ελεγκτικό Συνέδριο κατά την άσκηση του προληπτικού ελέγχου.
Κατ’ ουσίαν, το Συμβούλιο της Επικρατείας, αν και είχε τη δυνατότητα να επανεξετάσει τις παραδοχές της νομολογίας του, τελικά τις επανέλαβε, αναγνωρίζοντας την ισοδυναμία των ελέγχων νομιμότητας, η οποία, κατά περίπτωση, μπορεί να οδηγήσει ακόμη και στην αλληλεξουδετέρωσή τους, αφού το μεν Ελεγκτικό Συνέδριο μπορεί να αποφαίνεται αντίθετα προς την Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. και να ανατρέπει την οριστικώς διαμορφωθείσα κατάσταση, ενώ η Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. δεν δεσμεύεται από το Ελεγκτικό Συνέδριο, δυνάμενη με τον τρόπο αυτό να επαναφέρει τα πράγματα στην πρότερη κατάσταση, οδηγώντας σε έναν φαύλο κύκλο ελέγχων νομιμότητας και έκδοσης αντιφατικών αποφάσεων. Φαύλος κύκλος ο οποίος επιτείνεται από το γεγονός ότι τόσο η Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ.[17], όσο και το Ελεγκτικό Συνέδριο[18], δεσμεύονται από προηγούμενες κρίσεις τους. Μοναδικός τελικός κριτής παραμένει το ακυρωτικό δικαστήριο, εφόσον όμως κάποιο από τα εμπλεκόμενα μέρη αποφασίσει να προσφύγει σε αυτό. Οι υπ’ αριθ. 94 και 95/2025 αποφάσεις, επομένως, δεν ήραν ούτε τους προβληματισμούς, ούτε τη συνταγματική παραδοξότητα που γεννήθηκε με την προγενέστερη νομολογία.
Η παραδοξότητα αυτή θα μπορούσε να αποφευχθεί αν είχε υιοθετηθεί μια ενδιάμεση λύση, η οποία θα συνέβαλε και στη διαφύλαξη του κύρους του Ελεγκτικού Συνεδρίου έναντι κάθε άλλης διοικητικής αρχής. Πιο συγκεκριμένα, στην ειδική περίπτωση που έχει ολοκληρωθεί ο προσυμβατικός έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου και εκδίδεται συμμορφωτική πράξη της αναθέτουσας αρχής, θα μπορούσε να εφαρμοστεί, κατ’ αναλογία, η λύση της υπ’ αριθ. 770/2021 απόφασης του Συμβουλίου της Επικρατείας, ως προς την ευθεία -χωρίς προηγούμενη άσκηση προδικαστικής προσφυγής- προσβολή ενώπιον του Δικαστηρίου των πράξεων των εποπτικών οργάνων[19]. Πράγματι, δεδομένου ότι η αναθέτουσα αρχή, δεσμευόμενη από την κρίση του Ελεγκτικού Συνεδρίου, υπέχει δέσμια αρμοδιότητα συμμόρφωσης με την απόφασή του και η αιτιολογία της πράξης της αναθέτουσας αρχής ταυτίζεται με το σκεπτικό της απόφασης του Ελεγκτικού Συνεδρίου, η υπόθεση είναι αρκούντως εκκαθαρισμένη ώστε να αποφευχθεί το στάδιο της προδικαστικής προστασίας. Σε μια τέτοια περίπτωση, όπως υποστηρίχθηκε από την μειοψηφία στην υπ’ αριθ. 802/2024 απόφαση της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ., η τελευταία στερείται πλέον της αρμοδιότητάς της. Προκειμένου, όμως, να μην δημιουργηθεί έλλειμμα δικαστικής προστασίας, μία τέτοια πράξη θα μπορούσε να προσβάλλεται ευθέως στα Δικαστήρια, κατ’ αναλογία με ό,τι ισχύει στις αποφάσεις των αναθετουσών αρχών που εκδίδονται σε συμμόρφωση με προηγούμενη απόφαση της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. ή με απόφαση των εποπτικών αρχών των ΟΤΑ[20]. Η υιοθέτηση ενός τέτοιου νομολογιακού κανόνα περί ευθείας δικαστικής προσβολής και των πράξεων της αναθέτουσας αρχής που εκδίδονται σε συμμόρφωση με το Ελεγκτικό θα μπορούσε να συντελέσει στην επικράτηση των ισορροπιών μεταξύ του συνταγματικώς προβλεπόμενου δημοσιονομικού ελέγχου και του προβλεπόμενου από τη δικονομική Οδηγία ελέγχου νομιμότητας των αποφάσεων των αναθετουσών αρχών, χωρίς ο ένας έλεγχος να καταργεί τον άλλον.
Ωστόσο, η λύση αυτή θα επέλυε εν μέρει μόνο το πρόβλημα της σύγκρουσης αρμοδιοτήτων μεταξύ Ελεγκτικού Συνεδρίου και Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ., αφού παραμένει το ζήτημα της αλυσιτέλειας προδικαστικών προσφυγών σε περίπτωση που το Ελεγκτικό Συνέδριο μπορεί να ανατρέπει τα θετικά, για τον ενδιαφερόμενο οικονομικό φορέα, αποτελέσματα της απόφασης της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ.. Για την εξισορρόπηση των εκατέρωθεν συμφερόντων, το Ελεγκτικό Συνέδριο θα μπορούσε να ακολουθήσει μία διασταλτική ερμηνεία της έννοιας των μη ουσιωδών πλημμελειών που δεν κωλύουν την υπογραφή της σύμβασης, προκειμένου να υπαχθούν σε αυτή οι περιπτώσεις που η πλημμέλεια εντοπίζεται σε απόφαση της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ., η οποία κατέστη δικαστικώς απρόσβλητη, ώστε να μην τίθεται ζήτημα ανατροπής του οριστικού αποκλεισμού οικονομικού φορέα ο οποίος από επιλογή του -λόγω μη δικαστικής αμφισβήτησης του αποκλεισμού του- κατέστη τρίτος ως προς τη διαδικασία σύναψης της σύμβασης. Διότι, εκ των πραγμάτων, μία έστω και πλημμελής απόφαση της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ., η οποία ωστόσο δεν αποτέλεσε αντικείμενο δικαστικής προσφυγής εκ μέρους των ενδιαφερόμενων οικονομικών φορέων ή της αναθέτουσας αρχής, δεν θίγει ουσιωδώς τις θεμελιώδεις αρχές του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων, αφού οι ίδιοι οι θιγόμενοι την αποδέχθηκαν, παρά το γεγονός ότι είχαν τη δυνατότητα να την αμφισβητήσουν δικαστικώς. Αντίθετη εκδοχή, οδηγεί εντέλει στην υποκατάσταση της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. από το Ελεγκτικό Συνέδριο, το οποίο μπορεί να δικαιώνει τους ηττηθέντες «διαδίκους» αδαπάνως, παρά το ότι αυτοί δεν επέδειξαν τη δέουσα επιμέλεια να αμφισβητήσουν την παράνομη απόφαση. Η υιοθέτηση αυτής της προσέγγισης συμβάλλει στη διατήρηση της ασφάλειας δικαίου, η οποία αποτελεί θεμελιώδη αρχή του δικαίου της Ένωσης[21] και ενισχύει την αποτελεσματικότητα των διοικητικών διαδικασιών τις οποίες διεξάγουν οι αρμόδιες αρχές για να ελέγξουν την τήρηση των κανόνων του δικαίου της Ένωσης, συμβάλλοντας έτσι, κατ’ επέκταση, στη διαφύλαξη της πρακτικής αποτελεσματικότητας της Οδηγίας 89/665/ΕΟΚ[22]. Άλλωστε, όπως έχει επισημάνει ο Γενικός Εισαγγελέας του ΔΕΕ Manuel Campos Sánchez-Bordona, λόγοι ασφάλειας δικαίου καθώς και αυτή καθεαυτήν η οικονομία της δικονομικής Οδηγίας δεν επιτρέπουν να ανοίξει εκ νέου συζήτηση περί της νομιμότητας μιας απόφασης η οποία έγινε δεκτή και δεν αμφισβητήθηκε όταν έπρεπε[23].
Η μοναδική άλλη λύση για τη σύγκρουση των αρμοδιοτήτων, δεδομένου ότι το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο δεν μπορεί να αποφανθεί επ’ αυτής λόγω του μη δικαιοδοτικού χαρακτήρα των ελέγχων νομιμότητας Ελεγκτικού Συνεδρίου και Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ., θα ήταν η αποστολή προδικαστικών ερωτημάτων στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ). Μια τέτοια προοπτική θα επέλυε τα ερμηνευτικά κενά που έχει δημιουργήσει η υφιστάμενη νομολογία του ΔΕΕ, τα οποία αναλύονται κατωτέρω, αναφορικά με την ιεράρχηση και αλληλεξάρτηση των παράλληλων ελέγχων νομιμότητας. Ωστόσο, με βάση τη συνήθη πρακτική, η προοπτική αποστολής ενός προδικαστικού ερωτήματος συγκεντρώνει μειωμένες πιθανότητες, ιδίως αν αναλογιστεί κανείς ότι θα τεθεί για μία ακόμη φορά επί τάπητος το ζήτημα της υπεροχής ή μη του ενωσιακού δικαίου έναντι του Συντάγματος.
Εντέλει, οι υπ’ αριθ. 94 και 95 / 2025 αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας, αντιμετώπισαν με μετριοπάθεια τα σοβαρά νομικά ζητήματα που τέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου, με αποτέλεσμα να χαθεί μία πολύτιμη ευκαιρία για ρηξικέλευθες κρίσεις, οι οποίες θα μπορούσαν να οδηγήσουν στην επανεξέταση τόσο της έκτασης, της λειτουργίας και των εννόμων συνεπειών των προσυμβατικών ελέγχων, όσο και της συνάρθρωσης προσυμβατικών και δικαστικού ελέγχου κατά το στάδιο ανάθεσης των δημοσίων συμβάσεων[24]. Προς τον σκοπό αυτό και πέραν των πιθανών λύσεων που έχουν ήδη προταθεί, θα ήταν επίσης σκόπιμο ο έλεγχος που ασκεί το Ελεγκτικό Συνέδριο επί των δημοσίων συμβάσεων να έχει περισσότερο δημοσιονομικό προσανατολισμό και να συνδυαστεί με έναν αποτελεσματικό έλεγχο απόδοσης της συμβατικής δράσης της δημόσιας διοίκησης επί τη βάσει των αρχών της οικονομικότητας[25], αποδοτικότητας[26] και της αποτελεσματικότητας, έτσι ώστε να ελέγχεται ο ορθολογικός ή μη χαρακτήρας της δαπάνης[27]. Πρόκειται για μία καθ’ ύλην οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου, η οποία όχι μόνο δεν περιορίζει αλλά, αντιθέτως, πραγματώνει και διαφυλάττει τον θεσμικό του ρόλο ως Ανωτάτου Δημοσιονομικού Δικαστηρίου (και Αρχής) της χώρας.
ΙΙ. Οι έννομες συνέπειες των ελέγχων
Ένα δεύτερο σοβαρό ζήτημα που ανακύπτει σχετίζεται με τις έννομες συνέπειες των διοικητικών ελέγχων, ιδίως, δε, με τη δυνατότητα ή μη του ελεγκτή να ακυρώσει την πράξη της αναθέτουσας αρχής. Ως προς το ζήτημα αυτό, με την υπ’ αριθ. 770/2021 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας κρίθηκε, ειδικά για τον έλεγχο που ασκείται από την Εποπτική Αρχή των Ο.Τ.Α. σύμφωνα με τον ν. 3852/2010, ότι ο έλεγχος αυτός δεν εξαντλείται στην διαπίστωση του νόμιμου ή παράνομου χαρακτήρα της πράξης του Ο.Τ.Α. Σε περίπτωση που η ελεγχόμενη πράξη κριθεί παράνομη, είτε στο πλαίσιο του αυτεπάγγελτου -υποχρεωτικού ή μη- ελέγχου νομιμότητας, είτε στο πλαίσιο ελέγχου που διενεργείται κατόπιν προσφυγής θιγομένου, το εποπτικό όργανο οφείλει να την ακυρώσει. Φαίνεται, λοιπόν, ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας, ερμηνεύοντας τις οικείες διατάξεις του Ν. 3852/2010, υπό το φως του άρθρου 102, παρ. 4 του Συντάγματος, κατέληξε ότι η μόνη προσήκουσα κύρωση σε περίπτωση διαπίστωσης της παρανομίας είναι η ακύρωση, δηλαδή η εξαφάνιση από τον νομικό κόσμο, της παράνομης διοικητικής πράξης. Δεν κρίθηκε, πάντως, το ζήτημα αν ο νομοθέτης θα μπορούσε, εντός του πλαισίου του άρθρου 102, παρ. 4 του Συντάγματος, να προβλέψει άλλου είδους κυρώσεις σε τέτοιες περιπτώσεις, όπως, λ.χ., η επιβολή προστίμων ή πειθαρχικές κυρώσεις.
Πέραν, όμως, της συνταγματικής κατοχύρωσης του ελέγχου νομιμότητας των πράξεων των ΟΤΑ, το Συμβούλιο της Επικρατείας έλαβε υπ’ όψιν και το ενωσιακό δίκαιο για να καταλήξει στην κρίση του ότι ένα παράλληλο σύστημα ελέγχων δεν παραβιάζει τη νομοθεσία περί δημοσίων συμβάσεων. Ειδικότερα, κρίθηκε ότι το άρθρο 340, παρ. 1 του Ν. 4412/2016, με το οποίο ενσωματώθηκε στο εθνικό δίκαιο η διάταξη του άρθρου 83 της Οδηγίας 2014/24/ΕΕ , αναφέρεται στις υποχρεώσεις που έχουν τα «ελεγκτικά ή εποπτικά διοικητικά όργανα» όταν εντοπίζουν, «ιδία πρωτοβουλία ή κατόπιν λήψης πληροφοριών», συγκεκριμένες παραβιάσεις κατά την εφαρμογή της νομοθεσίας περί δημοσίων συμβάσεων, και δεν κωλύει, πάντως, τον έλεγχο νομιμότητας (και την ακύρωση, αν συντρέχει περίπτωση, ως μη νομίμων) από τα κρατικά εποπτικά όργανα των πράξεων των Ο.Τ.Α. που εντάσσονται στην διαδικασία ανάθεσης δημόσιας σύμβασης[28].
Το κρίσιμο νομικό ζήτημα της ύπαρξης παραλλήλων διοικητικών ελέγχων νομιμότητας των πράξεων που εκδίδονται στο πλαίσιο διαδικασίας ανάθεσης δημόσιας σύμβασης έχει απασχολήσει και τη νομολογία του ΔΕΕ. Με δύο αποφάσεις οι οποίες εκδόθηκαν την ίδια χρονική περίοδο, το ΔΕΕ, εξετάζοντας το ζήτημα αυτό και ερμηνεύοντας το άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 3, της Oδηγίας 89/665/ΕΟΚ (και τις αντίστοιχες διατάξεις της Οδηγίας 92/13/ΕΟΚ), το άρθρο 83, παράγραφοι 1 και 2, της Οδηγίας 2014/24/ΕΕ (και τις αντίστοιχες διατάξεις του άρθρου 99, παρ. 1 και 3 της Οδηγίας 2014/25/ΕΕ), υπό το φως των άρθρων 41 και 47 του ΧΘΔΕΕ, καθώς και των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της αναλογικότητας, έκρινε τα ακόλουθα.
Με την απόφαση της 26ης Μαρτίου 2020, στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις C‑496/18 και C‑497/18, Hungeod[29], κρίθηκε ότι οι διατάξεις του άρθρου 83, παράγραφοι 1 και 2, της Οδηγίας 2014/24/ΕΕ (και οι αντίστοιχες της Οδηγίας 2014/25/ΕΕ) δεν απαγορεύουν στα κράτη μέλη να προβλέπουν την ύπαρξη αυτεπάγγελτων διαδικασιών προσφυγής υπέρ εθνικών ελεγκτικών αρχών, στο πλαίσιο των οποίων (διαδικασιών) οι αρχές αυτές έχουν τη δυνατότητα, προς διασφάλιση της προστασίας των δημοσιονομικών συμφερόντων της Ένωσης στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, να ζητούν τη διαπίστωση παραβάσεων της νομοθεσίας περί δημοσίων συμβάσεων. Το σύστημα αυτό πρέπει να συνάδει προς το δίκαιο της Ένωσης, περιλαμβανομένων των γενικών αρχών του, στις οποίες καταλέγεται η γενική αρχή της ασφάλειας δικαίου και δεν πρέπει να επηρεάζει τις προβλεπόμενες στις Οδηγίες 89/665 και 92/13, αντιστοίχως, διαδικασίες προσφυγής. Αντίστοιχες είναι οι σκέψεις της απόφασης της 14ης Μαΐου 2020, στην υπόθεση C‑263/19, T-Systems Magyarország Zrt.[30], με την οποία κρίθηκε ότι οι διατάξεις των δικονομικών οδηγιών δεν μπορούν να εμποδίσουν ούτε την αυτεπάγγελτη κίνηση διαδικασίας προσφυγής από ελεγκτική αρχή ούτε τη δυνατότητα να καταλογιστεί τόσο στον ανάδοχο της συμβάσεως όσο και στην αναθέτουσα αρχή παράβαση που αφορά την τροποποίηση υπό εκτέλεση δημόσιας συμβάσεως, χωρίς να τηρηθούν οι κανόνες περί συνάψεως δημοσίων συμβάσεων. Κατά συνέπεια, δεν εμποδίζεται ούτε η επιβολή κύρωσης, υπό μορφή προστίμου, τόσο στην αναθέτουσα αρχή όσο και στον ανάδοχο, υπό τον όρο ότι η διαδικασία είναι σύμφωνη με το δίκαιο της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένων των γενικών αρχών αυτού.
Με την απόφαση της 31ης Μαρτίου 2022, στην υπόθεση C‑195/21, Smetna palata na Republika Bulgaria[31], το ΔΕΕ οριοθέτησε την έκταση και τις συνέπειες των διοικητικών ελέγχων που η εθνική νομοθεσία προβλέπει πέραν των δικονομικών οδηγιών, αποφαινόμενο κατά τρόπο αδιάστικτο ότι μία πράξη που έχει καταστεί απρόσβλητη έναντι των συμμετεχόντων στην ανάθεση δημόσιας σύμβασης και έναντι της αναθέτουσας αρχής, εφόσον υπάγεται στο πεδίο εφαρμογής των δικονομικών οδηγιών, δεν μπορεί να ανατραπεί από έναν εκ των υστέρων έλεγχο. Η κρίση αυτή είναι απολύτως συνεπής προς την ανάγκη διασφάλισης της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης (υπέρ του αναδόχου και όχι της αναθέτουσας αρχής) και προς την αρχή της ασφάλειας δικαίου από την οποία απορρέει. Υποδηλώνει, δε, την «υπεροχή» των ελέγχων που διενεργούνται στο πλαίσιο της δικονομικής Οδηγίας έναντι άλλων ελέγχων, τουλάχιστον στο μέτρο που ο έλεγχος της δικονομικής Οδηγίας έχει προηγηθεί και ολοκληρωθεί. Διότι, αν ένας έλεγχος από διοικητική αρχή μπορούσε να ανατρέψει το τεκμήριο νομιμότητας που παράγεται από μία απρόσβλητη -για τους συμμετέχοντες στον διαγωνισμό- πράξη αναθέτουσας αρχής ή ακόμη και την κρίση διοικητικού οργάνου που επιλαμβάνεται επί προσφυγών της δικονομικής Οδηγίας, το παράλληλο σύστημα ελέγχου θα επηρέαζε εντέλει το σύστημα ελέγχου της δικονομικής Οδηγίας, παρά τα ρητώς οριζόμενα στη σκέψη 122 της Οδηγίας 2014/24/ΕΕ.
Η τελευταία αυτή απόφαση έθεσε ένα όριο στα περιθώρια του εθνικού νομοθέτη κατά τη θέσπιση των παράλληλων συστημάτων ελέγχου, ώστε να μην παραβιάζεται το τεκμήριο νομιμότητας των πράξεων των αναθετουσών αρχών που παράγεται μετά την ολοκλήρωση του ελέγχου της δικονομικής Οδηγίας. Ευλόγως, λοιπόν, θα μπορούσε να υποστηριχθεί, ενόψει και της ως άνω νομολογίας του ΔΕΕ, η άποψη ότι ένα παράλληλο σύστημα ελέγχων -προσανατολιζόμενο στη διασφάλιση της προστασίας των δημοσιονομικών συμφερόντων της Ένωσης στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων και με γνώμονα την προστασία των φορολογούμενων[32]– θα όφειλε να περιλαμβάνει άλλου είδους κυρώσεις, όπως δημοσιονομικές διορθώσεις (προς άρση των συνεπειών της παράνομης πράξης), αλλά και πειθαρχικές κυρώσεις (για λόγους πρόληψης). Με τον τρόπο αυτό, του περιορισμού των εννόμων συνεπειών των παράλληλων ελέγχων, διασφαλίζεται η τήρηση των κανόνων της δικονομικής Οδηγίας.
Ωστόσο, με την απόφαση της 17ης Οκτωβρίου 2024, στην υπόθεση C-28/23, NFS[33], το ΔΕΕ έκρινε ότι το δίκαιο της Ένωσης είναι συμβατό με εθνική νομοθεσία που επιτρέπει την ακύρωση με πρωτοβουλία της αναθέτουσας αρχής της σύμβασης ex tunc, λόγω παραβιάσεως της νομοθεσίας περί δημοσίων συμβάσεων. Ειδικότερα, κρίθηκε ότι μια αναθέτουσα αρχή μπορεί να προβάλει ένσταση ακυρότητας μίας σύμβασης, για τη σύναψη της οποίας δεν τηρήθηκαν, αν και απαιτείτο, οι κανόνες δημοσιότητας. Φαίνεται, λοιπόν, ότι το ΔΕΕ δεν προβληματίζεται από το ενδεχόμενο ακύρωσης μίας πράξης, πάντοτε, όμως, υπό τον όρο τήρησης του ενωσιακού δικαίου. Ο κεντρικός προβληματισμός, ωστόσο, παραμένει αυτούσιος: Πώς συνδυάζονται οι εκ των υστέρων (αναδρομικές) ακυρώσεις με την ανάγκη τήρησης της αρχής της ασφάλειας του δικαίου;
Σε όλες τις παραπάνω αποφάσεις το ΔΕΕ διαμόρφωσε ως κανόνα βάσης ότι κατ’ αρχήν δεν απαγορεύεται από την εθνική νομοθεσία η πρόβλεψη και άλλων προσφυγών, παραλλήλως προς τις προβλεπόμενες στις δικονομικές Οδηγίες 89/665 και 92/13, θέτοντας τον όρο της τήρησης του ενωσιακού δικαίου, στο οποίο περιλαμβάνεται η αρχή ασφάλειας δικαίου. Η υποχρέωση εφαρμογής της τελευταίας καταλείπεται στον εθνικό δικαστή, ο οποίος καλείται να αξιολογήσει τις ειδικές συνθήκες της αγόμενης, κάθε φορά, ενώπιόν του διαφοράς. Στο δίκαιο της Ένωσης συγκαταλέγεται, βέβαια, και η δικονομική Οδηγία 89/665. Η πλήρης επίτευξη των σκοπών που επιδιώκει η τελευταία θα διακυβευόταν, αν οι προσφέροντες μπορούσαν νομίμως να επικαλεστούν, σε οποιοδήποτε στάδιο της διαδικασίας του διαγωνισμού, παραβάσεις των κανόνων περί συνάψεως δημοσίων συμβάσεων, υποχρεώνοντας κατ’ αυτόν τον τρόπο την αναθέτουσα αρχή να επαναλάβει ολόκληρη τη διαδικασία προς θεραπεία των παραβάσεων αυτών[34].Σ το παραπάνω, όμως, απευκταίο από άποψη ενωσιακού δικαίου, αποτέλεσμα μπορεί να καταλήξει η εφαρμογή ενός παράλληλου συστήματος ελέγχου εκτός δικονομικών οδηγιών, το οποίο επιτρέπει να ανατραπούν τα αποτελέσματα μίας απόφασης που έχει καταστεί απρόσβλητη, υποχρεώνοντας την αναθέτουσα αρχή να επαναλάβει ολόκληρη τη διαδικασία προς θεραπεία των παραβάσεων.
Προκειμένου, λοιπόν, αφενός μεν να διασφαλιστεί η δυνατότητα του εθνικού νομοθέτη να προβλέπει παράλληλα συστήματα ελέγχου, αφετέρου να μην διακυβεύεται η πρακτική αποτελεσματικότητα της δικονομικής Οδηγίας, μία λύση θα ήταν τα παράλληλα συστήματα ελέγχου να δομηθούν με τρόπο που να μην θίγεται ο πυρήνας της δικονομικής Οδηγίας. Θα μπορούσαν, λοιπόν, να προβλεφθούν, για τους εκτός δικονομικής Οδηγίας ελέγχους, συντομότερες προθεσμίες προσβολής των αποφάσεων των αναθετουσών αρχών, ταχύτερη επίλυση των διαφορών αυτών, ενιαία αρμοδιότητα και δικαιοδοσία προς αποφυγή έκδοσης αντιφατικών αποφάσεων, επέκταση της αρχής της επικαίρου προσβολής, καθώς και δυνατότητα εναλλακτικών κυρώσεων όταν συντρέχουν επιτακτικοί λόγοι δημοσίου συμφέροντος, ώστε, είτε να μπορεί να συναφθεί η σύμβαση, είτε αυτή να συνεχίσει να εκτελείται, εφόσον συναφθεί. Ένα τέτοιο σύστημα ελέγχων, το οποίο κινείται παράλληλα με αυτό της δικονομικής Οδηγίας και εφαρμόζει τις βασικές αρχές της, μπορεί να λειτουργήσει ευεργετικά για τη διασφάλιση των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης και της προστασίας των φορολογούμενων, χωρίς να θίγει την αποτελεσματικότητα της δικονομικής Οδηγίας.
Για τη διαμόρφωση, όμως, ενός τέτοιου συστήματος απαιτείται παρέμβαση του νομοθέτη. Μέχρι να συμβεί αυτό, έχει πάντως ενδιαφέρον να δούμε αν τα Δικαστήρια θα μπορούσαν να διαπλάσουν δικονομικούς κανόνες, με αναλογική εφαρμογή των διατάξεων του Βιβλίου IV του Ν. 4412/2016, προκειμένου να επιτευχθεί μία δίκαιη και αποτελεσματική ισορροπία μεταξύ των παράλληλων συστημάτων ελέγχων νομιμότητας κατά το στάδιο ανάθεσης των δημοσίων συμβάσεων.
ΙΙΙ. Οι συνέπειες ακύρωσης πράξης σε περίπτωση σύναψης της σύμβασης
Συναφές με το ζήτημα των εννόμων συνεπειών των ελέγχων είναι και το ζήτημα των συνεπειών ακύρωσης της διοικητικής πράξης, σε περίπτωση που έχει εν τω μεταξύ συναφθεί η σύμβαση. Κατά μία άποψη, ακόμη και αν ακυρωθεί η κατακυρωτική απόφαση αυτό δεν συνεπάγεται την ακύρωση της σύμβασης· γεννώνται μόνο αποζημιωτικά δικαιώματα. Πρόκειται για τη θεωρία του «πλατωνικού χαρακτήρα» της ακυρώσεως των αποσπαστών διοικητικών πράξεων που πρότεινε ο Επίτροπος Ρομιέ στην υπόθεση Martin, σύμφωνα με την οποία η ακύρωση μιας οιασδήποτε μονομερούς διοικητικής πράξεως σχετικής με την κατάρτιση μιας συμβάσεως της διοικήσεως δεν έχει καμία επίπτωση στην εγκυρότητα της σύμβασης[35]. Η άποψη αυτή επικρατούσε σε παλαιότερη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας[36].
Με τις δικονομικές οδηγίες ρυθμίστηκαν ειδικότερα τα ζητήματα παροχής έννομης προστασίας στο στάδιο ανάθεσης της σύμβασης, παρέχοντας προστασία σε τρία επίπεδα: Την χορήγηση προσωρινών μέτρων για την άμεση αποτροπή κινδύνου πριν την ανάθεση· την ακύρωση της παράνομης πράξης της αναθέτουσας αρχής και τη χορήγηση αποζημίωσης σε περίπτωση που συναφθεί η σύμβαση και ο οικονομικός φορέας αποκλεισθεί παράνομα ή δεν του ανατεθεί παράνομα η σύμβαση. Οι περιπτώσεις ακύρωσης των αποτελεσμάτων μίας σύμβασης είναι περιορισμένες. Με τις διατάξεις των δικονομικών οδηγιών επιδιώχθηκε η ισορροπία μεταξύ των συνήθων συνεπειών μιας ακυρωτικής απόφασης και της διασφάλισης άλλων δημοσίων συμφερόντων συνυφασμένων με το αντικείμενο της σύμβασης, περιορίζοντας το «φυσικό» αποτέλεσμα της ακυρωτικής απόφασης σε ορισμένες μόνο περιπτώσεις, παρέχοντας, μάλιστα, ακόμη και σε αυτές τις περιπτώσεις τη δυνατότητα επιβολής άλλων, εναλλακτικών μέτρων. Ένας τέτοιος περιορισμός δεν είναι αντίθετος στο άρθρο 47 του ΧΘΔΕΕ, αφού πάντως παρέχεται στον θιγόμενο δικαίωμα αποζημίωσης[37].
Ωστόσο, η προαναφερθείσα απόφαση του ΔΕΕ στην υπόθεση NFS «ταράσσει τα νερά» ως προς το κρίσιμο αυτό ζήτημα και ανοίγει τη συζήτηση για μια διαφορετική αντιμετώπιση του ζητήματος, τείνοντας προς την επικράτηση της θεωρίας, τουλάχιστον σε ορισμένες περιπτώσεις, της αυτομάτου ακυρώσεως της συμβάσεως, λόγω της προηγουμένης ακυρώσεως αποσπαστής πράξεως σχετικής με την κατάρτισή της. Κατά το ΔΕΕ, η διάταξη του άρθρου 83, παρ. 1 και 2 της Οδηγίας 2014/24/ΕΕ, δεν επιβάλλει ούτε απαγορεύει στα κράτη μέλη να θεσπίσουν εθνική νομοθεσία προβλέπουσα τη δυνατότητα της αναθέτουσας αρχής να προβάλει ένσταση απόλυτης ακυρότητας ex tunc, λόγω παραβάσεως της νομοθεσίας περί δημοσίων συμβάσεων[38]. Με άλλα λόγια, τα κράτη-μέλη έχουν την ευχέρεια, στο πλαίσιο των δυνατοτήτων που τους παρέχει το άρθρο 83 της Οδηγίας 2014/24/ΕΕ, να θεσπίσουν διαδικασίες προσφυγών ή αυτεπάγγελτων ελέγχων, ακόμη και με πρωτοβουλία της αναθέτουσας αρχής, με τις οποίες θα μπορεί μια σύμβαση να ακυρώνεται, και μάλιστα αναδρομικά (ex tunc), υπό την προϋπόθεση ότι η διαδικασία αυτή είναι σύμφωνη προς το δίκαιο της Ένωσης, περιλαμβανομένων των γενικών αρχών του δικαίου της.
Σε άλλη περίπτωση, το ΔΕΕ δεν παρέλειψε να αποδοκιμάσει τη λύση της εκ των υστέρων ακύρωσης μίας σύμβασης, ακόμη και όταν εφαρμόζονται οι διατάξεις της δικονομικής Οδηγίας, όταν το πρωτοβάθμιο όργανο προσφυγής έχει απορρίψει την προσφυγή κατά της απόφασης της αναθέτουσας αρχής, με αποτέλεσμα να συναφθεί η σύμβαση, και, στη συνέχεια, το Δικαστήριο έχει ανατρέψει τα δεδομένα κρίνοντας ότι η απόφαση της αναθέτουσας αρχής ήταν τελικά παράνομη[39]. Αν και το Δικαστήριο στηρίχθηκε, σε ένα βαθμό, στις προτάσεις του Γενικού Εισαγγελέα, δεν τις υιοθέτησε πλήρως, αλλά φάνηκε πιο τολμηρό στις κρίσεις του όχι τόσο σχετικά με τον περιορισμό του αυτόματου ανασταλτικού αποτελέσματος, αλλά ιδίως με τις περαιτέρω δυνατότητες που παρέχονται στον προσφεύγοντα. Στην υπόθεση αυτή, αν και ο Γενικός Εισαγγελέας[40] υποστήριξε την άποψη ότι το Δικαστήριο που επιλαμβάνεται μετά την έκδοση της απόφασης του πρωτοβάθμιου οργάνου πρέπει να έχει τη δυνατότητα να αναστείλει τα αποτελέσματα ήδη συναφθείσας σύμβασης και να την ακυρώσει με αναδρομική ισχύ, το ΔΕΕ κατέληξε ότι μόνο αποζημιωτικά δικαιώματα δημιουργούνται για τον προσφεύγοντα[41].
Αντιπαραβάλλοντας τις Προτάσεις του Γενικού Εισαγγελέα με την κρίση του ΔΕΕ, αντιλαμβάνεται κανείς ότι επικράτησε η άποψη ότι η κήρυξη ανενεργής μίας σύμβασης, και δη η ακύρωση των αποτελεσμάτων της, επιτρέπεται μόνο όταν συντρέχουν οι προϋποθέσεις του άρθρου 2δ της Οδηγίας 89/665/ΕΟΚ. Άρα, ο σεβασμός των διατάξεων της δικονομικής Οδηγίας φαίνεται να οδηγεί στον περιορισμό των περιπτώσεων κήρυξης ανενεργής μίας σύμβασης. Η απόφαση CROSS Zlín δεν είναι αντιφατική σε σχέση με την απόφαση NFS, αφού στη δεύτερη περίπτωση (στην οποία ακολουθήθηκε η λύση της αναδρομικής ακύρωσης σύμβασης), η διαπιστούμενη πλημμέλεια συνίστατο στην παράλειψη δημοσίευσης προκήρυξης, περίπτωση που κατά το άρθρο 2δ της δικονομικής Οδηγίας επιτρέπει την κήρυξη ανενεργής μίας σύμβασης.
Έτσι, στο πλαίσιο του προβληματισμού σχετικά με τη συμβίωση των παράλληλων συστημάτων ελέγχου, η ανάγκη διασφάλισης της αποτελεσματικότητας της δικονομικής Οδηγίας θα επέβαλλε τον περιορισμό των συνεπειών ακύρωσης της πράξης, όταν έχει συναφθεί η σύμβαση, μόνο στις περιπτώσεις του άρθρου 2δ της Οδηγίας 89/665/ΕΟΚ, κατά κύριο λόγο, δηλαδή, όταν ανατίθενται απευθείας συμβάσεις, για τις οποίες έπρεπε να τηρηθούν κανόνες δημοσιότητας. Διότι, ναι μεν το άρθρο 2δ της Οδηγίας 89/665/ΕΟΚ διέπει μόνο τις διαφορές στις οποίες ενδιαφερόμενος οικονομικός φορέας εκκινεί τη διαδικασία προσφυγής[42], πλην όμως μπορεί να αποτελέσει την πυξίδα προς τον εθνικό δικαστή για να ελέγξει αν ένα άλλο σύστημα ακύρωσης δημόσιας σύμβασης παραβιάζει το δίκαιο της Ένωσης. Με την Οδηγία 2007/66/ΕΚ, ο νομοθέτης της Ένωσης είχε την πρόθεση να εισαγάγει στο εφαρμοστέο δίκαιο την αυστηρή κύρωση της κήρυξης ανίσχυρης μίας σύμβασης, περιορίζοντάς την στις σοβαρότερες περιπτώσεις παραβιάσεων του δικαίου της Ένωσης περί δημοσίων συμβάσεων, η σημαντικότερη των οποίων είναι η μη τήρηση των διατυπώσεων δημοσιότητας[43]. Συνεπώς, οι κυρώσεις αυτές δεν μπορούν να επεκταθούν και σε άλλες περιπτώσεις[44]. Άρα, και σε διαδικασίες προσφυγών ή ελέγχων που κινούνται εκτός του δικονομικού πλαισίου του Ν. 4412/2016, προκειμένου να διασφαλιστεί η αποτελεσματικότητα της δικονομικής Οδηγίας, η συνέπεια της κήρυξης ανίσχυρης μίας σύμβασης θα πρέπει να έχει εφαρμογή μόνο στις αντίστοιχες περιπτώσεις σοβαρών παραβάσεων του δικαίου της Ένωσης[45].
Επίλογος
Η ύπαρξη παράλληλων συστημάτων διοικητικού ελέγχου νομιμότητας στις δημόσιες συμβάσεις φαίνεται να επικροτείται από τον εθνικό αλλά και τον ενωσιακό νομοθέτη ή, πάντως, δεν φαίνεται να αποδοκιμάζεται από αυτούς. Το βάρος ανεύρεσης, όμως, της χρυσής τομής μεταξύ των παράλληλων ελεγκτικών μηχανισμών έχει εναποτεθεί, προς το παρόν, στον δικαστή. Οι πρόσφατες αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας έρχονται να προστεθούν στο ψηφιδωτό των υφιστάμενων νομολογιακών κανόνων, τους οποίους άλλοτε συμπληρώνουν και άλλοτε ανατρέπουν. Το αποτέλεσμα στο οποίο καταλήγουν είναι παράδοξο, αφού μία ανεξάρτητη μεν αλλά αμιγώς διοικητική αρχή δεν δεσμεύεται από μία διφυή διοικητική αρχή δικαστικού κύρους. Η θέση τους, πάντως είναι ξεκάθαρη και, παρά το γεγονός ότι δεν επιλύει όλα τα προβλήματα γύρω από το ζήτημα της έκτασης, της λειτουργίας και των συνεπειών των παράλληλων διοικητικών ελέγχων νομιμότητας στις δημόσιες συμβάσεις, διευρύνει ωστόσο, ή έστω ανανεώνει, τον διάλογο γύρω από το ζήτημα αυτό.
Παρόμοια λειτουργία παρουσιάζει και η νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η οποία έχει μεν θέσει κάποιες γενικές αρχές ως προς τη συνύπαρξη παράλληλων συστημάτων ελέγχου, πλην όμως χωρίς να έχει ασχοληθεί με το σύνολο των προβληματισμών που ανακύπτουν. Αναμένεται, λοιπόν, με ενδιαφέρον να δούμε αν και με ποιο τρόπο θα αξιοποιήσει ο εθνικός δικαστής, στον οποίο επαφίεται η τελική κρίση ως προς την οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων μεταξύ των εθνικών ελεγκτικών οργάνων, τα ερμηνευτικά εργαλεία που του παρέχει ο ενωσιακός δικαστής, ιδίως εφόσον απαιτηθεί να διαπλάσει κανόνες εξορθολογισμού των ελέγχων νομιμότητας που κινούνται εκτός του πλαισίου του Βιβλίου IV του Ν. 4412/2016.
[1] Βλ. Γιαννακόπουλο Κ., «Η σχέση του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας από το Ελεγκτικό Συνέδριο με άλλες μορφές ελέγχου νομιμότητας της ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων στην εθνική έννομη τάξη», ΕφΔΔ 4/2013, σ. 458-459 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία (ΣτΕ ΕΑ 224/2012, ΣτΕ 249/2011, 311/2012)· Πρεβεδούρου Ε., «Συνύπαρξη πλειόνων διοικητικών διαδικασιών ελέγχου της νομιμότητας της ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων. Με αφορμή την απόφαση ΣΤΕ 770/2021», διαθέσιμο στο www.prevedourou.gr (τελευταία πρόσβαση: 07.01.2025)· Χατζηγιαννάκη Β.,
Οι έλεγχοι νομιμότητας στις δημόσιες συμβάσεις, Νομική Βιβλιοθήκη, 2023, σ. 385 επ.
[2] Η λέξη «ιεραρχία» δεν είναι δογματικά ακριβής, διότι οι έλεγχοι νομιμότητας των δημοσίων συμβάσεων διαφέρουν μεταξύ τους ως προς τη φύση, την έκταση, τη λειτουργία τους και τον σκοπό που επιτελούν και, επομένως, δεν τελούν κατά κυριολεξία σε ιεραρχική σχέση μεταξύ τους. Η χρήση της συγκεκριμένης λέξης γίνεται εν προκειμένω για να περιγράψει εν συντομία τη σχέση μεταξύ των διαφόρων ελέγχων νομιμότητας και να αναδείξει την υπεροχή του ελέγχου που ασκείται από το Ελεγκτικό Συνέδριο λόγω της συνταγματικής περιωπής του. Για τους λόγους αυτούς, η λέξη τίθεται εντός εισαγωγικών.
[3] ΣτΕ 7μ 3376/2017.
[4] ΣτΕ 7μ 770/2021· 28/2020· 3376/2017.
[5] ΕλΣυν 7ο Τμ. 1815/2021· Τμ. Μείζ. Επταμ. 1210/2020· Τμ. Μειζ. Επτ. Συνθ. 1262/2019· VI Τμ. 1254/2019· Πρ. Ζ’ Κλιμ. 153/2022.
[6] Σκέψη 9: «…η αποδοχή του αιτήματος της προσφεύγουσας […] θα αντέκειτο ευθέως στην υπ’ αρ. 88/2024 Πράξη του Ζ’ Κλιμακίου του Ελεγκτικού Συνεδρίου…».
[7] Σκέψη 10.
[8] ΣτΕ Ολ 400/1975.
[9] Βλ., ενδεικτικά, Παπαδοπούλου Ο., «Η ενδικοφανής προσφυγή ως προϋπόθεση του παραδεκτού (από την ΣτΕ 3596/71 στην ΣτΕ 2892/93)», ΤοΣ, 1994, σελ. 644.
[10] ΕΔΔΑ, Υπόθεση Παρούτσας κ.α. κατά Ελλάδας, απόφαση της 2ας Μαρτίου 2017, αρ. προσφυγής 34639/09.
[11] Απόφαση ΔΕΕ της 27.9.2017, C-73/16, Peter Puškár, σκέψη 76· βλ. και ΣτΕ 7μ 289/2024.
[12] Οι συνταγματικώς κατοχυρωμένες ανεξάρτητες διοικητικές αρχές είναι: α) η Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα (άρθρο 9Α του Συντάγματος), β) το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης (άρθρο 15, παρ. 2 του Συντάγματος), γ) η Αρχή Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών (άρθρο 19, παρ. 1 και 2 του Συντάγματος), δ) το Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού (άρθρο 103, παρ. 7 του Συντάγματος) και ε) ο Συνήγορος του Πολίτη (άρθρο 103, παρ. 9 του Συντάγματος).
[13] ΕλΣυν Ολ 1201/2024.
[14] Επί του ζητήματος αυτού εκκρεμεί απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας σε μείζονα σύνθεση.
[15] Απόφαση ΔΕΕ της 31 Μαρτίου 2022, Smetna palata na Republika Bulgaria, C-195/21, EU:C:2020:749, σκέψη 69.
[16] ΣτΕ 1286/2021.
[17] ΣτΕ ΕΑ 54/2018
[18] ΕλΣυν Ολ 1384/2021
[19] Βλ. Χατζηγιαννάκη, Οι έλεγχοι νομιμότητας στις δημόσιες συμβάσεις, όπ. π., σ. 403.
[20] ΣτΕ ΕΑ 261/2020.
[21] Αποφάσεις ΔΕΕ της 13ης Ιανουαρίου 2004, Kühne & Heitz, C‑453/00, EU:C:2004:17, σκέψη 24, και της 16ης Οκτωβρίου 2019, Glencore Agriculture Hungary, C‑189/18, EU:C:2019:861, σκέψη 45.
[22] Απόφαση ΔΕΕ της 9ης Σεπτεμβρίου 2021, FN, C-546/18, EU:C:2021:711, σκέψη 39.
[23] Προτάσεις Γενικού Εισαγγελέα του ΔΕΕ της 6ης Φεβρουαρίου 2025, C-82/24, Veolia Water Technologies κλπ, EU:C:2025:66, σημείο 44.
[24] Βλ. Πρεβεδούρου Ε., «Το Δ΄ Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας στον αστερισμό του “conceptualisme”: με αφορμή την απόφαση ΣτΕ 1503/2024», διαθέσιμο στοwww.prevedourou.gr (τελευταία πρόσβαση: 27.10.2024).
[25] Ως προς την αρχή αυτή, βλ. Μουζουράκη Π., «Η αρχή της οικονομικότητας της κρατικής δράσης: μία νέα -ή καινοφανής- συνταγματική αρχή;», ΕφΔΔ 1/2013, σ. 105 επ..
[26] Βλ. Μαυρομμάτη Α., «Η έννοια της αποδοτικότητας στον προσυμβατικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου-Προς μία γενική αρχή στο πεδίο των δημοσίων συμβάσεων;», ΘΠΔΔ 6/2022, σ. 601-607.
[27] Βλ. Γιαννακόπουλο Κ., όπ. π., σ. 463-465∙ Μηλιώνη Ν., Το Ελεγκτικό Συνέδριο. Σύγχρονες τάσεις και εξελίξεις, Νομική Βιβλιοθήκη, 2012, ιδίως σ. 295.
[28] Απόφαση ΔΕΕ της 26ης Μαρτίου 2020, HUNGEOD, C-496/18 και C-497/18, EU:C:2020:240.
[29] Όπ. π., σκέψεις 83, 80 και 86.
[30] Απόφαση ΔΕΕ της 14ης Μαΐου 2020, T-Systems Magyarország Zrt., C-263/19, EU:C:2020:373, σκέψεις 55 και 66.
[31] Όπ. π., σκέψη 69.
[32] Αιτιολογική σκέψη 122 της Οδηγίας 2014/24/ΕΕ.
[33] Απόφαση ΔΕΕ της 17ης Οκτωβρίου 2024, NFS, C-28/23, EU:C:2024:306.
[34] Αποφάσεις ΔΕΕ της 12ης Δεκεμβρίου 2002, Universale-Bau κ.λπ., C 470/99, EU:C:2002:746, σκέψη 75· της 11ης Οκτωβρίου 2007, Lämmerzahl, C 241/06, EU:C:2007:597, σκέψη 51· της 28ης Ιανουαρίου 2010, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, C 456/08, EU:C:2010:46, σκέψη 52.
[35] Βλ. Τομαρά Δ., Διοικητικές Αποσπαστές Πράξεις, Νομική Βιβλιοθήκη, 2019, σ. 56 και 57, με τις εκεί παραπομπές.
[36] ΣτΕ 519/1933· 1265/1964.
[37] Βλ. τις από 7ης Σεπτεμβρίου 2023 Προτάσεις του Γενικού Εισαγγελέα Manuel Campos Sánchez-Bordona, C‑303/22, CROSS Zlín a.s., EU:C:2024:306, σημεία 84 και 85.
[38] Απόφαση ΔΕΕ της 17ης Οκτωβρίου 2024, C-28/23, NFS, όπ. π., σκέψη 79.
[39] Απόφαση ΔΕΕ της 18ης Ιανουαρίου 2024, C‑303/22, CROSS Zlín a.s., EU:C:2024:893, σκέψη 74 in fine.
[40] Από 7ης Σεπτεμβρίου 2023 Προτάσεις του Γενικού Εισαγγελέα Manuel Campos Sánchez-Bordona, ;όπ. π., σημεία 87 έως 89.
[41] Απόφαση C‑303/22, CROSS Zlín a.s., ό.π., σκέψεις 63 και 64.
[42] Απόφαση ΔΕΕ της 17ης Οκτωβρίου 2024, C‑28/23, NFS, όπ. π., σκέψη 73.
[43] Αιτιολογική σκέψη 13 της Οδηγίας 2007/66/ΕΚ.
[44] Απόφαση ΔΕΕ της 17ης Ιουνίου 2021, C-23/20, Simonsen & Weel, EU:C:2021:490, σκέψεις 86 επ.
[45] Βλ. Χατζηγιαννάκη, Οι έλεγχοι νομιμότητας στις δημόσιες συμβάσεις, όπ. π., σ. 392., σελ. 392.
Ο Βασίλειος Χατζηγιαννάκης είναι Δικηγόρος παρ’ Αρείω Πάγω και κάτοχος μεταπτυχιακού διπλώματος στις στρατηγικές διαχείρισης περιβάλλοντος, καταστροφών και κρίσεων της Σχολής Γεωλογίας του Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών. Εξειδικεύεται στο δίκαιο των δημοσίων συμβάσεων, στο δίκαιο των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και στο δίκαιο περιβάλλοντος. Έχει συγγράψει το βιβλίο «Οι Έλεγχοι Νομιμότητας στις Δημόσιες Συμβάσεις» (Νομική Βιβλιοθήκη, 2023). Έχει διατελέσει μέλος Ομάδων Εργασίας προς υποβοήθηση του έργου της ΕΑΑΔΗΣΥ κατά τη σύνταξη πρότυπων τευχών δημοπράτησης (2020-2021) και μέλος της νομοθετικής ομάδας εργασίας για την τροποποίηση της νομοθεσίας περί δημοσίων συμβάσεων (2018-2019).
Η Κατερίνα Βλάμη είναι Δικηγόρος, κάτοχος Μεταπτυχιακού διπλώματος ειδίκευσης στο Δημόσιο Δίκαιο από τη Νομική Σχολή του Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών (2020) και μέλος του Δικηγορικού Συλλόγου Αθηνών. Έχει διατελέσει Αρχισυντάκτρια του νομικού περιοδικού «Εφαρμογές Δημοσίου Δικαίου» (2019) και μέλος της συντακτικής του επιτροπής (2018). Ασχολείται με το δημόσιο δίκαιο και, κυρίως, με το δίκαιο των δημοσίων συμβάσεων.