Το έννομο συμφέρον του δημοτικού συμβούλου να προσβάλλει αποφάσεις του Δημοτικού Συμβουλίου

Το π.δ. 18/1989 εξακολουθεί να αποτελεί, ακόμη και μετά την πρόσφατη τροποποίησή του,[1] ένα ελλειπτικό δικονομικό νομοθέτημα, το οποίο, στα ογδόντα δύο άρθρα του, ρυθμίζει την τύχη πολλών και διαφορετικών μεταξύ τους ενδίκων βοηθημάτων και μέσων. Αυτό του το χαρακτηριστικό αναδεικνύεται εναργέστερα αν οι ρυθμίσεις του συγκριθούν με αυτές των υπόλοιπων δικονομικών νόμων της ελληνικής έννομης τάξης· ακόμη, δε, και με αυτές του ΚΔΔ/μίας, ο οποίος, ακολουθώντας μία πιο «παραδοσιακή», θα έλεγε κανείς, προσέγγιση, περιέχει ειδικότερες και πιο λεπτομερειακές ρυθμίσεις για διάφορα κρίσιμα θέματα, όπως, ενδεικτικά, η έκταση του ελέγχου της προσβαλλόμενης πράξης και το δίκαιο της απόδειξης.

Αυτή η «ιδιαιτερότητα» του π.δ. 18/1989 δεν είναι, φυσικά, τυχαία αλλά φαίνεται να απηχεί τη δικονομική φιλοσοφία του ανώτατου διοικητικού δικαστηρίου. Έτσι, όπως έχει κριθεί σε ανύποπτο χρόνο, «(…) η δικονομία του Συμβουλίου της Επικρατείας ερυθμίζετο παγίως με ειδικά νομοθετήματα, περιορισμένης εκτάσεως, συμπληρωνόταν δε με παραδοχές μιάς ευέλικτης νομολογίας».[2] Η ευελιξία του ΣτΕ, που δεν είναι a priori αναγκαίο ότι συνάδει[3] με την απαιτούμενη, για την δικονομία, αυστηρότητα και τυπικότητα,[4] εκδηλώνεται με διάφορους τρόπους[5]. Άλλοτε, το δικαστήριο ερμηνεύει υφιστάμενες ρυθμίσεις του θετικού δικαίου «δημιουργικά», εισάγοντας, εμμέσως, κανόνες δικαίου που δεν προκύπτουν ευθέως από το γράμμα του νόμου.[6] Κάποιες φορές, πάλι, το ΣτΕ προχωρά σε νομικές κατασκευές που συμπληρώνουν τις ελλιπείς ή ανύπαρκτες προβλέψεις του θετικού δικαίου[7]. Παραδοσιακό πεδίο της δικονομικής ευελιξίας, εξάλλου, είναι οι περιπτώσεις που κάποια -ούτως ή άλλως ελλειπτική- δικονομική ρύθμιση αποτελείται εξ ολοκλήρου από «εξόχως» αόριστες έννοιες, τις οποίες ο δικαστής του ΣτΕ καλείται να εξειδικεύσει ερμηνευτικά[8].

Στην τελευταία κατηγορία εντάσσεται η σπουδαιότερη υποκειμενική προϋπόθεση παραδεκτού, το έννομο συμφέρον. Η διατύπωση του άρθρου 47.1 π.δ. 18/1989, κατά την οποία «Αίτηση ακυρώσεως δικαιούται να ασκήσει ο ιδιώτης ή το νομικό πρόσωπο, τους οποίους αφορά η διοικητική πράξη ή των οποίων έννομα συμφέροντα, έστω και μη χρηματικά, προσβάλλονται από αυτήν», επιτρέπει στο ΣτΕ να στεγάσει υπό τον κρίσιμο όρο τις πλέον διαφορετικές -ακόμη και αντικρουόμενες- προσεγγίσεις[9] ή να μεταβάλει, με μεγαλύτερη συχνότητα από ό,τι σε άλλα πεδία, τη νομολογία του,[10] ακόμη και σε συνδεόμενα θέματα, που θα θεωρούσε κανείς «λυμένα».[11] Τούτο καθιστά τη μελέτη της συγκεκριμένης διάταξης υπό το πρίσμα της νομολογιακής της επεξεργασίας ένα τιτάνιο εγχείρημα και τη στενή παρακολούθηση της αχανούς, σχετικής νομολογίας “full time job”.[12]

Τα προβλήματα διογκώνονται αν αναλογιστεί κανείς ότι ούτε το ΣτΕ αλλά ούτε και η θεωρία έχουν κατασταλάξει πλήρως σχετικά με τη φύση και τον σκοπό της αίτησης ακύρωσης. Είναι ένα ένδικο βοήθημα με αντικειμενικό ή υποκειμενικό χαρακτήρα και προσανατολισμό; Σχετικά πρόσφατα, το ΣτΕ υποστήριξε ευθέως την πρώτη και, μάλλον, απαρχαιωμένη άποψη,[13] τη στιγμή που η επιστήμη κλίνει, τουλάχιστον τις τελευταίες δεκαετίες, μάλλον, υπέρ των λεγόμενων μικτών προσεγγίσεων. [14] Το μόνο, απολύτως σταθερό, όριο κατά την ερμηνεία του άρθρου 47.1 π.δ. 18/1989 παραμένει ο αποκλεισμός της «λαϊκής αγωγής» (actio popularis),[15] η οποία μπορεί να «μεταφραστεί» ως η πλήρης αποσύνδεση της προσβαλλόμενης πράξης από τον αιτούντα δικαστική προστασία. Ακόμη και υπό αυτό το πρίσμα, όμως, καταλείπεται μεγάλο περιθώριο ερμηνευτικής ευχέρειας στον δικαστή, με συνέπεια η διάκριση της αίτησης ακύρωσης από τη λαϊκή αγωγή να είναι, στις οριακές περιοχές, μία όχι και τόσο αυτονόητη προβληματική.

Ένα τέτοιο ενδιαφέρον παράδειγμα μελέτης προσφέρει η νομολογία που έχει αναπτύξει το ΣτΕ γύρω από το έννομο συμφέρον του δημοτικού συμβούλου να προσβάλλει πράξεις του Δημοτικού Συμβουλίου. Στο κείμενο που ακολουθεί αναπτύσσεται, αρχικά, η κρατούσα θέση της νομολογίας του ΣτΕ που θεωρεί την ιδιότητα του δημοτικού συμβούλου επαρκή για τη θεμελίωση του εννόμου συμφέροντός του (1) και εν συνεχεία επιδιώκεται να αποκρουσθεί η θεμελίωση τούτης της θέσης στο άρθρο 68.2 ν. 3852/2010 (2) και στο άρθρο 227.4 ν. 3852/2010 (3). Τέλος, εν είδει επιλόγου, παρατίθενται κάποια γενικά συμπεράσματα για τις σύγχρονες προκλήσεις της δικονομικής επιστήμης (4).

1. Η θέση του ΣτΕ

Σύμφωνα με την απολύτως κρατούσα θέση της νομολογίας του ΣτΕ, η οποία αντλεί έμπνευση από τη σχετική γαλλική νομολογία,[16] ο δημοτικός σύμβουλος θεμελιώνει το έννομο συμφέρον του για την προσβολή των αποφάσεων του δημοτικού συμβουλίου σε αυτήν του την ιδιότητα. Πρακτικά, ένας δημοτικός σύμβουλος μπορεί να προσβάλει με αίτηση ακύρωσης απόφαση του δημοτικού συμβουλίου, αρκεί να μην έχει εκφρασθεί (τουλάχιστον κατά την άσκηση των καθηκόντων του) υπέρ της. Έτσι -κατά την άποψη που τελικώς κράτησε στη νομολογία[17]– ο δημοτικός σύμβουλος, είτε μειοψήφησε είτε απείχε είτε απουσίαζε από την κρίσιμη συνεδρίαση, προσβάλλει παραδεκτώς την πράξη του συλλογικού οργάνου, στο οποίο συμμετέχει ως μέλος.[18]

H προσέγγιση αυτή φαίνεται να βρίσκει (ή να μπορεί να βρει) έρεισμα σε δύο διατάξεις:

Αφενός στο άρθρο 68.2 ν. 3852/2010, κατά το οποίο «Ο δημοτικός σύμβουλος εκφράζει τη γνώμη του και ψηφίζει κατά συνείδηση, αποβλέποντας πάντοτε στην εξυπηρέτηση του συμφέροντος του συνόλου των δημοτών.».[19]

Αφετέρου στο άρθρο 227.4 ν. 3852/2010, κατά το οποίο «Δικαίωμα για την άσκηση της ειδικής διοικητικής προσφυγής τεκμαίρεται ότι έχουν όλοι οι αιρετοί του οικείου δήμου ή περιφέρειας, ανεξάρτητα από το εάν έλαβαν μέρος στη συνεδρίαση κατά την οποία ελήφθη η προσβαλλόμενη απόφαση, εφόσον δεν την υπερψήφισαν.».[20] Η λογική της θεμελίωσης του νομικού συλλογισμού στη δεύτερη διάταξη είναι, προφανώς, ότι δεν νοείται να αναγνωρίζεται έννομο συμφέρον για την άσκηση ειδικής διοικητικής προσφυγής αλλά όχι αίτησης ακύρωσης κατά της πράξης που απορρίπτει τη συγκεκριμένη διοικητική προσφυγή. Άρα, δεν είναι δυνατόν να αποκλείεται η άσκηση αίτησης ακύρωσης, τη στιγμή που επιτρέπεται η άσκηση τυπικής προσφυγής κατά της ίδιας πράξης.

2. Το άρθρο 68.2 ν. 3852/2010 ως θεμελιωτική του εννόμου συμφέροντος του δημοτικού συμβούλου νομική βάση

2.1. Το άρθρο 68.2 ν. 3852/2010 (αλλά και η προϊσχύσασα ρύθμιση του άρθρου 135.α’ ν. 3463/2006) παραπέμπει έντονα σε δύο άλλες διατάξεις της ελληνικής έννομης τάξης και δη διατάξεις του θεμελιώδους της νόμου: Κατά το πρώτο της σκέλος («Ο δημοτικός σύμβουλος εκφράζει τη γνώμη του και ψηφίζει κατά συνείδηση») είναι απολύτως αντίστοιχη με τη ρύθμιση του άρθρου 60.1 Συντάγματος, κατά το οποίο «Οι βουλευτές έχουν απεριόριστο το δικαίωμα της γνώμης και ψήφου κατά συνείδηση.». Κατά το δεύτερο σκέλος της («αποβλέποντας πάντοτε στην εξυπηρέτηση του συμφέροντος του συνόλου των δημοτών») φαίνεται να εμπνέεται από τη ρύθμιση του άρθρου 51.2 Συντάγματος, κατά την οποία «Οι βουλευτές αντιπροσωπεύουν το Έθνος.». Το άρθρο 60.1 κατοχυρώνει, φυσικά, την ελεύθερη εντολή,[21] ενώ το άρθρο 51.2 Συντάγματος την αντιπροσωπευτική αρχή.[22]

Η μόνη κρίσιμη, εν προκειμένω, διαφορά μεταξύ των δημοτικών συμβούλων και των βουλευτών είναι το εκλογικό σώμα που τους αναδεικνύει. Κατά τα λοιπά, αμφότεροι στελεχώνουν αιρετά συλλογικά όργανα (της νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας αντίστοιχα[23]) που λειτουργούν δημοκρατικά και είναι ανοιχτά στην πολιτική αντιπαράθεση·[24] ψηφίζουν κατά συνείδηση και αντιπροσωπεύουν το σύνολο των μελών του εκλογικού σώματος που τους ανέδειξε· ασκούν, εν τέλει, την αρμοδιότητα που τους απονέμεται ως μέλη του συλλογικού οργάνου στο οποίο εντάσσονται και όχι ως αυτοτελείς φορείς της.[25]

Εξ όσων μπορεί να δει κανείς, όμως, το ΣτΕ ουδέποτε έχει αποδεχθεί τη θεμελίωση του εννόμου συμφέροντος βουλευτή να στραφεί κατά οιασδήποτε πράξης εκδίδεται στο πλαίσιο της ελληνικής έννομης τάξης αποκλειστικά και μόνον σε αυτήν του την ιδιότητα ή, με άλλη διατύπωση, στο ενδιαφέρον του για τα συμφέροντα και την πρόοδο του έθνους, επί τη βάσει των σχετικών συνταγματικών διατάξεων.[26] Με την ίδια λογική, ούτε το άρθρο 68.2 ν. 3852/2010 μπορεί να αξιοποιηθεί προς την αντίστοιχη, για τους δημοτικούς συμβούλους, κατεύθυνση αναφορά με τις πράξεις του δημοτικού συμβουλίου.[27]

2.2. Πέραν των ανωτέρω και με επίκεντρο τη δικονομική ρύθμιση του θετικού δικαίου:

Το άρθρο 47.1 π.δ. 18/1989, καίτοι ελλειπτικό, αναφέρεται ρητώς σε «ιδιώτη» και όχι, π.χ., σε «φυσικό πρόσωπο», εναλλακτική διατύπωση που θα μπορούσε να αντιδιαστέλλεται προς τον έτερο όρο της διάζευξης της διάταξης (το «νομικό πρόσωπο»). Είναι, όμως, ο δημοτικός σύμβουλος ιδιώτης κατά την έννοια του δικονομικού νόμου; Ή, μήπως, η έννοια του δημοτικού συμβούλου είναι, τελικά, ασυμβίβαστη με αυτήν του «ιδιώτη»;[28]

Θα μπορούσε κανείς να ισχυριστεί ότι ο δημοτικός σύμβουλος δεν είναι ο ίδιος διοικητικό όργανο.[29] Αυτό όμως δεν σημαίνει ότι ο δημοτικός σύμβουλος, απλά και μόνον επειδή δεν γίνεται αντιληπτός ως αυτοτελές διοικητικό όργανο[30], είναι, από δικονομική άποψη, ιδιώτης, ο οποίος, ασκώντας αίτηση ακύρωσης κατά απόφασης του δημοτικού συμβουλίου, ασκεί το δικαίωμα που κατοχυρώνεται στο άρθρο 20.1 Συντάγματος: Η κρίσιμη ιδιότητά του, στην οποία θεμελιώνεται, κατά το ΣτΕ, το έννομο συμφέρον του, υφίσταται ακριβώς εξαιτίας της συμμετοχής του στο συλλογικό διοικητικό όργανο, το οποίο, ενόψει της συλλογικής αρχής που το διέπει, εκδίδει ενιαίες αποφάσεις και όχι τόσες πράξεις όσες τα μέλη του. Η συμμετοχή στο συλλογικό όργανο, τώρα, συνεπάγεται την άσκηση αρμοδιοτήτων ή, με τις διατυπώσεις του νόμου «υποχρεώσεις»[31] και «καθήκοντα»[32] για τον δημοτικό σύμβουλο.[33]

Τα καθήκοντα και οι υποχρεώσεις -εν τέλει: η αρμοδιότητα- του δημοτικού συμβούλου συνδέονται, εν πολλοίς, με την τοποθέτησή του επί του εκάστοτε ζητήματος που απασχολεί το δημοτικό συμβούλιο. Έτσι, ο δημοτικός σύμβουλος θα μπορούσε να ασκήσει αίτηση ακύρωσης κατά της απόφασης του δημοτικού συμβουλίου, όπως δέχεται η νομολογία, μόνον αν αυτή η ενέργεια γινόταν αντιληπτή ως άσκηση διοικητικής αρμοδιότητας.[34] Μία απώτερη συνέπεια της σχολιαζόμενης προσέγγισης, λοιπόν, είναι η παρείσφρηση μίας μορφής της, εν γένει απαγορευμένης, ενδοστρέφειας στην ελληνική ακυρωτική δίκη. Η ενδοστρεφής δίκη δεν εντάσσεται, βέβαια, στα «πάγια στοιχεία της ελληνικής διοικητικής δικονομίας»,[35] ενώ η απαγόρευσή της αντιμετωπίζεται, παλαιόθεν, ως γενική δικονομική αρχή,[36] που απορρέει από την αρχή των δύο διαδίκων (Zweiparteienprinzip).[37] Μπορεί, δε, να ανακύψει μόνον αν το προβλέπει ρητώς ο νόμος,[38] κάτι που, φυσικά, δεν συμβαίνει εν προκειμένω.

Πράγματι, το άρθρο 68.2 ν. 3852/2010 δεν αναγνωρίζει κάποιο δικονομικό δικαίωμα στον δημοτικό σύμβουλο. Δεν του απονέμει, δηλαδή, δικαστικά επιδιώξιμη αξίωση για κάθε θέση ουσιαστικού δικαίου που υπερασπίζεται ως δημοτικός σύμβουλος, βάσει των πεποιθήσεών του, εντός του δημοτικού συμβουλίου. Πρακτικά, η αναγνώριση εννόμου συμφέροντός του από τη νομολογία του ΣτΕ, το οποίο καταφάσκεται ακόμη και αν ο δημοτικός σύμβουλος έχει παραλείψει να ασκήσει την αρμοδιότητά του,[39] συνεπάγεται την αναγνώριση μίας αφηρημένης δυνατότητας για την υπεράσπιση -με δικονομικά μέσα- μίας, κατ’ ουσίαν, πολιτικής θέσης.

Ταυτόχρονα, το άρθρο 68.2 ν. 3852/2010 επ’ ουδενί δεν αναγνωρίζει το δικαίωμα του δημοτικού συμβούλου να επιβάλει τη γνώμη του στο συλλογικό όργανο στο οποίο συμμετέχει. Μόνον αν ίσχυε αυτό θα μπορούσε να γίνει λόγος για έννομο συμφέρον κατ’ άρθρο 47.1 π.δ. 18/1989. Ακολουθώντας την αντίθετη άποψη, η δικονομία του ΣτΕ φαίνεται να επιτρέπει την άνευ ετέρου «δικαστικοποίηση» του πολιτικού αγώνα ή, γενικά, της διαφωνίας που εκφράζεται στο πλαίσιο του δημοτικού συμβουλίου (παραβλέποντας, μάλιστα, τα ιδιαίτερα πολιτικά χαρακτηριστικά που έχει το συγκεκριμένο συλλογικό όργανο[40]).

2.3. Ως μέλος του συλλογικού οργάνου, πάλι, ο δημοτικός σύμβουλος έχει, όπως προκύπτει από το άρθρο 68.2 ν. 3852/2010, το δικαίωμα να εκφράζει τη γνώμη του και να ψηφίζει κατά συνείδηση. Από αυτό το δικαίωμα όντως απορρέουν αξιώσεις, που συνδέονται με τους lato sensu διαδικαστικούς τύπους[41] της σύνθεσης και της λειτουργίας του συλλογικού οργάνου.[42] Έτσι, αν, π.χ., ο δημοτικός σύμβουλος δεν προσκλήθηκε στη συνεδρίαση του οργάνου ή αν δεν του επετράπη να ακουστεί, θα μπορούσε να επιδιώξει την ακύρωση της πράξης του δημοτικού συμβουλίου μετ’ εννόμου συμφέροντος.[43] Σε αυτές τις περιπτώσεις, εξάλλου, θα μπορούσε να θεμελιώσει το έννομο συμφέρον του στην (παραγνωρισμένη[44]) παράγραφο 2 του άρθρου 47 π.δ. 18/1989, κατά την οποία «Αίτηση ακυρώσεως δύναται να ασκήσει και εκείνος που είναι μέλος του διοικητικού οργανισμού ή νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου, αν κατά την κατάρτιση των αποφάσεών τους έχουν παραβλεφθεί τα νόμιμα δικαιώματά του ως μέλος».[45] Αν, λοιπόν, μία διάταξη του θετικού δικονομικού δικαίου[46] προβλέπει τις περιπτώσεις στις οποίες το μέλος του συλλογικού οργάνου (ο δημοτικός σύμβουλος) μπορεί να ασκήσει αίτηση ακύρωσης, πώς μπορεί να γίνει δεκτό ότι η ίδια ακριβώς ιδιότητα (του δημοτικού συμβούλου) επιτρέπει τη θεμελίωση του εννόμου συμφέροντος του αιτούντος δικαστική προστασία στην παράγραφο 1 του άρθρου 47 π.δ. 18/1989; Η αποδοχή αυτής της άποψης καταλήγει στην εκμηδένιση του κανονιστικού φορτίου της παραγράφου 2 του άρθρου 47 π.δ. 18/1989.

2.4. Εν τέλει, η διασταλτική ερμηνεία του άρθρου 68.2 ν. 3852/2010 επί τω τέλει της αναγνώρισης εννόμου συμφέροντος στους δημοτικούς συμβούλους να προσβάλουν πράξεις του Δημοτικού Συμβουλίου, πέραν του ότι δημιουργεί ποικίλα πρακτικά προβλήματα,[47] δεν είναι η πλέον πειστική προσέγγιση. Μπορεί, μάλιστα, να υποθέσει κανείς ότι ακόμη και αν ο νομοθέτης αναγνώριζε ρητά το έννομο συμφέρον του δημοτικού συμβούλου να ασκήσει αίτηση ακύρωσης, τροποποιώντας τον ν. 3852/2010,[48] το ΣτΕ δεν θα αντιλαμβανόταν ότι δεσμεύεται από τη σχετική νομοθετική πρόβλεψη (όπως έχει κριθεί, για παράδειγμα, στην περίπτωση του νομοθετικού χαρακτηρισμού[49] πράξης ως κυβερνητικής[50]).[51]

Όπως αναφέρει χαρακτηριστικά η κλασική διδασκαλία του διοικητικού δικονομικού δικαίου, με αφορμή το ζήτημα του εννόμου συμφέροντος ανώτατου υπαλλήλου να προσφύγει στο ΣτΕ χάριν της εύρυθμης λειτουργίας της υπηρεσίας, «τόσον ευρεία περί συμφέροντος αντίληψις, δεν εναρμονίζεται προς την έννοια της ευρύθμου λειτουργίας της διοικήσεως, ης διασπά την ενότητα, χωρίς να συντρέχη προς τούτο η δικαιολογία συγκεκριμένου συμφέροντος».[52]

Αξίζει, μάλιστα, να σημειωθεί ότι σε διάφορες, σχετικά συγκρίσιμες, περιπτώσεις, το ΣτΕ έχει μεταβάλει την παλαιότερη νομολογία του.[53] Για παράδειγμα, στα μέλη ΔΕΠ -παρά το καθεστώς προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας που τους επιφυλάσσουν το Σύνταγμα και ο νόμος[54] αλλά και τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της οργανωτικής δομής στην οποία εντάσσονται κατ’ άρθρο 16 Συντάγματος- δεν αναγνωρίζεται έννομο συμφέρον -εξ αυτής της ιδιότητάς τους και μόνο- να προσβάλουν πράξεις διορισμού ή εξέλιξης,[55] ακόμη και αν έχουν αντιταχθεί, ήδη στο στάδιο της διοικητικής διαδικασίας, στην απόφαση που ελήφθη.[56]

3. Το άρθρο 227.4 ν. 3852/2010 ως θεμελιωτική του εννόμου συμφέροντος του δημοτικού συμβούλου νομική βάση

Όπως σημειώθηκε ήδη,[57] το άρθρο 227.4 ν. 3852/2010 αναγνωρίζει το δικαίωμα στους αιρετούς του Δήμου να ασκήσουν ειδική διοικητική προσφυγή[58] ενώπιον του Γραμματέα Αποκεντρωμένης Διοίκησης[59] «ανεξάρτητα από το εάν έλαβαν μέρος στη συνεδρίαση κατά την οποία ελήφθη η προσβαλλόμενη απόφαση, εφόσον δεν την υπερψήφισαν.». Πρακτικά, η διάταξη αυτή ακολουθεί τη νομολογία του ΣτΕ σχετικά με το έννομο συμφέρον του δημοτικού συμβούλου να ασκήσει αίτηση ακύρωσης κατά της απόφασης του Δημοτικού Συμβουλίου με την οποία δεν συμφωνεί. Την «μεταφέρει», δε, στο πεδίο του διοικητικού ελέγχου νομιμότητας των πράξεων των ΟΤΑ. Οδηγεί αυτή η παραδοχή, όμως, στο αυτόματο συμπέρασμα ότι όποιος μπορεί να ασκήσει μία διοικητική προσφυγή νομιμότητας μπορεί και να ασκήσει και αίτηση ακύρωσης;

3.1. Σε πρώτο χρόνο, θα μπορούσε να προστρέξει κανείς στη στενή γραμματική ερμηνεία: Η συγκεκριμένη διάταξη θεμελιώνει το έννομο συμφέρον του δημοτικού συμβούλου να ασκήσει ειδική διοικητική προσφυγή· όχι αίτηση ακύρωσης. Με επιχείρημα από το έλασσον στο μείζον, λοιπόν, αν χρειαζόταν ειδική ρύθμιση για την ενεργοποίηση της δυνατότητας του συμβούλου να ασκήσει μία διοικητική προσφυγή, τη στιγμή που υπάρχει η γενική παράγραφος 1 του άρθρου 227,[60] τότε απαιτείται ειδική ρύθμιση σχετικά με την αίτηση ακύρωσης. Αντίστροφα: Η απουσία ειδικής διάταξης για την αίτηση ακύρωσης αποκλείει την μετ’ εννόμου συμφέροντος άσκησή της από μέλος του δημοτικού συμβουλίου.

3.2. Τα επιχειρήματα από τη σιωπή του νόμου δεν είναι, βέβαια, τα πλέον αποφασιστικά. Ωστόσο, ούτε τα αναλογικά επιχειρήματα είναι αναντίλεκτα. Έτσι, το γεγονός ότι μία νομοθετική διάταξη θεμελιώνει το έννομο συμφέρον για την άσκηση μίας διοικητικής προσφυγής δεν συνεπάγεται άνευ ετέρου την αναγνώριση έννομου συμφέροντος για την άσκηση ένδικου βοηθήματος. Η ενιαία αντιμετώπιση του συγκεκριμένου ζητήματος -που, κατά τα λοιπά, στηρίζεται στην εύλογη ιδέα ότι η εκτελεστή διοικητική πράξη που θα εκδοθεί ως απάντηση στην ειδική διοικητική προσφυγή θα πρέπει να μπορεί να προσβληθεί από το πρόσωπο που την προκάλεσε- δεν είναι απολύτως ακριβής.

Καταρχάς, αν η αίτηση ακύρωσης μπορεί να ασκηθεί μετ’ εννόμου συμφέροντος από τον δημοτικό σύμβουλο επειδή του αναγνωρίστηκε έννομο συμφέρον για την άσκηση της ειδικής διοικητικής προσφυγής, τότε η τελευταία καθίσταται υποχρεωτική. Ωστόσο, εξ όσων μπορεί να δει κανείς, το ΣτΕ δεν ελέγχει αυτεπαγγέλτως -και δη κατά την εξέταση του εννόμου συμφέροντος του αιτούντος- την προηγούμενη άσκηση, από τον δημοτικό σύμβουλο της τυπικής προσφυγής. Κάτι τέτοιο θα ήταν, βέβαια, ανέφικτο διότι το ΣτΕ θα κατέληγε να προσθέσει μία μη προβλεπόμενη στον νόμο προϋπόθεση του παραδεκτού στο ένδικο βοήθημα (την προηγούμενη άσκηση διοικητικής προσφυγής).

Σε ένα δεύτερο επίπεδο: Η τυπική διοικητική προσφυγή του άρθρου 227 ν. 3852/2010 «ενεργοποιεί» τον έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των ΟΤΑ από το κράτος κατ’ άρθρο 102.4 Συντάγματος.[61] Ο συγκεκριμένος έλεγχος, ωστόσο, χωρεί (και) αυτεπαγγέλτως, ως προκύπτει από το άρθρο 226 του νόμου· διενεργείται, δε, από το ίδιο όργανο στο οποίο απευθύνεται η ειδική διοικητική προσφυγή της παραγράφου 4 του άρθρου 227 ν. 3852/2010. Εν προκειμένω φαίνεται να υπονοείται το εξής: Το κράτος μπορεί να προβεί αυτεπάγγελτα σε έλεγχο νομιμότητας όλων των πράξεων των ΟΤΑ-αυτός είναι ο κανόνας. Πλην όμως είναι, μάλλον, αδύνατον να ελεγχθούν όλες οι πράξεις που εκδίδονται από τα όργανα της τοπικής αυτοδιοίκησης· κάποιες θα διαφύγουν του σχετικού ελέγχου. Με την προσθήκη της παραγράφου 4 στο άρθρο 227 ν. 3852/2010, λοιπόν, ο νομοθέτης δεν απέβλεψε, πρωτίστως, στην αναγνώριση ενός υποκειμενικού δικαιώματος (κατά τη διατύπωση του νόμου) του δημοτικού συμβούλου αλλά σε μία αντικειμενική στόχευση: Την αύξηση των πιθανοτήτων διενέργειας του ελέγχου από την κρατική διοίκηση.[62] Το συμπέρασμα αυτό ενισχύεται αν συγκριθεί η διάταξη της παραγράφου 1 με αυτήν της παραγράφου 4 του άρθρου 227 ν. 3852/2010: Στην πρώτη περίπτωση, μνημονεύεται ρητώς, ως υποκειμενική προϋπόθεση του παραδεκτού, η ύπαρξη εννόμου συμφέροντος «οποιουδήποτε» επιθυμεί να προσβάλλει αποφάσεις των μονομελών ή συλλογικών οργάνων των ΟΤΑ. Στη δεύτερη περίπτωση, όμως, η δυνατότητα άσκησης της προσφυγής «τεκμαίρεται», χωρίς τη ρητή αναφορά του νόμου στην κρίσιμη υποκειμενική προϋπόθεση του παραδεκτού.

Πρακτικά, ο δημοτικός σύμβουλος, έχοντας άμεση εποπτεία των πεπραγμένων του συλλογικού οργάνου στο οποίο υπηρετεί, αναμένεται ότι έχει καλύτερη εικόνα (σε σχέση με τους υπόλοιπους δημότες) των πράξεων που εκδίδονται. Εφόσον, δε, διαφωνεί μαζί τους, μπορεί να προκαλέσει τον έλεγχο νομιμότητας κατ’ άρθρο 227.4 ν. 3852/2010, ο οποίος, πάντως, μπορεί να καταλήξει και στη σιωπηρή απόρριψη της τυπικής προσφυγής.

3.3. Το ενδιαφέρον ζήτημα της ταύτισης ή μη του εννόμου συμφέροντος για την άσκηση διοικητικής προσφυγής και ένδικου βοηθήματος δεν έχει απασχολήσει, εξ όσων φαίνεται, την ελληνική θεωρία. Πρόκειται, όμως, για ένα σχήμα που δεν είναι άγνωστο στη νομολογία του ΣτΕ. Αντλώντας παράδειγμα, και πάλι, από το δίκαιο των ΑΕΙ, υπενθυμίζεται ότι το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο έχει κρισιολογήσει επανειλημμένα ότι η δυνατότητα άσκησης της προσφυγής του άρθρου 20.2 ν. 4009/2011 (που είναι ειδική διοικητική προσφυγή) ενώπιον του Υπουργού Παιδείας, Έρευνας και Θρησκευμάτων (ο οποίος ασκεί αυτεπάγγελτο έλεγχο νομιμότητας όλων των εκλογών ή εξελίξεων ή πράξεων αναπομπής μελών ΔΕΠ) δεν συνεπάγεται έννομο συμφέρον για την άσκηση αίτησης ακύρωσης.[63] Στο ίδιο πνεύμα, το έννομο συμφέρον για την άσκηση προδικαστικής προσφυγής του ν. 4412/2016 κατά Διακήρυξης δεν ταυτίζεται (=είναι διευρυμένο) σε σχέση με το έννομο συμφέρον για την άσκηση αίτησης ακύρωσης/αναστολής κατά της ίδιας πράξης.[64]

Σε αυτό το πλαίσιο, η σκέψη ότι το έννομο συμφέρον για την άσκηση μίας διοικητικής προσφυγής μπορεί να είναι ευρύτερο σε σχέση με το έννομο συμφέρον για την άσκηση μίας αίτησης ακύρωσης δεν είναι αδιανόητη. Αντίθετα, είναι απολύτως εύλογη, αφού οι δύο διαδικασίες (διοικητική και ένδικη) παρουσιάζουν διαφορές ως προς τον τρόπο εκκίνησής τους: Η μία (η διοικητική) μπορεί να γίνει αυτεπαγγέλτως καθώς αφορά τον έλεγχο νομιμότητας εντός της Διοίκησης, η έτερη όμως (η ένδικη) ποτέ, διότι συνιστά έκφραση του ατομικού συνταγματικού δικαιώματος σε δικαστική προστασία κατ’ άρθρο 20.1 Συντάγματος. Περαιτέρω, η δικαστική οδός έχει έξοδα και συνεπάγεται επιβάρυνση του δικαστηρίου· η διοικητική οδός είναι ανέξοδη και εντάσσεται στην αρμοδιότητα του οργάνου που ασκεί τον έλεγχο νομιμότητας. Εξάλλου, η άσκηση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας υπόκειται σε πληθώρα περιορισμών [δεδομένου ότι η δημόσια υπηρεσία της απονομής της δικαιοσύνης είναι «αγαθό εν ανεπαρκεία» (knappes Gut)], τους οποίους δεν γνωρίζει η διοικητική διαδικασία, ιδίως όταν μπορεί να κινηθεί (και) αυτεπαγγέλτως στο πλαίσιο της εποπτείας των ΟΤΑ από το κράτος.[65]

3.4. Συνεπώς, δεν είναι σκόπιμο μία διάταξη του δικονομικού νόμου (το άρθρο 47.1 π.δ. 18/1989) να ερμηνευθεί «σε συμφωνία» με μία (διαδικαστική) διάταξη του ουσιαστικού νόμου (το άρθρο 227.4 ν. 3852/2010), ασχέτως, αν, πάντοτε, το περιεχόμενο του εννόμου συμφέροντος προσδιορίζεται από τους κανόνες του ουσιαστικού δικαίου.[66] Σε τελική ανάλυση, ούτε το άρθρο 227.4 ν. 3852/2010 απονέμει στον αιρετό του ΟΤΑ μία θέση ουσιαστικού δικαίου που χρήζει δικαστικής προστασίας, εκτός αν γινόταν δεκτό ότι μέσω αυτής της διάταξης του αναγνωρίζεται κάποια ιδιαίτερη αξίωση για την υπεράσπιση της νομιμότητας των αποφάσεων του δημοτικού συμβουλίου, κάτι που δεν φαίνεται να ισχύει, ενόψει των θεμελιωδών παραδοχών θεωρίας και νομολογίας.[67] Αντίθετα, η ενλόγω διάταξη του χορηγεί μία διαδικαστική δυνατότητα, απαλλάσσοντας το διοικητικό όργανο που ασκεί τον σχετικό έλεγχο από την ανάγκη διερεύνησης ζητημάτων που συνήθως απασχολούν τη δικονομία και τα δικαστήρια (όπως το έννομο συμφέρον). Ταυτόχρονα, η άρνηση του εννόμου συμφέροντος του δημοτικού συμβούλου να ασκήσει αίτηση ακύρωσης στις εξεταζόμενες περιπτώσεις δεν προσφέρει κάποιου είδους «ασυλία» στις αποφάσεις του Δημοτικού Συμβουλίου: Αυτές εξακολουθούν να μπορούν να προσβληθούν, είτε από τον ιδιώτη που έχει έννομο συμφέρον, είτε, τελικά, από τον δημοτικό σύμβουλο, αν επικαλεστεί προσηκόντως και αποδείξει κάποια άλλη ιδιότητα ή προσωπική του κατάσταση που χρήζει δικαστικής προστασίας.

4. Επίλογος

Με τα λόγια του ΣτΕ, «η μεταστροφή της νομολογίας επί ζητημάτων ερμηνείας κανόνων του θετικού δικαίου αποτελεί φαινόμενο σύμφυτο με το δικαιοδοτικό έργο και αναγκαίο μέσο για την περαιτέρω εξέλιξή της, τα δε δικαστήρια διαθέτουν την εξουσία προς πραγματοποίησή της. Κατά συνέπεια, η νομολογιακή μεταστροφή δεν παραβιάζει τις απορρέουσες από το Σύνταγμα (ΣτΕ 1738/2017 Ολομ.) και την ΕΣΔΑ αρχές της ασφάλειας δικαίου και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης (…).».[68]

Στο ιδιαίτερο δικονομικό περιβάλλον της αίτησης ακύρωσης, ωστόσο, το ζήτημα δεν είναι πάντα η ερμηνεία των (ελλειπτικών) διατάξεων του θετικού δικαίου αλλά ο εντοπισμός της κατάλληλης ισορροπίας μεταξύ θετικού δικαίου και δικονομικής ευελιξίας του δικαστηρίου. Σε αυτό το πλαίσιο, η συστηματοποίηση των νομολογιακών κατασκευών από την επιστήμη και, στη συνέχεια, η μεταστροφή της νομολογίας επί λύσεων που έχουν δοθεί -οι οποίες, είτε δεν συνάδουν με το θετικό δίκαιο είτε διασπούν την ενότητα της νομολογίας- μπορεί να αποτελέσει ένα εξαιρετικό και αποδοτικό δείγμα του διαλόγου μεταξύ θεωρίας και πράξης.[69]

Η πρόσφατη μεταρρύθμιση του π.δ. 18/1989 εισήγαγε διάφορες ενδιαφέρουσες ρυθμίσεις (αποκλειστικά για το ΣτΕ και όχι για τα ακυρωτικά τδδ), χωρίς, όμως, να υπεισέλθει σε βαθύτερες τομές. Οι τελευταίες προϋποθέτουν τη διαρκή ενασχόληση με τα παραδοσιακά, «δογματικά» δικονομικά -και εν γένει νομικά- προβλήματα, τα οποία, δυστυχώς, φαίνονται τετριμμένα σε έναν κόσμο που κινείται εμπειρικά, αποζητώντας αποκλειστικά την ταχύτητα, χωρίς, όμως, η καθυστέρηση στην έκδοση των δικαστικών αποφάσεων να είναι το μοναδικό πρόβλημα[70] που οφείλει να απασχολεί την ελληνική δικαιοσύνη.[71] Απέναντι στην εμμονική συνθηματολογία της πολιτικής εξουσίας περί επιτάχυνσης της δικαιοσύνης, το πρόταγμα οφείλει να είναι «επιστροφή στα βασικά».

 

[1] Με τον ν. 5119/2024.

[2] ΟλΣτΕ 4741/2014. Η ίδια σκέψη επαναλήφθηκε και σε άλλες αποφάσεις της Ολομέλειας, που, βέβαια, αφορούν όλες τον περιορισμό του αναδρομικού χαρακτήρα της κρίσης περί αντισυνταγματικότητας (βλ. Πρεβεδούρου Ε., «Παρατηρήσεις στην ΣτΕ 2165/2023 (7μ)-Το Συμβούλιο της Επικρατείας ως διαρκής δικονομικός νομοθέτης-Με αφορμή τις αποφάσεις 636/2021 και 2165/2023», ΘΠΔΔ 2024, σ. 54).

[3] Βλ., πάντως, και τις παρατηρήσεις της Πρεβεδούρου Ε., «Ο διοικητικός δικαστής…ο αίρων τας αμαρτίας του νομικού κόσμου», σε www.prevedourou.gr (τελευταία πρόσβαση: 30.10.2024), η οποία, με αφορμή τον νόμο για τα μη κρατικά ΑΕΙ, αναδεικνύει τις ιδιαίτερες προσδοκίες που καλλιεργούνται συστηματικά, ακόμη και από την πολιτική/εκτελεστική εξουσία, σχετικά με τον ρόλο του ΣτΕ στην έννομη τάξη. Δεν είναι, λοιπόν, παράδοξο ένα δικαστήριο, στο οποίο «παραπέμπονται» -μεταξύ άλλων για λόγους αποφυγής της πολιτικής σύγκρουσης- πολλά από τα κορυφαία πολιτικά ζητήματα που απασχολούν την επικαιρότητα να «αισθάνεται» ότι πρέπει ή ότι έχει την ευχέρεια να καλλιεργήσει, ακόμη και εμπειρικά, τους δικούς του κανόνες επίλυσης των διαφορών, καίτοι δεν έχει αυτή την αρμοδιότητα (βλ., σχετικά, Γώγο Κ., Διαδικαστικά σφάλματα και ακύρωση των διοικητικών πράξεων, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2017, σ. 185-186, ο οποίος επισημαίνει εμφατικά ότι το ΣτΕ δεν διαθέτει «συνταγματική λευκή επιταγή» για τη διαμόρφωση των δικονομικών κανόνων δικαίου). Πρόκειται για ένα φαινόμενο που έχει χαρακτηριστεί εύστοχα ως «εκδικαστισμός» των κοινωνικών συγκρούσεων [βλ. Καϊδατζή Α., «Δημοκρατία, τεχνοκρατία, αποπολιτικοποίηση», σε www.nomarchia.gr (τελευταία πρόσβαση: 30.10.2024)].

[4] Για τα συγκεκριμένα χαρακτηριστικά των δικονομικών κανόνων, βλ., ενδεικτικά, Κλαμαρή Κ./Κουσούλη Σ./Πανταζόπουλο Σ.-Σ., Πολιτική Δικονομία, Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2016, σ. 282 επ.· Νίκα Ν., Εγχειρίδιο Πολιτικής Δικονομίας, Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2022, σ. 7-8· Τσικρικά Δ., Διαδικαστικές πράξεις, Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2017, σ. 38.

[5] Βλ., σχετικά, Πρεβεδούρου, «Παρατηρήσεις στην ΣτΕ 2165/2023 (7μ)», ό.π. Σύμφωνα με την κατάταξη της συγγραφέως, που υιοθετείται και εδώ, οι ερμηνευτικές πρωτοβουλίες του ΣτΕ αφορούν: (α) Στην ερμηνευτική συστολή ή διαστολή υφιστάμενων διατάξεων, (β) στη συμπλήρωση ελλιπών, κατά την κρίση του δικαστή, κανόνων και (γ) στη διάπλαση (νέων) δικονομικών κανόνων.

[6] Για ένα τέτοιο παράδειγμα από το δίκαιο της αναίρεσης, βλ. Τσιγαρίδα Β., «Παρατηρήσεις στην ΣτΕ 2614/2021 (7μ)-Νομολογιακές δικονομικές μεταρρυθμίσεις», ΘΠΔΔ 2023, σ. 1225 επ.

[7] Χαρακτηριστικό παράδειγμα ο θεσμός της ομοδικίας, ο οποίος εφαρμοζόταν από το ΣτΕ ήδη από το 1930 (βλ., χαρακτηριστικά, την ΟλΣτΕ 78/1930), ενώ για πρώτη φορά προβλέφθηκε νομοθετικώς μόλις το 2004, κατόπιν της προσθήκης της παραγράφου 6 στο άρθρο 45 π.δ. 18/1989 με το άρθρο 22.9 ν. 3226/2004. Ακόμη και αυτή η ρύθμιση, όμως, ήταν ελλειπτική (μη πλήρης, κατά τη φρασεολογία του Δαγτόγλου· βλ. Δαγτόγλου Π., Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2014, σ. 280), καθόσον αφορούσε αποκλειστικά στις συνέπειες της έλλειψης ομοδικίας και όχι στις προϋποθέσεις της ομοδικίας. Τα ίδια ακριβώς ισχύουν και για τον θεσμό της συνάφειας, ο οποίος εφαρμοζόταν περίπου εξήντα χρόνια (βλ., ήδη, ΟλΣτΕ 1620/1946) πριν την (ελλειπτική) πρόβλεψή του στο π.δ. 18/1989.

[8] Για το ζήτημα της ερμηνευτικής επεξεργασίας των αορίστων εννοιών του ουσιαστικού δικαίου από τον διοικητικό δικαστή, βλ., αντί άλλων, Γώγο Κ., «Δημιουργούν οι αόριστες νομικές έννοιες πράγματι διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης;», ΔιΔικ 2021, σ. 7 επ.

[9] Βλ., σχετικά, Κουρουνδή Χ., «Θρησκευτική ελευθερία και δικαστική ιδεολογία: Οι περιπέτειες της διδασκαλίας του μαθήματος των θρησκευτικών στο Συμβούλιο της Επικρατείας», ΤοΣ 2020, σ. 513 επ.

[10] Ένα ενδεικτικό και σχετικά πρόσφατο παράδειγμα αποτελεί η νομολογία που διαμορφώθηκε υπό την επίδραση του ΔΕΕ σχετικά με το έννομο συμφέρον του αποκλεισθέντος, από δημόσιο διαγωνισμό, οικονομικού φορέα να ασκήσει αίτηση ακύρωσης/αναστολής παρά την έξοδό του από την διαδικασία. Βλ. εντελώς ενδεικτικά, Αλεξοπούλου Μ., «Το έννομο συμφέρον του αποκλεισθέντος διαγωνιζομένου να επιδιώξει τον αποκλεισμό ανταγωνιστών του κατά το στάδιο πριν από την ανάθεση της δημόσιας σύμβασης», σε Δημόσιες συμβάσεις-Κρίσιμα ζητήματα και πρόσφατες εξελίξεις, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα, 2022, σ. 125 επ. με παραπομπές στην θεωρία και τη νομολογία. Είναι, μάλιστα, ενδιαφέρον ότι οι σχετικές νομολογιακές μετατοπίσεις, όσο μεγάλες και αν είναι, δεν συνεπάγονται την τροποποίηση του δικονομικού νόμου, παρότι η τελευταία γίνεται, συνήθως, με πρωτοβουλία του ΣτΕ. Πρβλ. τις παρατηρήσεις του Γιαννακόπουλου Κ., «Σχόλιο», ΕφΔΔ 2007, σ. 482 επ.

[11] Π.χ. ως προς τους κανόνες προαπόδειξης του εννόμου συμφέροντος. Βλ., σχετικά, Μαθιουδάκη Ι., «Η μακρά προαπόδειξη του εννόμου συμφέροντος στην αίτηση ακυρώσεως: Χρησιμότητα και σκοπιμότητα ενός νέου νομολογιακού κανόνα (με αφορμή την σε 7μ. 1898/2016)», Αρμ 2017, σ. 158 επ.

[12] Έχει απόλυτο δίκιο, λοιπόν, η Πρεβεδούρου που επαινεί τον Πυργάκη Δ. για την παρουσίαση της εξέλιξης της νομολογίας του ΣτΕ σχετικά με το έννομο συμφέρον στο έργο του, Το έννομο συμφέρον στη δίκη ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2017) [βλ. τη βιβλιοπαρουσίαση της Πρεβεδούρου Ε. στο www.prevedourou.gr (τελευταία πρόσβαση: 30.10.2024)]. Πρόκειται, όντως, για την πλέον συστηματική κατάταξη των, περί του εννόμου συμφέροντος, παραδοχών της νομολογίας για τα δεδομένα της ελληνικής έννομης τάξης. Από τα παλαιότερα έργα, βλ., ιδίως, Σιούτη Γ., Το έννομο συμφέρον στην αίτηση ακυρώσεως, Α. Ν. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή, 1998.

[13] ΟλΣτΕ 684/2019. Για μία κριτική της συγκεκριμένης διατύπωσης, βλ. Πρεβεδούρου Ε., «Εμμονή στην αντικειμενική νομιμότητα versus υποκειμενικοποίηση της ακυρωτικής δίκης: «αρχαϊκή» αιτιολόγηση μίας ορθολογικής κρίσης», ΘΠΔΔ 2019, σ. 1030-1034.

[14] Βλ., θεμελιωδώς, Σκουρή Β., Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, τ. Ι, Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 1996, σ. 33. Βλ., επίσης, Σκιαδά Α., Η ενεργητική νομιμοποίηση ως προϋπόθεση παραδεκτού στην αίτηση ακύρωσης, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα, 2016, σ. 123 και ιδίως υποσημ. 294. Βλ., όμως, και Μουκίου Χ., «Έννομο συμφέρον και actio popularis. H ελαστικότητα της έννοιας του εννόμου συμφέροντος στο πλαίσιο μεταβολής των κοινωνικών και οικονομικών δεδομένων», ΘΠΔΔ 2016, σ. 731 επ. Αξίζει, πάντως, να σημειωθεί ότι όταν οι μικτές θεωρίες δεν εξηγούν τη «δοσολογία» μεταξύ των άκρων του διπόλου καταλήγουν αναποτελεσματικές. Σε κάποιες περιπτώσεις, βέβαια, ο προσεκτικός αναγνώστης μπορεί να διαπιστώσει ότι ο τίτλος «μικτή θεωρία» υπονοεί την πρόκριση ενός εκ των δύο προσεγγίσεων που συγκεράζονται σε ένα ενιαίο σχήμα (και, άρα, δεν πρόκειται, κατ’ ακριβολογία, για μικτή θεωρία).

[15] Βλ., σχετικά, Πυργάκη, Το έννομο συμφέρον, ό.π., σ. 8-10.

[16] ΣτΕ 2081/2009 με παραπομπή στην CE 24.05.1995, Ville de Meudon, Rec. σ. 208.

[17] Ενδιαφέρον παρουσιάζει η γνωμοδότηση ΝΣΚ 484/2008, κατά την οποία οι ιδιότητες του επικεφαλής δημοτικής παράταξης και δημοτικού συμβούλου δεν επαρκούν για την αναγνώριση εννόμου συμφέροντος για την άσκηση προσφυγής κατά απόφασης του Δημοτικού Συμβουλίου κατ’ άρθρα 150-151 ν. 3463/2006. Για τη θεμελίωση του συμπεράσματός του, το ΝΣΚ επικαλέστηκε, μεταξύ άλλων, τη ΣτΕ 1103/2005, η οποία, ωστόσο, αφορούσε στο έννομο συμφέρον δημοτικής παράταξης (συνδυασμού). Αρκετά χρόνια μετά εκδόθηκε η, αφορώσα στο ίδιο θέμα, γνωμοδότηση ΝΣΚ 270/2017, κατά την οποία «έννομο συμφερον υφίσταται εκ μόνης της ιδιότητας του προσφεύγοντος, ως δημοτικού συμβούλου (…)» και «επομένως, τούτο θεμελιώνεται επί της θεσμικής ιδιότητάς του και είναι ανεξάρτητο από το αν ο δημοτικός σύμβουλος θίγεται ατομικώς από την απόφαση». Ως εκ τούτου «το ζήτημα (…) θεωρείται, ήδη, νομολογιακώς λυμένο, κατά πάγιο τρόπο, κατ’ αντίθεση προς την με αριθμό 484/2008 γνωμοδότηση του ΝΣΚ (…)».

[18] Ενδεικτικά: ΣτΕ (7μ) 60/2010· ΣτΕ 4602/2015· ΣτΕ 3910/2009· ΣτΕ 2081/2009· ΣτΕ 4027/2008· ΣτΕ 3400/2006· ΣτΕ 2645/2006· ΣτΕ 2531/2000.

[19] Απολύτως συναφείς οι προϊσχύσασες ρυθμίσεις. Βλ., ιδίως, άρθρο 135.α’ και γ’ ν. 3463/2006, κατά τα οποία «Τα αιρετά όργανα της πρωτοβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης: α) Διαθέτουν κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, ως εκπρόσωποι των τοπικών κοινωνιών, που εκλέγονται με άμεση ψηφοφορία, απεριόριστο το δικαίωμα της κατά συνείδηση γνώμης και ψήφου (…) γ) Μεριμνούν κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, για την τήρηση των αρχών της νομιμότητας, της διαφάνειας, της αποδοτικότητας και της χρηστής Διοίκησης στους οργανισμούς όπου υπηρετούν, ενώ απέχουν υποχρεωτικά από τη συζήτηση και τη λήψη αποφάσεων, που σχετίζονται άμεσα με τα ιδιωτικά τους συμφέροντα ή με τα συμφέροντα συγγενών τους, κατά τις ειδικότερες προβλέψεις του παρόντος.». Βλ., σχετικά, ΣτΕ (7μ) 60/2010.

[20] Βλ., ενδεικτικά, ΣτΕ 4602/2015, σχετικά με το έννομο συμφέρον δημοτικού συμβούλου να ασκήσει ειδική διοικητική προσφυγή.

[21] Βλ., εντελώς ενδεικτικά, Καραβοκύρη Γ., στο Σπυρόπουλος Φ./Κοντιάδης Ξ./Ανθόπουλος Χ./Γεραπετρίτης Γ. (επιμ.), Σύνταγμα, κατ’ άρθρο ερμηνεία, Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2017, σ. 1063.

[22] Ibidem, σ. 977.

[23] Αξίζει να σημειωθεί ότι το δημοτικό συμβούλιο έχει το τεκμήριο της αρμοδιότητας στους ΟΤΑ Α’ βαθμού (βλ. άρθρο 65.1 ν. 3852/2010). Σε αυτές τις αρμοδιότητες περιλαμβάνεται, φυσικά, η θέση σε ισχύ ουσιαστικών νόμων (κανονιστικών πράξεων) ως προς τη «διοίκηση των τοπικών υποθέσεων» (κατ’ άρθρο 102.1 Συντάγματος).

[24] Ειδικά για τους ΟΤΑ, βλ., μεταξύ πολλών, Παπαδημητρίου Γ., Το εκλογικό σύστημα των δημοτικών λειτουργών και το Σύνταγμα, Α. Ν. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή, 1986, σ. 11. Σύμφωνα με τον συγγραφέα, η τοπική αυτοδιοίκηση αποτελεί «το πρωτοκύτταρο της δημοκρατίας». Βλ., επίσης, Χρυσόγονο Κ., Συνταγματικό Δίκαιο, Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2014, σ. 249. Ο συγγραφέας κατατάσσει την τοπική αυτοδιοίκηση στους θεσμούς πολιτικής συμμετοχής. Για τον δημοκρατικό χαρακτήρα της τοπικής αυτοδιοίκησης, βλ., περαιτέρω, Σωτηρέλη Γ., «Προτάσεις αναθεώρησης συνταγματικών διατάξεων για την αναβάθμιση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης», ΕφΔΔ 2013, σ. 790 επ. (790).

[25] Εξού και το μέλος του συλλογικού οργάνου δεν αποκτά την ιδιότητα του διοικητικού οργάνου. Βλ. Δαγτόγλου Π., Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, ό.π., σ. 450.

[26] Αντίθετα: Το ΣτΕ έχει κρίνει ότι βουλευτής της εκλογικής περιφέρειας Αθηνών δεν νομιμοποιείται να προσβάλει πράξη σχετικά με τη νέα διαμόρφωση της πλατείας Συντάγματος (ΣτΕ 1543/1957)· αντίστοιχα, έχει κριθεί ότι η ιδιότητα του βουλευτή δεν αρκεί για την μετ’ εννόμου συμφέροντος προσβολή γενικού πολεοδομικού σχεδίου (ΟλΣτΕ 2274/2000)· τέλος, βουλευτής δεν έχει έννομο συμφέρον να ζητήσει την ακύρωση του διορισμού του Διοικητή του Αγίου Όρους (ΣτΕ 5038/2007). Όπως επισημαίνεται, η γαλλική νομική σκέψη προσεγγίζει το θέμα με τον ίδιο ακριβώς τρόπο (Πυργάκης, Το έννομο συμφέρον, ό.π., σ. 124).

[27] Μπορεί να αντιτείνει, βέβαια, κανείς πειστικά ότι οι δύο περιπτώσεις δεν είναι απολύτως συγκρίσιμες διότι το προϊόν του νομοθετικού συλλογικού οργάνου της Βουλής (=ο τυπικός νόμος) δεν είναι δεκτικό ευθείας προσβολής με ένδικο βοήθημα, σε αντίθεση με το προϊόν του συλλογικού οργάνου του δημοτικού συμβουλίου που, είτε είναι κανονιστική είτε είναι ατομική πράξη, μπορεί να προσβληθεί στα διοικητικά δικαστήρια. Ωστόσο, ο παραλληλισμός μεταξύ βουλευτή και δημοτικού συμβούλου δεν μπορεί να αποκλεισθεί a priori. Και αυτό γιατί μπορεί να υποτεθεί εύλογα ότι στον βουλευτή δεν θα αναγνωριζόταν αυτόματα έννομο συμφέρον να προσβάλει ατομική διοικητική πράξη που στηρίζεται σε νόμο με τον οποίο έχει διαφωνήσει ή επί του οποίου δεν έχει τοποθετηθεί.

[28] Για τη διάκριση ιδιωτικού-διοικητικού (τόσο στο ιδιωτικό όσο και στο δικονομικό δίκαιο), βλ., θεμελιωδώς, Γιαννακόπουλο Κ., «Η θεσμική θεώρηση της αρμοδιότητας των διοικητικών οργάνων», ΤοΣ 2003, σ. 1011 επ.

[29] Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, ό.π.

[30] Επειδή, δηλαδή, δεν είναι αυτοτελής φορέας της αρμοδιότητας του δημοτικού συμβουλίου ως συλλογικού οργάνου.

[31] Ο τίτλος του άρθρου 68 ν. 3852/2010 είναι αποκαλυπτικός: «Υποχρεώσεις των δημοτικών συμβούλων».

[32] Βλ. άρθρο 69.3 ν. 3852/2010: «Κάθε δημοτικός σύμβουλος μπορεί να ζητά (…) πληροφορίες και συγκεκριμένα στοιχεία, που είναι χρήσιμα για την άσκηση των καθηκόντων του.».

[33] Εξού και η αδικαιολόγητη απουσία του δημοτικού συμβούλου από τις συνεδριάσεις κολάζεται πειθαρχικά (βλ. τις παραγράφους 3-5 του άρθρου 68 ν. 3852/2010) (=επειδή πρόκειται για καθήκοντα και υποχρεώσεις).

[34] Σε αυτό το πλαίσιο, όπως ένα πρόσωπο που στελεχώνει μονοπρόσωπο όργανο δεν μπορεί να ασκήσει, άνευ ετέρου, μετ’ εννόμου συμφέροντος αίτηση ακύρωσης κατά της πράξης που εξαφάνισε απόφασή του (στο πλαίσιο, π.χ., ιεραρχικού ελέγχου), έτσι και το μέλος του συλλογικού οργάνου δεν μπορεί να ασκήσει άνευ ετέρου αίτηση ακύρωσης κατά της απόφασης που δεν δέχθηκε την άποψή του.

[35] Γώγος Κ., «Η προθεσμία άσκησης της ενδοστρεφούς προσφυγής των Οργανισμών Κοινωνικής Ασφάλισης», ΕφΔΔ 2006, σ. 525.

[36] Βεγλερής Φ., «Νομιμοποιείται το κράτος εις άσκησιν αιτήσεως ακυρώσεως; (Σ.Ε. 897, 2076 και 3941/1978)», ΤοΣ 1978, σ. 626 επ.

[37] Κεραμεύς Κ., Αστικό Δικονομικό Δίκαιο, Γενικό Μέρος, Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 1986, σ. 93.

[38] Βλ., ενδεικτικά, Λαζαράτο Π., Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, 2023, σ. 691.

[39] Σε περίπτωση απουσίας, π.χ., από την κρίσιμη συνεδρίαση.

[40] Αυτό, βέβαια, δεν προκαλεί ιδιαίτερη έκπληξη. Στο πεδίο των συλλογικών οργάνων, το ΣτΕ συνηθίζει να εφαρμόζει τις διατάξεις του ΚΔΔ/σίας για να καλύψει κενά των ειδικότερων νομοθετημάτων, χωρίς να δίνει ιδιαίτερη σημασία στα ειδικά χαρακτηριστικά της εκάστοτε περίπτωσης. Βλ. ενδεικτικά, ΟλΣτΕ 3632/2015· ΟλΣτΕ 409/2008· ΣτΕ 1611/2018· ΣτΕ 3051/2009. Για μία παραστατική αντιπαραβολή των διαφορετικών ερμηνευτικών προσεγγίσεων, μέσα από την παράθεση των σκέψεων της πλειοψηφίας και της ισχυρής μειοψηφίας, βλ. ιδίως την ΟλΣτΕ 409/2008, η οποία αφορούσε την επίδραση των λευκών ψήφων σε διαδικασία εκλογής Μητροπολίτη. Ενδιαφέρον παρουσιάζει και η ΣτΕ 3169/2006, η οποία κατέληξε στην εφαρμογή του άρθρου 15.1 ΚΔΔ/σίας ως προς την επιρροή της λευκής ψήφου και της αποχής στο εκλογικό αποτέλεσμα ελλείψει ειδικότερης ρύθμισης του άρθρου 107 π.δ. 410/1995 (δηλαδή του παλαιότερου Δημοτικού και Κοινοτικού Κώδικα).

[41] Κατά την πειστική κατάταξη του Γώγου, Διαδικαστικά σφάλματα, ό.π., σ. 39-40 και 47, οι κανόνες συγκρότησης, σύνθεσης και λειτουργίας των συλλογικών οργάνων δεν αποτελούν stricto sensu κανόνες της διοικητικής διαδικασίας.

[42] Για την αντίστοιχη προβληματική στον χώρο του ιδιωτικού δικαίου -η οποία επικαθορίζεται από την μάλλον αδιάφορη για το διοικητικό δίκαιο διάκριση μεταξύ ακυρώσιμης και άκυρης πράξης (βλ., σχετικά, Γώγο Κ., Η ανυπόστατη διοικητική πράξη, Σάκκουλας, Αθηνα-Θεσσαλονίκη, σ. 93-97)- βλ., ενδεικτικά, Αλικάκο Π., Η απόφαση στις ενώσεις προσώπων και στα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2004, σ. 302-306.

[43] Αυτονοήτως, ο υποψήφιος δημοτικός σύμβουλος έχει δικαστικά επιδιώξιμη αξίωση, ήδη, στο στάδιο της συγκρότησης του δημοτικού συμβουλίου και ως προς την τήρηση των σχετικών κανόνων που προβλέπει η κείμενη νομοθεσία. Διαθέτει, δε, προς τούτο ειδικό (διαπλαστικό) ένδικο βοήθημα, την εκλογική ένσταση. Βλ., σχετικά με τα κρίσιμα δικονομικά ζητήματα, αντί άλλων, Πικραμένο Μ., «Διάδικοι και περιεχόμενο της ένστασης στην εκλογική δίκη των ΟΤΑ», ΕφΔΔ 2006, σ. 386 επ.

[44] Για την οποία δυσκολεύεται κανείς να εντοπίσει παραπομπές στη νομολογία των τελευταίων δεκαετιών.

[45] Σύμφωνα με μία διαδεδομένη άποψη, σκοπός αυτής της διάταξης είναι η προστασία των μειοψηφιών απέναντι σε πλειοψηφίες που παρανομούν. Έτσι οι Κουκούτσης Γ. στο Χ. Χρυσανθάκης, Διοικητική Δικονομία, Ερμηνεία κατ’ άρθρο, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2014, σ. 1014· Πυργάκης, Το έννομο συμφέρον, ό.π., σ. 324. Η γενική αυτή προσέγγιση, ωστόσο, δεν φαίνεται να αποδίδει το γράμμα και το πνεύμα της ρύθμισης. Αντίθετα, μπορεί να οδηγήσει στη σύγχυσή της με την παράγραφο 1 του άρθρου 47 π.δ. 18/1989, κάτι που φαίνεται να έχει συμβεί στην πράξη: Βλ. τα νομολογιακά παραδείγματα που δίδουν οι δύο συγγραφείς.

[46] Η οποία, βέβαια, παραπέμπει στις διατάξεις του ουσιαστικού δικαίου, από το οποίο απορρέει η νομική κατάσταση ή η νομική ιδιότητα του αιτούντος, υπό την οποία αυτός υφίσταται βλάβη, και η οποία του επιτρέπει την πρόσβαση στη δικαιοσύνη. Βλ., σχετικά, Γώγο Κ., «Το έννομο συμφέρον προσβολής πράξεων διορισμού μελών ΔΕΠ από καθηγητές του ιδίου Τμήματος. Με αφορμή την απόφαση ΣτΕ 2303/2011», ΕΔΔηΛΥ 2011, σ. 438-439.

[47] Θα μπορούσε, για παράδειγμα, ο δημοτικός σύμβουλος να ασκήσει αίτηση ακύρωσης κατά ατομικής διοικητικής πράξης του δημοτικού συμβουλίου, για την οποία το άμεσα ενδιαφερόμενο πρόσωπο απώλεσε την προθεσμία; Για τις ανάγκες του παραδείγματος, ας θεωρηθεί δεδομένο ότι η ενλόγω ατομική διοικητική πράξη δεν είναι δημοσιευτέα.

[48] Στην έννομη τάξη απαντώνται ρυθμίσεις που αναγνωρίζουν ρητώς το δικονομικό δικαίωμα φορέων να ασκήσουν αιτήσεις ακύρωσης για μία ευρεία κατηγορία θεμάτων. Βλ., εντελώς ενδεικτικά, το άρθρο 4.ιε’ ν. 5041/2023 για τους φαρμακευτικούς συλλόγους, κατά το οποίο στους σκοπούς των συγκεκριμένων ΝΠΔΔ περιλαμβάνεται «η εκπροσώπηση των μελών του Συλλόγου προς προάσπιση των εννόμων συμφερόντων τους ενώπιον των πολιτικών, ποινικών και διοικητικών δικαστηρίων και κάθε αρχής της χώρας και της αλλοδαπής».

[49] Για το σύνθετο θέμα του ex lege νομικού χαρακτηρισμού και την (μη) δέσμευση του δικαστή, βλ., ιδίως, Γούλα Δ., Εργασιακές σχέσεις αθλητών, Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2014, σ. 41, 43 επ. (με εξαντλητικές παραπομπές στη νομολογία). Βλ., επίσης, Τσιγαρίδα Β., Η αρχή iura novit curia στη διοικητική δίκη, Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2021, σ. 134 επ.

[50] ΟλΣτΕ 3010/2014· ΣτΕ 2349/1996· ΣτΕ 1947/1960.

[51] Λίγες ημέρες μετά την ολοκλήρωση του παρόντος κειμένου, η Ολομέλεια του ΣτΕ έκρινε, με τις αποφάσεις 1639 και 1641/2024 ότι οι δικηγορικοί σύλλογοι δεν έχουν έννομο συμφέρον να προσβάλουν τις αποφάσεις του Υπουργού Δικαιοσύνης περί διορισμού μελών συνταγματικά κατοχυρωμένων ανεξάρτητων αρχών (ΕΣΡ και ΑΔΑΕ), παρά τη σχετική νομολογία αλλά και τη διάταξη του άρθρου 90 Κώδικα Δικηγόρων, το εδάφιο ζ’ του οποίου προβλέπει ότι στους δικηγορικούς συλλόγους ανήκει «ζ) Η άσκηση παρεμβάσεων ενώπιον δικαστηρίων και κάθε αρχής (στις οποίες συμπεριλαμβάνονται και οι ανεξάρτητες αρχές) για κάθε ζήτημα εθνικού, κοινωνικού, πολιτισμικού, οικονομικού ενδιαφέροντος και περιεχομένου που ενδιαφέρει τα μέλη του συλλόγου ή το δικηγορικό σώμα γενικότερα, καθώς και για κάθε ζήτημα εθνικού, κοινωνικού, πολιτισμικού ή οικονομικού ενδιαφέροντος. Για την υλοποίηση και επίτευξη αυτού του σκοπού οι Δικηγορικοί Σύλλογοι μπορούν να υποβάλλουν αγωγή, κυρία ή πρόσθετη παρέμβαση, αναφορά, μήνυση, δήλωση παράστασης πολιτικής αγωγής, αίτηση ακύρωσης, ουσιαστική προσφυγή και γενικά οποιοδήποτε ένδικο βοήθημα και μέσο οποιασδήποτε φύσης κατηγορίας ενώπιον κάθε δικαστηρίου ποινικού, πολιτικού, διοικητικού ουσίας ή ακυρωτικού ή Ελεγκτικού οποιουδήποτε βαθμού δικαιοδοσίας στην Ελλάδα, στην Ευρωπαϊκή Ένωση, καθώς και σε οποιονδήποτε διεθνές δικαστήριο. Επίσης για τα πιο πάνω ζητήματα μπορούν να παρεμβαίνουν, με οποιονδήποτε πρόσφορο τρόπο, σε κάθε αρμόδια αρχή στην Ελλάδα, στην Ευρωπαϊκή Ένωση, καθώς και σε οποιανδήποτε άλλη υπηρεσία ή αρχή του διεθνούς δικαίου.». Για μια κριτική αποτίμηση της συγκεκριμένης διάταξης από την άποψη της αρνητικής όψης της ελευθερίας της συνένωσης, βλ., πάντως, Γώγο Κ., στο Γώγος Κ./Κωνσταντίνου Ι., Κώδικας Δικηγόρων, Ερμηνεία κατ’ άρθρο, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2019, σ. 314.

[52] Τσάτσος Θ., Η αίτησις ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, 3η έκδοση, Το Νομικόν, Αθήνα, 1971, σ. 63.

[53] Για την ανάλυση της σταδιακής μεταστροφής της νομολογίας και την αποδοχή, από το ΣτΕ, του πορίσματος που εκτίθεται στο κυρίως κείμενο, βλ. Γώγο Κ., «Το έννομο συμφέρον», ό.π., σ. 438 επ.

[54] ΟλΣτΕ 4741/2014.

[55] ΣτΕ 2622/2015· ΣτΕ 1491/2015· ΣτΕ 4841/2014· ΣτΕ 3379/2013.

[56] ΣτΕ (7μ) 5067/2012.

[57] Βλ. υπό 1.

[58] Εξ ορισμού, «υποχρεωτική» είναι μόνον η ενδικοφανής προσφυγή, που αποτελεί προϋπόθεση παραδεκτού του ένδικου βοηθήματος που (μπορεί) να ακολουθήσει την απόρριψή της. Η συγκεκριμένη ειδική διοικητική προσφυγή, ωστόσο, προβλέφθηκε από τον ν. 3852/2010 εξαρχής ως υποχρεωτική, τη στιγμή που η διάταξη της παραγράφου 4 του νόμου εισήχθη σε αυτόν δυνάμει του άρθρου 118 ν. 4555/2018. Πάντως, μέχρι σήμερα η «υποχρεωτικότητα» της ειδικής διοικητικής προσφυγής του άρθρου 227 ν. 3852/2010 δεν έχει «ενεργοποιηθεί» αφού δεν έχει συσταθεί η Αυτοτελής Υπηρεσία Εποπτείας ΟΤΑ, κατ’ άρθρο 215 ν. 3852/2010.

[59] Ακριβέστερα: Συντονιστή Αποκεντρωμένης Διοίκησης έως τη σύσταση της υπηρεσίας εποπτείας και πλέον Γραμματέα Αποκεντρωμένης Διοίκησης.

[60] Η οποία προβλέπει την άσκηση της ειδικής διοικητικής προσφυγής κατά των αποφάσεων μονομελών και συλλογικών οργάνων των ΟΤΑ από οποιονδήποτε έχει έννομο συμφέρον.

[61] Για την κρατική εποπτεία των ΟΤΑ, βλ., ενδεικτικά, Πρεβεδούρου Ε., «Ο έλεγχος νομιμότητας των ΟΤΑ κατά το άρθρο 102 παρ. 4 του Συντάγματος», στο www.prevedourou.gr (τελευταία πρόσβαση: 30.10.2024).

[62] Το συμπέρασμα αυτό ενισχύεται αν συγκριθεί η διάταξη της παραγράφου 4 με τη διάταξη της παραγράφου 1 του άρθρου 3852/2010 ν. 3852/2010.

[63] Με τη διατύπωση του ΣτΕ: «Εξάλλου, με την προπαρατεθείσα διάταξη του άρθρου 20 παρ. 2 του ν. 4009/2011, προβλέφθηκε η δυνατότητα κάθε «μέλους της ακαδημαϊκής κοινότητας του ιδρύματος» να υποβάλει στον Υπουργό Παιδείας αναφορά, με την οποία να επισημαίνει παρανομίες της διαδικασίας της εκλογής και διορισμού μέλους του ΔΕΠ του οικείου Πανεπιστημίου, κατά το στάδιο του διοικητικού ελέγχου νομιμότητας της εν λόγω διαδικασίας. Με τη διάταξη αυτή επιδιώκεται η ενίσχυση της αποτελεσματικότητας του διοικητικού ελέγχου νομιμότητας, ο οποίος, ούτως ή άλλως, διενεργείται αυτεπαγγέλτως από τον Υπουργό Παιδείας, κατ’ επιταγή, μάλιστα, και του άρθρου 16 παρ. 5 του Συντάγματος (βλ. ΣτΕ 874/1992 Ολομ.), χωρίς όμως να επιδιώκεται ή να συνάγεται από αυτήν διεύρυνση του κατά το άρθρο 47 παρ. 1 του π.δ. 18/1989 εννόμου συμφέροντος προς άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας ή των διοικητικών εφετείων, και μάλιστα τέτοιας έκτασης, ώστε κάθε μέλος της ακαδημαϊκής κοινότητας του οικείου ιδρύματος να δύναται να προσβάλει δικαστικά, προκαλώντας την έναρξη και διεξαγωγή ιδιαίτερης δίκης, κάθε πράξη διορισμού μέλους του ΔΕΠ του Πανεπιστημίου» (βλ. ΣτΕ 1491/2015· ΣτΕ 4841/2014).

[64] Β. Χατζηγιαννάκης, Οι έλεγχοι νομιμότητας στις δημόσιες συμβάσεις, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2023, σ. 32 με τις εκεί ενδείξεις στη νομολογία.

[65] Ειδικά για τους ιδιώτες που ασκούν την ειδική διοικητική προσφυγή κατ’ άρθρο 227.1 ν. 3852/2010, μπορεί να υποστηριχθεί ότι ασκούν ένα δικαίωμα που αποτελεί έκφανση του άρθρου 10.1 Συντάγματος. Για την ερμηνεία της διάταξης, στην οποία, κατ’ αρχήν υπάγονται τα άρθρα 24 και 27 ΚΔΔ/σίας, βλ. Μουζουράκη Π., στο Σπυρόπουλος Φ./Κοντιάδης Ξ./Ανθόπουλος Χ./Γεραπετρίτης Γ. (επιμ.), Σύνταγμα, κατ’ άρθρο ερμηνεία, Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2017, σ. 236. Ακόμη και σε αυτό το πεδίο, όμως, που διαφοροποιείται από την εξεταζόμενη περίπτωση, η ταύτιση του εννόμου συμφέροντος στην άσκηση της διοικητικής προσφυγής με το έννομο συμφέρον για την άσκηση της αίτησης ακύρωσης δεν είναι πάντα και εκ προοιμίου δεδομένη, παρότι φαίνεται αρκετά πιθανή. Χαρακτηριστικά, το «ειδικό έννομο συμφέρον» για την πρόσβαση στα ιδιωτικά έγγραφα που φυλάσσονται στις δημόσιες υπηρεσίες, κατ’ άρθρο 5.2 ΚΔΔ/σίας, αξιολογείται σε συνάρτηση όχι με το άρθρο 47.1 π.δ. 18/1989 αλλά τις προϋποθέσεις του άρθρου 902 ΑΚ (βλ. Τζέμου Χ., στο Γκέρτσος Β./Πρεβεδούρου Ε./Πυργάκης Δ., Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας, ερμηνεία κατ’ άρθρο, 2019, σ. 89-90 με περαιτέρω ενδείξεις στη νομολογία, ιδίως του ΝΣΚ). Έχει παρατηρηθεί, εξάλλου, ότι σε περιπτώσεις που το ΣτΕ ερμηνεύει ένα διαδικαστικό δικαίωμα (όπως η πρόσβαση στα διοικητικά έγγραφα κατ’ άρθρο 5.1 ΚΔΔ/σίας) σε συνάρτηση με μία δικονομική διάταξη (όπως η προθεσμία για την άσκηση ένδικου βοηθήματος) καταλήγει σε υπέρμετρους περιορισμούς του διαδικαστικού δικαιώματος [βλ., ενδεικτικά, ΣτΕ 2699/2008, κατά την οποία το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα συνδέεται με την προθεσμία για την άσκηση αίτησης ακύρωσης, και τη σχετική κριτική της Πρεβεδούρου Ε., «Το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα», στο www.prevedourou.gr (τελευταία πρόσβαση: 30.10.2024)]. Για μία γενική ανάλυση του ζητήματος και των επιμέρους προβληματικών της σύνδεσης ουσιαστικού και δικονομικού δικαίου, βλ., ιδίως, Συμεωνίδη Ι., Η πρόσβαση στα έγγραφα και λοιπά στοιχεία της διοίκησης, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα, 2018, σ. 103-106.

[66] Βλ., Γώγο Κ., «Το έννομο συμφέρον», ό.π., σ. 438

[67] Πρβλ. Τσάτσο Θ., Η αίτησις ακυρώσεως, ό.π., σ. 63.

[68] ΟλΣτΕ 800/2021.

[69] Για την έννοια και τις προϋποθέσεις των μεταστροφών της νομολογίας τόσο στο εθνικό όσο και στο ενωσιακό δίκαιο, βλ., ιδίως, Πρεβεδούρου Ε., «Οι μεταστροφές της νομολογίας-Κοινή προοπτική εθνικού και υπερεθνικού δικαστή (Μέρος Πρώτο)», ΘΠΔΔ 2023, σ. 121 επ.· την ίδια, «Οι μεταστροφές της νομολογίας-Κοινή προοπτική εθνικού και υπερεθνικού δικαστή (Μέρος Δεύτερο)», ΘΠΔΔ 2023, σ. 260 επ. Για μια ευρύτερη πραγμάτευση του ζητήματος, βλ., ιδίως, Βλαχόπουλο Σ., Οι συνταγματικές διαστάσεις της μεταβολής της νομολογίας, Ευρασία, Αθήνα 2019.

[70] Εξάλλου, όπως σημειώνεται χαρακτηριστικά στη θεωρία «η επιταγή για έκδοση αποφάσεων δεν μπορεί να μετατρέψει τον δικαστή σε ένα απλό διεκπεραιωτή υποθέσεων». Η φράση ανήκει στον Πικραμένο Μ., «Ο δικαστής, το δικαστικό σύστημα και τρεις συνταγματικές αρχές», ΕφΔΔ 2019, σ. 81.

[71] Για τις πολυεπίπεδες προκλήσεις που αντιμετωπίζει η διοικητική δικαιοσύνη στη σύγχρονη εποχή, σε συνδυασμό με την απαίτηση για ταχύτητα, βλ., ιδίως, Συμεωνίδη Ι., «Η βελτίωση της λειτουργικότητας του συστήματος, το νέο πρόταγμα για τη διοικητική δικαιοσύνη», ΕφΔΔ 2018 σ. 193 επ.· για την εξέλιξη των σχετικών προβληματικών, βλ. τον ίδιο, «Η διοικητική δικαιοσύνη υπό το Σύνταγμα του 1975 και υπό το φως των νεότερων εξελίξεων: προτάσεις για ένα μελλοντικό σχεδιασμό», ΕφΔΔ 2022, σ. 182 επ.· τον ίδιο, «Η μεταρρύθμιση στο χώρο της διοικητικής δικαιοσύνης», ΕφΔΔ 2010, σ. 515 επ.