Συμβούλιο της Επικρατείας: όταν το «απαγορεύεται» γίνεται «επιτρέπεται»

Ι. Θα ξεκινήσω την ομιλία μου όχι μόνον ως νομικός ή ως πρώην Αντιπρόεδρος του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ), αλλά και ως πολίτης: η ιστορία θα κρατήσει από την απόφαση 1918/2025 ότι συνιστά μια πρωτιά μεν, πλην όμως προβληματική πρωτιά. Η πρωτιά αυτή συνίσταται στο ότι, με την απόφαση αυτή, για πρώτη φορά στην ιστορία του Δικαστηρίου, μετατράπηκε μια σαφής -σαφέστερη δεν γίνεται- φράση, μια φράση, μάλιστα, όχι ενός απλού νόμου, αλλά του ίδιου του Ελληνικού Συντάγματος, που είναι το βασικό κοινωνικό μας συμβόλαιο, και, ειδικότερα, μια φράση με την οποία ορίζεται με κρυστάλλινη διαύγεια ότι «η σύσταση ανώτατων σχολών από ιδιώτες απαγορεύεται» (άρθρο 16 παρ. 8 του Συντάγματος), στο ακριβώς αντίθετο της, δηλαδή στο ότι «η σύσταση ανωτάτων σχολών από ιδιώτες επιτρέπεται».

Κατά την άποψη μου, δεν είναι δυνατόν εν ονόματι μιας νέας και όχι επαρκώς αποσαφηνισμένης και επεξεργασμένης θεωρίας, όπως είναι η θεωρία της «δυναμικής νομικής ερμηνείας», να καταργούνται η έννοια των λέξεων και τα ίδια τα κείμενα. Σε κάθε περίπτωση, δυναμική ερμηνεία σημαίνει, όταν υπάρχει σχετικό περιθώριο, να μην μένει ο ερμηνευτής του δικαίου καθηλωμένος σε οριτζιναλιστικές (άλλως, πρωτοτυπικές) ερμηνείες μιας διάταξης, δηλαδή σε ερμηνείες της τελευταίας που είναι σύμφωνες με τον τρόπο που τη σκέφτηκαν αυτοί που τη θέσπισαν. Αυτό μπορεί, για παράδειγμα, να συμβεί με τη λέξη «γάμος», η οποία μπορεί να ερμηνευθεί σήμερα, το έτος 2025, υπό το πρίσμα των κοινωνικών εξελίξεων που έχουν μεσολαβήσει, ως έννοια που αναφέρεται και σε άτομα του ιδίου φύλου. Δεν μπορεί, όμως, να συμβεί με τη λέξη «απαγορεύεται», η οποία, σε συνδυασμό με τη λέξη «αποκλειστικά» (άρθρο 16 παρ. 5 του Συντάγματος), δεν αφήνει στον δικαστή το περιθώριο να την ερμηνεύσει υπό την έννοια ότι σημαίνει «επιτρέπεται», όσο δυναμισμό και αν βάλει στην ερμηνεία του. Αυτήν την αντιστροφή της σημασίας των συνταγματικών λέξεων στο ακριβώς αντίθετό της, την επισήμανε η μειοψηφία της απόφασης, απευθυνόμενη στην πλειοψηφία με μια αποστροφή της, η ένταση της οποίας είναι πρωτοφανής σε απόφαση του δικαστηρίου για το οποίο μιλάμε. Και πολύ ορθά το έπραξε, κατά τη γνώμη μου. Ήταν, εξάλλου, καθήκον της.

Κάνω αυτές τις διαπιστώσεις με μεγάλη έκπληξη και ανησυχία, διότι προέρχομαι ο ίδιος από το ΣτΕ και σταδιοδρόμησα στο Δικαστήριο αυτό, το οποίο υπήρξε διαχρονικά το δικαστήριο που ξεχώρισε από όλα τα άλλα και κατοχύρωσε, όσο κανένα άλλο, το κράτος δικαίου και τη δημοκρατία στη χώρα αυτή. Ανησυχώ δε, διότι πολύ φοβάμαι ότι αποφάσεις σαν τη σχολιαζόμενη μπορεί να αποτελέσουν παράδειγμα -αν όχι ερμηνευτική σχολή στο μέλλον- και να ανοίξουν έτσι έναν ολισθηρό δρόμο για ακραίο σχετικισμό και υποκειμενισμό στο δίκαιο. Με άλλα λόγια, μπορεί στο μέλλον να επαναληφθεί μια παρόμοια καταργητική ερμηνεία για μια άλλη συνταγματική διάταξη με επίκληση κάποιας άλλης διάταξης του ενωσιακού δικαίου ή της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου ή κάποιου συνδυασμού των δύο. Μπορεί, για παράδειγμα, ένα ατομικό δικαίωμα να περιοριστεί ή να αδειάσει στην ουσία του και το εύρος του, ακόμη και αν δεν καταργηθεί. Έτσι, όμως, το Σύνταγμα κινδυνεύει τελικά να καταστεί ένα ενδεικτικό κείμενο, που κανείς δεν θα μπορεί να πει με βεβαιότητα ποιο είναι· άλλως, να μετατραπεί σε ένα νοηματικό χυλό και, στην πραγματικότητα, να είναι ο δικαστής που θα το «συντάσσει» και θα το «ξανασυντάσσει» κάθε φορά, με επίκληση υποτιθέμενων εξελίξεων και αλλαγών στις περιρρέουσες συνθήκες, και αυτό να γίνεται με αφορμή τη συζήτηση συγκεκριμένων υποθέσεων[1]. Με τον τρόπο αυτόν, θα μπορούν να αλλάζουν λέξεις, προτάσεις, παράγραφοι και άρθρα ολόκληρα, καμιά δε φορά και στο ακριβώς αντίθετο τους, σε σημείο που οι λέξεις να γίνουν ένα άδειο κέλυφος[2]. Αυτό θα μπορεί, με τη σειρά του, να οδηγήσει στην απονομιμοποίηση του Δικαστηρίου στη συνείδηση των Ελλήνων πολιτών, επ’ ονόματι των οποίων εκδίδει τις αποφάσεις του, καθώς οι πολίτες θα βλέπουν άλλα να λέει το Σύνταγμα και άλλα να ισχύουν και να εφαρμόζονται. Αλλά θα μπορεί να οδηγήσει και στην απονομιμοποίηση του ίδιου του Συντάγματος, εφόσον το ΣτΕ όπως και όλα τα δικαστήρια ταυτίζονται στη συνείδηση των πολιτών με το Σύνταγμα και είναι οι εγγυητές της τήρησής του.

ΙΙ. Έρχομαι τώρα στα ειδικότερα νομικά θέματα. Δεν θα μιλήσω για το ιστορικό της υπόθεσης. Έχει ήδη εκτεθεί πολλές φορές στη δημοσιότητα. Θα προσεγγίσω τις βασικές κρίσεις της πλειοψηφίας της απόφασης.

Α. Για την έννοια του Συντάγματος και, ειδικότερα, των άρθρων 16 παρ. 5 και 8 και για την ερμηνεία τους, που επιχείρησε η πλειοψηφία του Δικαστηρίου, δεν χρειάζεται πολλή επιχειρηματολογία, αν σέβεται κάποιος τη στοιχειώδη και εξόφθαλμη λογική που απορρέει από τις λέξεις της γλώσσας μας. Δεν χρειάζονται πολλές νομικές σοφίες για την αντιμετώπιση του θέματος αυτού. Όταν δεν υπάρχει λογική, δεν υπάρχει ούτε νομική λογική. Ενόψει, λοιπόν, της σαφήνειας των διατάξεων αυτών, κανονικά δεν θα χρειάζονταν να προσθέσει κάποιος οτιδήποτε άλλο. Οι συζητήσεις στην Αναθεωρητική Βουλή και η ιστορική ερμηνεία καλούνται να βοηθήσουν στην ερμηνεία μιας συνταγματικής διάταξης, όταν αυτή δεν είναι σαφής. Όχι, όταν είναι παραπάνω από σαφής για το τι ήθελε αυτός που τη θέσπισε και όταν αυτός χρησιμοποιεί μονοσήμαντες λέξεις που δεν επιδέχονται ερμηνεία, ούτε οι ίδιες, ούτε το κείμενο στο οποίο έχουν ενταχθεί. Εντούτοις, υπάρχουν στην προκειμένη περίπτωση και οι συζητήσεις στη Βουλή του 1974-1975, από τις οποίες προκύπτει πανηγυρικά η βούληση του συντακτικού νομοθέτη. Η βούληση δε αυτή επιβεβαιώθηκε επανειλημμένα με την άρνηση τροποποίησης των συγκεκριμένων διατάξεων του άρθρου 16 κατά τις επακολουθήσασες συνταγματικές αναθεωρήσεις. Kαι δεν αλλάζει σε τίποτε την ερμηνεία των συγκεκριμένων συνταγματικών διατάξεων το γεγονός ότι παρόμοιες διατάξεις με παρόμοιες απαγορεύσεις περιείχε παλιότερα και το χουντικό «Σύνταγμα» του 1973[3]. Άλλωστε, αυτή ήταν παγίως και η νομολογία του ΣτΕ. Συναφώς, σύμφωνα, μεταξύ άλλων, με τις αποφάσεις ΣτΕ 178-179/2023, η ίδρυση και η λειτουργία παραρτημάτων ξένων πανεπιστημιακών σχολών, που δεν είναι ελληνικά νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, δεν είναι επιτρεπτές υπό το παρόν συνταγματικό καθεστώς. Άλλαξε, άραγε, κάτι από τότε μέχρι τώρα -δηλαδή μέσα σε δύο μόνο χρόνια- στο παγίως ισχύον ενωσιακό δίκαιο; Κάτι που δεν είχε δει και είχε παραλείψει να εκτιμήσει τόσες φορές στο παρελθόν το ΣτΕ;

Β. Μια επόμενη παρατήρηση είναι ότι το ΣτΕ όφειλε να διατυπώσει προδικαστικό ερώτημα στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) και ότι, μη πράττοντάς το, διέπραξε, πέρα από ένα λάθος ερμηνείας του Συντάγματος, και ένα εξίσου σοβαρό λάθος στο πεδίο του ενωσιακού δικαίου αυτή τη φορά. Νομίζω ότι δύσκολα μπορεί κάποιος να διατυπώσει αντίρρηση στις ακόλουθες σκέψεις.

Καταρχάς, παρά το γεγονός ότι η κρίση του Δικαστηρίου αναλύεται ουσιαστικά στο νομικό σχήμα ότι το ευρωπαϊκό δίκαιο, ως εκ της ενωσιακώς κατοχυρωμένης ελευθερίας παροχής υπηρεσιών/ελευθερίας εγκατάστασης, επιβάλλει, μέσα στο πλαίσιο της προτεραιότητας εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου ή στο πλαίσιο του πολυεπίπεδου συνταγματισμού, να αναγνωσθεί το ελληνικό Σύνταγμα ως επιτρέπον την ίδρυση ιδιωτικών πανεπιστημιακών σχολών, δηλαδή παρά το γεγονός ότι ερμήνευσε ένα ευρύτατο πλαίσιο κανόνων του ευρωπαϊκού δικαίου και, μάλιστα, για πρώτη φορά με τον συγκεκριμένο τρόπο, το Δικαστήριο δεν διατύπωσε προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ. Και τούτο, ενώ επί δεκαετίες ουδέποτε είχε αμφισβητήσει το συμβατό του Συντάγματος με τις αρχές του ενωσιακού δικαίου[4], ενώ, επίσης, με τις αποφάσεις ΔΕΚ C-147/88, Επιτροπή κατά Ελλάδος, και ΠΕΚ, Τ-16/90, Παναγιωτοπούλου κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, είχε κριθεί ότι το άρθρο 16 του Συντάγματος δεν είναι ασύμβατο προς το ευρωπαϊκό κοινοτικό δίκαιο[5] και ενώ, τέλος, το ΔΕΕ ουδέποτε είχε την αφορμή να εξετάσει τη συμβατότητα ή μη συμβατότητα με το ενωσιακό δίκαιο ενός εθνικού καθεστώτος αποκλεισμού από την αγορά των υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης που να εμφανίζει τα θεσμικά χαρακτηριστικά των παραπάνω συνταγματικών διατάξεων.

Εξάλλου, είναι γνωστό ότι το Δικαστήριο, προκειμένου να καταλήξει στην κρίση ότι δεν χρειάζεται να διατυπώσει προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ, διότι η ερμηνευτική λύση που υιοθετεί για το δίκαιο της Ένωσης είναι τόσο προφανής, ώστε να μην υφίσταται περιθώριο εύλογης αμφιβολίας, όφειλε «να σχηματίσει την πεποίθηση ότι εξίσου προφανής θα εμφανιζόταν η λύση αυτή σε όλα τα λοιπά δικαστήρια τελευταίου βαθμού δικαιοδοσίας των κρατών μελών και στο ΔΕΕ»[6]. Συναφώς, αντίθετα προς όσα δέχτηκε η πλειοψηφία, δεν επαρκούσε απλώς το Δικαστήριο να επικαλεστεί ένα μεγάλο αριθμό αποφάσεων του ΔΕΕ από τις οποίες προκύπτει γενικώς ότι το ωφέλιμο αποτέλεσμα (effet utile) των κατοχυρωμένων στις συνθήκες ενωσιακών ελευθεριών δεν πρέπει να παραβλάπτεται σε κανένα τομέα της δραστηριότητας των κρατών μελών, δεδομένου ότι, εν προκειμένω, η συζήτηση δεν ήταν γενική, αλλά είχε τεθεί ένα συγκεκριμένο ζήτημα –το αν είναι συμβατή με το ενωσιακό δίκαιο η εκ μέρους κράτους μέλους απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημιακών σχολών- με πολλές ειδικότερες παραμέτρους που δεν είχαν ποτέ αποτελέσει αντικείμενο κρίσης εκ μέρους κάποιας ευρωπαϊκής δικαιοδοσίας.

Τέλος, η πλειοψηφία αγνόησε το γεγονός ότι, στη συγκεκριμένη υπόθεση, διατυπώθηκε και μια ισχυρή μειοψηφία, η οποία αντέλεξε με σωρεία επιχειρημάτων στην πιο πάνω ερμηνεία που έκανε η πλειοψηφία, καταδεικνύοντας ότι βρισκόμαστε προ ενός πλέγματος διατάξεων για τις οποίες το λιγότερο που θα μπορούσε να πει κάποιος είναι ότι δεν μπορούν να θεωρηθούν acte clair. Τούτο προκύπτει δε, ούτως ή άλλως, από μια σειρά ερμηνευτικών εκδοχών που αναφάνηκαν κατά τη συζήτηση της υπόθεσης σε σχέση με την ερμηνεία του εν λόγω πλέγματος. Και μόνο η διαφορετική προσέγγιση σε ένα νομικό ζήτημα ενός αριθμού δικαστών ενός δικαστηρίου αποδεικνύει ότι η προσέγγιση αυτή δεν είναι εξ ορισμού προφανής και αυταπόδεικτη.

Η παραπάνω παραβίαση της υποχρέωσης υποβολής προδικαστικού ερωτήματος που απορρέει από το ευρωπαϊκό δίκαιο, στο οποίο η πλειοψηφία της απόφασης τόσο πολύ αναφέρεται κατά τα λοιπά, ισχυριζόμενη, μάλιστα, ότι η δική της ερμηνεία ενωσιακών διατάξεων φτάνει στο σημείο να επιβάλλει την αντιστροφή των λέξεων που έχει θεσπίσει ο συνταγματικός νομοθέτης, δημιουργεί εύλογα απορίες και ερωτήματα. Προς τι αυτή η βιασύνη να τελειώσει γρήγορα η κρίση της υπόθεσης ενώπιον μόνο του Συμβουλίου της Επικρατείας και γιατί να μη μοιραστεί το τελευταίο την ευθύνη της τελικής ερμηνείας του ενωσιακού δικαίου, με το, εξάλλου κατ’ εξοχήν και μόνο αρμόδιο προς τούτο, ΔΕΕ;

Γ. Το επόμενο θέμα είναι ένα άλλο μεθοδολογικό λάθος που έκανε, κατά τη γνώμη μου, η πλειοψηφία. Λίγα λόγια, πρώτα, σε σχέση με την αρχή της υπεροχής, άλλως προτεραιότητας, εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου έναντι του εθνικού, που η πλειοψηφία θεωρεί ως γενικώς παραδεδεγμένη στο πλαίσιο των επιμέρους εθνικών δικαιοδοσιών των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Σε σχέση με την αρχή αυτή, κάθε άλλο παρά υπάρχει ομοφωνία στα ανώτατα δικαστήρια των κρατών μελών ως προς την έκταση της υποχρεωτικότητάς της. Υπενθυμίζονται, ενδεικτικά, η αποκαλούμενη απόφαση Weiss της 5ης Μαΐου 2020 του Γερμανικού Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου, η απόφαση της 27ης Ιουλίου 2022 του γαλλικού Συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία αφορά τους ελέγχους στον χώρο Schengen, και, κυρίως, και η απόφαση της 21ης Απριλίου 2021 του ίδιου δικαστηρίου στην υπόθεση French Data Network και La Quadrature du Net. Στις παραπάνω αποφάσεις, τα εθνικά δικαστήρια όχι μόνο δεν δέχτηκαν την υπεροχή του ενωσιακού δικαίου, αλλά επιπλέον αρνήθηκαν να εφαρμόσουν τα κριθέντα από το ΔΕΕ στις ίδιες υποθέσεις. Επομένως, ο διάλογος των δικαστών δεν προχωρεί τόσο μονοσήμαντα και ανέφελα προς την υποταγή των εθνικών εννόμων τάξεων στην ενωσιακή δικαιοταξία και στον στόχο της ever closer union, όσο το αντιλαμβάνεται η πλειοψηφία στις παραγράφους 23 και 34 της σχολιαζόμενης απόφασης, επικαλούμενη κυρίως μια παλιότερη απόφαση του Γερμανικού Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου του 2011.

Σε κάθε περίπτωση, πάντως, και ανεξάρτητα από τα προηγηθέντα, η προτεραιότητα εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου δεν εκτείνεται και στις περιπτώσεις που η ύλη της υπόθεσης, την οποία έχει ενώπιόν του προς επίλυση ένα οποιοδήποτε δικαστήριο, δεν ανήκει στη δικαιοδοσία της Ένωσης, αλλά έχει παρακρατηθεί στη δικαιοδοσία των κρατών μελών. Στην περίπτωση αυτή, δεν υπάρχει σύγκρουση κανόνων δικαίου, δηλαδή κανόνων ενωσιακών και κανόνων εθνικών, αλλά ψευδής σύγκρουση, επί το επιστημονικότερο μη γνησία σύγκρουση. Σύγκρουση συντρέχει μόνον όταν μια συγκεκριμένη ύλη ρυθμίζεται ταυτόχρονα με διαφορετικό τρόπο από τον εθνικό κανόνα δικαίου και από το ενωσιακό δίκαιο. Στη δε υπόθεση που κρίθηκε με τη σχολιαζόμενη απόφαση, κάτι τέτοιο δεν συμβαίνει. Και τούτο, διότι το θέμα της οργάνωσης των πανεπιστημιακών σχολών ρυθμίζεται, σύμφωνα με τα άρθρα 165 και 166 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), μόνον από τα κράτη μέλη, εν προκειμένου δε από το ελληνικό δίκαιο, το Σύνταγμα και τους συνάδοντες με αυτό νόμους. Εφόσον, λοιπόν, δεν υπάρχει σύγκρουση και η διάταξη που ρυθμίζει την ύλη για την οποία κλήθηκε να αποφανθεί το ΣτΕ είναι μία και μόνη, και συγκεκριμένα το άρθρο 16 του ελληνικού Συντάγματος, δεν μπορεί να τεθεί θέμα επιλογής της διάταξης που θα εφαρμοστεί στην υπόθεση.

Ακόμη, όμως, και αν βρισκόμασταν προ γνησίας συγκρούσεως δύο πλεγμάτων διατάξεων που διεκδικούν να ρυθμίσουν το ίδιο θέμα, και πάλι η εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου, το οποίο, σύμφωνα με την πάγια νομολογία του ΔΕΕ, έχει την προτεραιότητα εφαρμογής έναντι παντός κανόνος του εθνικού δικαίου, και μάλιστα πάσης τυπικής ισχύος, ουδόλως επιτρέπεται να καταλήγει σε contra legem, άλλως contra litteram -εν προκειμένω δε ακόμη περισσότερο και contra constitutionem- ερμηνεία της εθνικής διάταξης. Ο Γενικός Εισαγγελέας Υ. Βot έχει τονίσει ότι η contra legem ερμηνεία, δηλαδή η ερμηνεία η οποία αντιβαίνει στο ίδιο το σαφές και μονοσήμαντο γράμμα της οικείας εθνικής διάταξης, συνιστά ένα όριο στην υποχρέωση σύμφωνης με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνείας της, «διότι δεν είναι δυνατό να απαιτείται από τον εθνικό δικαστή να επεκτείνει την ερμηνευτική του αρμοδιότητα τόσο ώστε να υποκαθιστά την κανονιστική εξουσία»[7]. Kαι το ίδιο το ΔΕΕ έχει κρίνει ότι η υποχρέωση σύμφωνης προς το δίκαιο της Ένωσης ερμηνείας του εθνικού δικαίου δεν μπορεί να χρησιμεύσει ως βάση για να θεμελιώσει ερμηνεία contra legem του εσωτερικού δικαίου κράτους μέλους[8]. Σε αυτή την περίπτωση, η μόνη συνεπής νομικά λύση που θα ήταν διαθέσιμη στο Συμβούλιο της Επικρατείας, εφόσον η πλειοψηφία ήταν πεπεισμένη ότι το άρθρο 16 προσκρούει στο ενωσιακό δίκαιο και, ειδικότερα, στην αρχή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών ή στην ελευθερία εγκατάστασης, θα ήταν να τεθεί ανοικτά εκποδών ο συνταγματικός κανόνας και να εφαρμοστεί απ’ ευθείας και μόνο το ενωσιακό δίκαιο. Αυτό θα ήταν συνεπές από άποψη ενωσιακού δικαίου. Ωστόσο, τα πράγματα καθίστανται ασύγκριτα πιο δυσχερή σε μια τέτοια περίπτωση από άποψη εθνικού δικαίου και δεν πρέπει να λησμονούμε ότι το ΣτΕ είναι ελληνικό δικαστήριο. Θα ήταν όντως δυσχερέστατο για έναν εθνικό δικαστή να παρακάμψει το Σύνταγμα της χώρας του και να διακηρύξει ευθέως, σε απόφαση του, ότι δεν εφαρμόζει για τον οποιονδήποτε λόγο μια διάταξη του Καταστατικού του Χάρτη, εφόσον η δικαιοδοσία και η αρμοδιότητά του ερείδονται στο ίδιο το Σύνταγμα, και όχι στο ενωσιακό δίκαιο[9]. Κάτι τέτοιο δεν έχει, εξάλλου, ποτέ συμβεί σε δικαστήριο κράτους μέλους της Ένωσης.

Περαιτέρω, στο σημείο αυτό, ορθά η μειοψηφία, αφού παρέθεσε τις πολλές διαφορές της παρούσας υπόθεσης με την υπόθεση του «Βασικού Μετόχου»[10], έκρινε ότι δεν μπορεί να επιχειρηθεί ερμηνεία κανόνα δικαίου, και δη συνταγματικού, η οποία να είναι αντίθετη στο σαφές και αναμφήριστο νόημα των λέξεων που τον απαρτίζουν (προς την «ειωθυίαν αξίωσιν των ονομάτων» – Θουκυδίδης), ήτοι αντίθετη προς τον σημασιολογικό πυρήνα των περιεχομένων σε αυτόν εννοιών, όπως των λέξεων «αποκλειστικά» και «απαγορεύεται» που απαντώνται στο εδ. α΄ της παρ. 5 του άρθρου 16 και στο εδ. β΄ της παρ. 8 του άρθρου 16 του Συντάγματος. «Μια τέτοια ερμηνευτική προσέγγιση δεν είναι μόνο λανθασμένη, αλλά και δυνητικά επικίνδυνη, διότι, μεταξύ άλλων, αντιτίθεται στις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προβλεψιμότητας, δομικών στοιχείων του Κράτους δικαίου. Στην περίπτωση αυτή, δια της ερμηνείας συνταγματικών διατάξεων, λαμβάνει χώρα, κατ’ ουσίαν, συνταγματική αναθεώρηση μέσω της ψηφίσεως κοινού νόμου, η οποία επικυρώνεται από το Δικαστήριο. Εν προκειμένω, το γράμμα των συνταγματικών διατάξεων του άρθρου 16 παρ. 5, 6 και 8 είναι τόσο σαφές, ώστε οποιαδήποτε άλλη ερμηνευτική προσέγγιση να είναι contra Constitutionem. Στην υπό κρίση περίπτωση, η αναγκαιότητα αναθεωρήσεως αποτελεί sine qua non προϋπόθεση, κατά τη συνταγματική δημοκρατική τάξη, για να λειτουργήσουν νομίμως τα ν.π.π.ε. Υπό την αντίθετη εκδοχή, τόσο ο νομοθέτης όσο και ο ερμηνευτής και ο εφαρμοστής του Συντάγματος, υπερβαίνουν τα όρια της διαγραφόμενης σε αυτό αρμοδιότητάς τους». Όλες αυτές τις παρατεθείσες σκέψεις της μειοψηφίας τις προσυπογράφω.

Δ. Κανονικά δεν θα έπρεπε να γίνει περαιτέρω συζήτηση για τα ουσιαστικά ζητήματα ενωσιακού δικαίου που αντιμετωπίζονται στη σχολιαζόμενη απόφαση, αν κάποιος θέλει να είναι συνεπής με την άποψη, την οποία υιοθετώ, ότι σε τόσο πολυσύνθετα ζητήματα δεν επιτρέπεται να διακινδυνεύσει κάποιος να δώσει μια οριστική απάντηση, όσο καιρό δεν έχει αποφανθεί επ’ αυτών το μόνο αρμόδιο δικαστήριο, που είναι το ΔΕΕ. Θα επιχειρήσω, παρ’ όλα αυτά, δύο σύντομες βασικές επισημάνσεις σε σχέση με δύο από τα πιο βασικά ζητήματα ενωσιακού δικαίου που τίθενται στη σχολιαζόμενη απόφαση και τον τρόπο με τον οποίο τα αντιμετώπισε η πλειοψηφία.

Πρώτα, σε σχέση με το νομικό ζήτημα αν η άσκηση της ρυθμιστικής αρμοδιότητας της οργάνωσης της πανεπιστημιακής εκπαίδευσης, που ανήκει κατ’ αρχήν, σύμφωνα με τα άρθρα 165 και 166 της ΣΛΕΕ στα κράτη μέλη, υπόκειται, παρά ταύτα, στην υποχρέωση τήρησης της ενωσιακής αρχής ελεύθερης παροχής υπηρεσιών ή της ελευθερίας εγκατάστασης και μη παράβλεψης του ωφέλιμου αποτελέσματός τους. Από την απάντηση στο ζήτημα αυτό εξαρτάται αν το σύστημα του άρθρου 16 του ελληνικού Συντάγματος, κατά το μέρος που απαγορεύει την ίδρυση πανεπιστημιακών σχολών από ιδιώτες, έχει πρόβλημα συμβατότητας με κάποια (την οποιαδήποτε) διάταξη του πρωτογενούς ενωσιακού δικαίου. Σε σχέση με το ζήτημα αυτό, λοιπόν, στην παράγραφο 33 της σχολιαζόμενης απόφασης η μειοψηφία επικαλέστηκε το μη αμφισβητούμενο -ούτε από την πλειοψηφία- γεγονός ότι τα ελληνικά ΑΕΙ έχουν βάσει του άρθρου 16 του Συντάγματος -δηλαδή βάσει αρμοδιότητας που και η ίδια η ΣΛΕΕ αναγνωρίζει ότι ανήκει στα κράτη μέλη- αποκλειστικώς δημόσιο χαρακτήρα και χρηματοδοτούνται, κατά κύριο λόγο, από δημόσιους πόρους, η δε Ελληνική Δημοκρατία δεν απέβλεψε στην άσκηση αμειβομένων δραστηριοτήτων, αλλά στην εκπλήρωση βασικής αποστολής του Κράτους έναντι των πολιτών στον κοινωνικό, πολιτιστικό και εκπαιδευτικό τομέα[11]. Ακολούθως, η μειοψηφία επικαλέστηκε και νομολογία του ΔΕΕ και, συγκεκριμένα, τις αποφάσεις επί προδικαστικών ερωτημάτων στις υποθέσεις C-109/92, Max Wirth κατά Landeshauptstadt Hannover, και C-76/05, Herbert Schwarz και Μarga Gootjes, σύμφωνα με τις οποίες σύστημα τριτοβάθμιας δημόσιας εκπαίδευσης το οποίο οργανώνεται από κράτος μέλος με τα παραπάνω χαρακτηριστικά δεν δύναται να θεωρηθεί ότι εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των διατάξεων της Συνθήκης περί ελευθερίας εγκαταστάσεως και παροχής υπηρεσιών, διότι, κατά την πάγια νομολογία του ΔΕΕ, μια τέτοια οργάνωση της ανώτατης εκπαίδευσης δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι συνιστά υπηρεσία κατά την έννοια της Συνθήκης. Κι όταν δεν παρέχεται υπηρεσία, δεν μπορεί να γίνει λόγος ούτε για ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Το συμπέρασμα που εξήγαγε η μειοψηφία από τα προεκτεθέντα είναι ότι το ενωσιακό δίκαιο δεν διασταυρώνεται σε καμία περίπτωση με τις κρίσιμες ρυθμίσεις του άρθρου 16 του Συντάγματος. Σε απάντηση αυτής της σκέψης της μειοψηφίας, η οποία μνημονεύει και τα παραπάνω -κρίσιμα για το θέμα που αντιμετωπίζεται- νομολογιακά προηγούμενα, στην παράγραφο 11 της σχολιαζόμενης απόφασης η πλειοψηφία περιορίζεται στο να παραπέμψει στις σκέψεις της με τις οποίες, σε διάφορες άλλες παραγράφους της απόφασης, γίνεται παράθεση μεγάλου αριθμού νομολογιακών λύσεων του ΔΕΕ. Οι λύσεις, όμως, αυτές αφορούν γενικά ζητήματα, τα οποία σχετίζονται με την υποχρέωση εφαρμογής των ενωσιακών ελευθεριών και την μη παράβλεψη του ωφέλιμου αποτελέσματός τους επί πολλών και ποικίλων τομέων δραστηριότητας των κρατών μελών. Επιπλέον, η πλειοψηφία αναφέρει αξιωματικά ότι η νομολογία της οποίας γίνεται επίκληση από τη μειοψηφία δεν αντιμετωπίζει το ζήτημα της παράλληλης οργάνωσης δημόσιου εκπαιδευτικού συστήματος και παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων, ούτε, πολλώ μάλλον, κρίνει περί της παροχής εκπαίδευσης αποκλειστικά από δημόσιους φορείς κατ’ αποκλεισμό των εν λόγω παραρτημάτων. Όμως, το θέμα που έθεσε η μειοψηφία ήταν ότι από τις αποφάσεις αυτές του ΔΕΕ προκύπτει σαφώς ότι ο όρος υπηρεσίες που χρησιμοποιείται στη Συνθήκη δεν καλύπτει μαθήματα που εντάσσονται σε ένα δημόσιο εκπαιδευτικό σύστημα και χρηματοδοτούνται εν όλω ή εν μέρει από δημόσιους πόρους, όπως συμβαίνει στην περίπτωση των ελληνικών ΑΕΙ. Επομένως, στην περίπτωση των τελευταίων, η παροχή της ανώτατης εκπαίδευσης δεν συνιστά παροχή υπηρεσίας, όπως σαφώς προκύπτει από τις παραγράφους 14 ως και 17 της απόφασης Wirth και 39 και 40 της απόφασης Schwarz και, κατά τούτο, δεν μπορεί αυτού του τύπου η εκπαίδευση να υπαχθεί στην αρχή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών ή στην αρχή της ελεύθερης εγκατάστασης. Στο σημείο αυτό, αξίζει να παρατηρηθεί ότι η παράθεση μεγάλου όγκου νομολογιακών προηγουμένων σε μια δικαστική απόφαση δεν επαρκεί για την πληρότητα και επάρκεια της επιχειρούμενης εκ μέρους της αιτιολογίας. Εκείνο που είναι κρίσιμο και έχει σημασία για τη διαπίστωση της επάρκειας της αιτιολογίας μιας δικαστικής απόφασης είναι ο δικανικός συλλογισμός να είναι πειστικός, ειδικός και όχι γενικόλογος.

Η δεύτερη επισήμανση αφορά τη συμφωνία General Agreement on Trade in Services (GATS) σε σχέση με την οποία υπάρχει μια αντιφατική πλευρά στο σκεπτικό της πλειοψηφίας. Αυτή συνίσταται στον τρόπο με τον οποίο παρακάμπτεται η επιφύλαξη της Ελλάδας στη Συμφωνία GATS, η οποία, σε συνδυασμό με τις απαγορεύσεις του άρθρου 16 του ελληνικού Συντάγματος, δεν επιτρέπει να γεννηθεί δικαίωμα ίδρυσης στην Ελλάδα παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων τρίτων συμβαλλόμενων χωρών που δεν ανήκουν στην Ένωση. Από τη μία, η πλειοψηφία δέχεται ορθά ότι η Ελλάδα έχει εισαγάγει -όπως έχει τη δυνατότητα κατά τη Συμφωνία GATS, που αποτελεί ενωσιακό δίκαιο- παρέκκλιση αποκλειστικώς και μόνον από την υποχρέωση πρόσβασης στην αγορά που προβλέπει το άρθρο XVI της Συμφωνίας GATS και ότι η παρέκκλιση αυτή προσβλέπει στην προστασία της πλήρους απαγόρευσης του ανοίγματος στην αγορά που επιβάλλει αδιακρίτως το άρθρο 16. Από την άλλη, εφαρμόζοντας τις αποφάσεις του ΔΕΕ στις υποθέσεις Επιτροπή κατά Ουγγαρίας[12] και Cilevičs[13] και Neri[14], η πλειοψηφία δέχεται ότι η Ελλάδα, για την οποία δεν ισχύει παρέκκλιση από την αρχή της εθνικής μεταχείρισης που προβλέπει το άρθρο XVII της Συμφωνίας GATS, οφείλει να αναγνωρίζει σε παρόχους υπηρεσιών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, που προέρχονται από τρίτες χώρες, τα δικαιώματα τα οποία πηγάζουν από το ενωσιακό δίκαιο και τα οποία -κατά την πλειοψηφία- δεν επιτρέπουν την απόλυτη απαγόρευση του ανοίγματος στην αγορά που επιβάλλει αδιακρίτως το άρθρο 16. Η πλειοψηφία παραβλέπει, όμως, με τον τρόπο αυτόν, το γεγονός ότι η κύρια διαφορά μεταξύ Ελλάδας και Ουγγαρίας είναι ότι η πρώτη, σε αντίθεση με τη δεύτερη, δεν οργάνωσε το σύστημα της ανώτατης εκπαίδευσής της ως «υπηρεσίας», κατά την έννοια του ενωσιακού δικαίου, όπως έχει ερμηνευθεί με τις προαναφερθείσες αποφάσεις Wirth και Schwartz. Με το σκεπτικό αυτό, η πλειοψηφία αναιρεί, κατ’ επίκληση του ίδιου του ενωσιακού δικαίου, την προαναφερθείσα δυνατότητα που παρέχει η Συμφωνία GATS σε ένα κράτος μέλος, όπως η Ελλάδα, να απαγορεύει πλήρως, μέσω υιοθέτησης σχετικής παρέκκλισης, την πρόσβαση στην αγορά υπηρεσιών σε οικονομικούς φορείς που προέρχονται από τρίτες συμβαλλόμενες χώρες που δεν ανήκουν στην Ένωση. Ωστόσο, η κρίση αυτή της πλειοψηφίας γεννά σοβαρά ζητήματα συμβατότητάς της με τη Συμφωνία GATS και, πάντως, η συμβατότητα των κριθέντων από την πλειοψηφία με τη Συμφωνία αυτή δεν είναι τόσο προφανής ώστε να μην απαιτείται η υποβολή σχετικού προδικαστικού ερωτήματος στο ΔΕΕ, δεδομένου, μάλιστα, ότι δεν υπάρχει συναφής νομολογία του τελευταίου, οι δε αποφάσεις στις υποθέσεις Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, Cilevičs και Valentina Neri, τις οποίες επικαλείται η πλειοψηφία, δεν αφορούν χώρα που προβλέπει τον πλήρη αποκλεισμό από την αγορά των υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης, κάτι που συμβαίνει με την ελληνική περίπτωση.

ΙΙΙ. Κλείνω την παρέμβασή μου αυτή, παρατηρώντας μόνο ότι το λιγότερο που μπορεί κανείς να πει για τη σχολιαζόμενη απόφαση είναι ότι δεν είναι από τις επιτυχέστερες και ευτυχέστερες στιγμές της ιστορίας του ΣτΕ.

[Το παραπάνω κείμενο στηρίζεται στην προφορική εισήγηση του ομιλητή στην εκδήλωση της Ένωσης Επιστημόνων Ευρωπαϊκών Σπουδών με θέμα «Η απόφαση του ΣτΕ 1918/2025 για τα μη κρατικά πανεπιστήμια», η οποία έλαβε χώρα, στις 16 Δεκεμβρίου 2025, στην αίθουσα «Χάρης Καρατζάς» της Νομικής Βιβλιοθήκης (Μαυρομιχάλη 23, Αθήνα). Στο κείμενο αυτό διατηρήθηκε το ύφος της προφορικής εισήγησης.]

 

[1] Στο σημείο αυτό, πρέπει να υπομνησθεί ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας δεν είναι συνταγματικό δικαστήριο, αλλά το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο της χώρας. Έτσι το θέσπισε και το θέλησε ο συνταγματικός νομοθέτης. Βεβαίως, η μη αντιστροφή των λέξεων δεν είναι επιτρεπτή ούτε σε ένα συνταγματικό δικαστήριο. Η αντικατάσταση των λέξεων είναι έργο αναθεωρητικού συνταγματικού νομοθέτη και μόνον.

[2] Όπως κατέληξε ο Σ. Βλαχόπουλος στο άρθρο του «Οι λέξεις και το Σύνταγμα – Σκέψεις για την ερμηνεία του Συντάγματος με αφορμή την Ολομ ΣτΕ 1918/2025» (προσβάσιμο σε https://www.constitutionalism.gr/oi-lexeis-kai-to-sintagma-skepseis-gia-tin-ermineia-tou-syntagmatos-me-aformi-tin-olom-ste-1918-2025/ ), «Συμπερασματικά: Η δυναμική και η εναρμονισμένη ερμηνεία του Συντάγματος δεν θέτουν εκποδών τη σημασία της γραμματικής ερμηνείας των συνταγματικών διατάξεων. Το γράμμα του Συντάγματος είναι το σταθερό και διαχρονικό σημείο αναφοράς, χωρίς το οποίο δεν μπορεί να νοηθεί αυστηρό Σύνταγμα. Και ας μη σπεύσουμε να χαρακτηρίσουμε τη στάση αυτή ως «τυπολατρική» και ως “θετικιστική εμμονή”. Γιατί οι συνταγματικές διατάξεις, τόσο στο οργανωτικό μέρος όσο και στα θεμελιώδη δικαιώματα, είναι γεμάτες από τύπους και, όπως μας υπενθυμίζει διαχρονικά από το 1871 ο Ν. Ι. Σαρίπολος, “Οι τύποι σώζουσι την ουσίαν”».

[3] Από τις συζητήσεις στην Αναθεωρητική Βουλή 1974-1975 προκύπτει σαφώς ότι οι διατάξεις του άρθρου 16 παρ. 5 και 8 του ισχύοντος Συντάγματος δεν θεσπίστηκαν από κεκτημένη ταχύτητα κατ’ απομίμηση του δικτατορικού Συντάγματος του 1973, αλλά με τη σκέψη ότι η ανώτατη παιδεία οφείλει να μείνει μακριά από τα ιδιωτικά οικονομικά συμφέροντα. Bλ. την αγόρευση του Δ. Νιάνια, Πρακτικά Β΄ Υποεπιτροπής επί του Συντάγματος, Συνεδρίαση 7η, 30.1.1975, σ. 439.

[4] Βλ., μεταξύ άλλων, τις αποφάσεις ΣτΕ 178 και 179/2023.

[5] Πρβλ. την απόφαση ΔΕΕ, 4.12.2008, C- 151/07, Χατζηθανάσης.

[6] Βλ. τις αποφάσεις ΔΕΕ, 6.10.1982, 283/81, Cilfit κ.λπ., παρ. 16 και 21, ΔΕΕ, 9.9.2015, C‑160/14, Ferreira da Silva e Brito κ.λπ., παρ. 38, και ΔΕΕ, 6.10.2021, C-561/19, Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi, παρ. 40.

[7] Βλ. τις από 25.11.2015 προτάσεις του στην υπόθεση C-441/14, DI, σημείο 68.

[8] Βλ. τις αποφάσεις ΔΕΕ, 18.1.2022, Thelen Technopark Berlin GmbH, C-261/20, παρ. 28, ΣτΕ 177/2023 Ολομ., παρ. 31, ΔΕΕ, 11.2.2021, C-760/18, MB κ.λπ., παρ. 67, και ΔΕΕ, 1.8.2022, C-14/21 και C-15/21, Sea Watch, παρ. 83 και 84. Βλ. και την απόφαση ΔΕΕ, 24.6.2019, C-573/17, Popławski, παρ. 76.

[9] Βεβαίως, στην παρούσα υπόθεση που η αρμοδιότητα της κανονιστικής ρύθμισης της υπό κρίση ύλης του τρόπου οργάνωσης και λειτουργίας των ΑΕΙ ανήκει μόνο στον εθνικό νομοθέτη και εκφεύγει του ενωσιακού δικαίου και των ελευθεριών που αυτό κατοχυρώνει, η συνεπής νομικά λύση θα ήταν να εφαρμοστεί ο κανόνας που βρίσκεται σε άμεση σχέση με την υπόθεση, δηλαδή το εθνικό Σύνταγμα της Ελλάδας, όπως υποστήριξε και η μειοψηφία της σχολιαζόμενης απόφασης.

[10] Καλόν είναι να υπομνησθούν οι διαφορές της δίκης για τις ιδιωτικές πανεπιστημιακές σχολές σε σχέση με τις δίκες για την υπόθεση του «Βασικού Μετόχου», που απασχόλησαν παλιότερα το ΣτΕ. Στην περίπτωση εκείνη, υπήρχε κανονιστική «ύλη» που ρυθμιζόταν ευθέως και από το ενωσιακό δίκαιο. Υπήρχε τουτέστιν εναρμόνιση με βάση την οδηγία 93/37/ΕΟΚ για την ανάθεση των δημοσίων έργων. Αντίθετα, στην παρούσα υπόθεση του μη επιτρεπτού ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων, όπου το διέπον την υπόθεση κανονιστικό καθεστώς έχει μόνο εθνική ρύθμιση (αυτήν του άρθρου 16 του Συντάγματος), ούτε υπάρχει αντίστοιχη ενωσιακή κανονιστική ρύθμιση ούτε μπορεί να υπάρξει, διότι η οργάνωση της ανώτατης εκπαίδευσης ανήκει, κατ’ αρχήν, σύμφωνα με τα άρθρα 165 και 166 ΣΛΕΕ, στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Επομένως, στην περίπτωση του «Βασικού Μετόχου» είχε τεθεί θέμα σύγκρουσης δύο εννόμων τάξεων, ενώ, στην υπόθεση των ιδιωτικών πανεπιστημίων, δεν τίθεται τέτοιο θέμα. Επίσης, στην υπόθεση του «Βασικού Μετόχου», την ερμηνεία του ενωσιακού δικαίου τη διενήργησε το μόνο, σύμφωνα με τη Συνθήκη, αρμόδιο όργανο, που είναι το ΔΕΕ, με την απόφασή του της 16.12.2008 στην υπόθεση C-213/07 Μηχανική ΑΕ, η οποία εκδόθηκε κατόπιν διατύπωσης προδικαστικού ερωτήματος από το ΣτΕ (βλ. την απόφαση 3670/2006). Περαιτέρω, πρέπει να τονισθεί ότι η ερμηνεία που έκανε η Ολομέλεια του ΣτΕ, στην τελική απόφασή της (3470/2011), σεβάστηκε την κεντρική φιλοσοφία του άρθρου 14 παρ. 9 του Συντάγματος, δηλαδή την ασυμβίβαστη ιδιότητα μεταξύ των δύο κατηγοριών επιχειρηματιών (ιδιοκτητών κ.λπ. μέσων ενημέρωσης, από τη μία, και επιχειρηματιών που συμμετέχουν στις διαδικασίες ανάθεσης δημοσίων έργων, από την άλλη), έστω και αν συρρίκνωσε την κανονιστική εμβέλειά του από την αρχική απόλυτη και κάθετη απαγόρευση μόνο στις περιπτώσεις που κάποιος ιδιοκτήτης βασικός μέτοχος κ.λπ. μέσων ενημέρωσης, έχοντας συμμετάσχει σε διαδικασία ανάθεσης δημοσίου έργου, είχε ασκήσει αθέμιτη επιρροή με σκοπό την ανάθεση σε αυτόν της εκτέλεσης της οικείας δημόσιας σύμβασης. Δεν ερμήνευσε καμία συνταγματική διάταξη contra litteram. Τέλος, πρέπει να υπομνησθεί το γενικότερο κλίμα που υπήρχε κατά την περίοδο που συζητείτο η υπόθεση του «Βασικού Μετόχου» στο ΣτΕ, κύρια εκδήλωση του οποίου ήταν η κίνηση της διαδικασίας για έναρξη της παραπομπής της Ελλάδας στο ΔΕΕ από τον Eπίτροπο Ch. MacCreevy, κάτι που μάλλον έχει πλέον λησμονηθεί. Κάτι τέτοιο, όμως, ουδέποτε συνέβη στην παρούσα υπόθεση. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ουδέποτε αμφισβήτησε την συμβατότητα με το ενωσιακό δίκαιο του άρθρου 16 του ελληνικού Συντάγματος. Το θέμα ανασύρθηκε αυτεπαγγέλτως.

[11] Βλ. την παρ. 2 του άρθρου 16 του Συντάγματος.

[12] Απόφαση της 6.10.2020, C-66/18.

[13] Απόφαση της 7.9.2022, μείζων σύνθεση, C-391/2020.

[14] Απόφαση της 13.11.2003, C-153/2002.