Θα μπορούσε κανείς να περιγράψει τις τελευταίες τρεις δεκαετίες εξέλιξης του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων στη Χώρα μας, χρησιμοποιώντας την πασίγνωστη εισαγωγή του μυθιστορήματος «Ιστορία δύο Πόλεων»: «Ήταν οι καλύτερες μέρες, ήταν οι χειρότερες μέρες, ήταν τα χρόνια της σοφίας, ήταν τα χρόνια της άνοιας, ήταν η εποχή της πίστης, ήταν η εποχή της ολιγοπιστίας, η εποχή του Φωτός και η εποχή του Σκότους, ήταν η άνοιξη της ελπίδας και ήταν ο χειμώνας της απελπισίας, είχαμε μπρος μας τα πάντα, είχαμε μπρος μας το τίποτε, πηγαίναμε όλοι στον Παράδεισο, πηγαίναμε όλοι στο αντίθετό του». Αυτές οι φράσεις του Ch. Dickens φαίνεται να ισχύουν για τους νομοθέτες, τον ενωσιακό και τον εθνικό, τις αναθέτουσες αρχές και τους οικονομικούς φορείς, καθώς και τους φορείς ελέγχου, δικαιοδοτικούς ή μη.
Ο ενωσιακός νομοθέτης εμπλούτισε και εκσυγχρόνισε σταδιακά το παράγωγο δίκαιο της Ένωσης που διασφαλίζει το άνοιγμα της ανάθεσης και της εκτέλεσης των δημοσίων συμβάσεων στον ανταγωνισμό, με σεβασμό των αρχών της ίσης μεταχείρισης και της διαφάνειας. Ωστόσο, αυτό το παράγωγο ενωσιακό δίκαιο φαίνεται να έχει εγκλωβιστεί σε έναν μηχανισμό διαρκώς αυξανόμενης περιπλοκότητας.
Ο εθνικός νομοθέτης προσαρμόστηκε στις εξελίξεις του ενωσιακού δικαίου, κυρίως μετά από πιέσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και των λοιπών δανειστών την εποχή των μνημονίων. Εντούτοις, όπως μαρτυρούν οι αλλεπάλληλες εμβόλιμες ρυθμίσεις ή τροποποιήσεις στον Ν. 4412/2016, η ελληνική νομοθεσία παραμένει ευάλωτη στις πιέσεις των ισχυρών οικονομικών συμφερόντων και δεν διασφαλίζει με τον καλύτερο τρόπο όχι μόνο την αποτελεσματική εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης, αλλά ούτε καν την ίδια τη συνοχή της.
Οι αναθέτουσες αρχές και οι οικονομικοί φορείς κατόρθωσαν, υπό δύσκολες οικονομικές συνθήκες, να υλοποιήσουν πολύ σημαντικά έργα υποδομών. Όπως, όμως, μαρτυρούν και οι αποφάσεις της Επιτροπής Ανταγωνισμού, η διαφάνεια και η εντιμότητα δεν ήταν πάντοτε τα κύρια χαρακτηριστικά της δράσης τους, χωρίς, πάντως, αυτό να οδηγήσει ποτέ στην επιβολή όλων των προβλεπόμενων κυρώσεων.
Η συμβολή του δικαιοδοτικού ελέγχου στην προαγωγή του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων υπήρξε καταλυτική, αλλά όχι με τη συνέπεια και τη συστηματικότητα που απαιτείται. Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης διαμόρφωσε μια νομολογία που αποτελεί πραγματική πηγή του δικαίου. Ωστόσο, το Δικαστήριο του Λουξεμβούργου δεν αποτέλεσε τον ιδανικό αρωγό των εθνικών δικαστών, καθώς οι απαντήσεις του στα προδικαστικά τους ερωτήματα δεν ήταν πάντοτε σαφείς, ούτε έγκαιρες. Σε εθνικό επίπεδο, το μεν Συμβούλιο της Επικρατείας πρωταγωνίστησε στον εξευρωπαϊσμό και στον εξορθολογισμό του εθνικού δικαίου. Εντούτοις, η νομολογία του Ανώτατου Διοικητικού Δικαστηρίου δεν ήταν πάντοτε ομοιόμορφη, ούτε δογματικά συνεπής, ο δε διάλογός του με το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν υπήρξε αδιατάρακτος. Τα δε Διοικητικά Εφετεία ανέλαβαν ένα βαρύ φορτίο, μετά την αποκέντρωση των διαφορών που επιβλήθηκε το πρώτον με τον Ν. 3886/2010. Η νομολογία τους γρήγορα, όμως, αποσυντονίστηκε, γεγονός που οφείλεται πρωτίστως σε θεσμικούς λόγους και, ιδίως, στην έλλειψη κάποιου ενδίκου μέσου που θα διασφάλιζε τον σχετικό έλεγχο από το Συμβούλιο της Επικρατείας.
Οι μη δικαιοδοτικοί ελεγκτικοί φορείς δεν έχουν ακόμη κατορθώσει να προσφέρουν το ιδιαίτερο εκείνο έργο για το οποίο το Κράτος Δικαίου τους έχει πράγματι ανάγκη. Εκτός των άλλων, με τον έναν ή τον άλλο τρόπο, ανταγωνίζονται ή αναπαράγουν τον έλεγχο που ασκούν τα δικαιοδοτικά όργανα. Ως έναν βαθμό, δεν ευθύνονται οι ίδιοι, αλλά η σύνθετη γεωμετρία του προσδιορισμού των αρμοδιοτήτων τους. Ειδικότερα, ο συνταγματικά κατοχυρωμένος προσυμβατικός έλεγχος από το Ελεγκτικό Συνέδριο εγκλωβίστηκε, για μεγάλο χρονικό διάστημα, σε μια ατελέσφορη προσπάθεια καταξίωσής του ως δικαιοδοτικού έργου, με αποτέλεσμα η Χώρα να στερηθεί την πολύτιμη αξία που θα είχε ένας αποτελεσματικός δικαστικός έλεγχος αποδοτικότητας ως προς τη διαχείριση του δημοσίου χρήματος στον τομέα της συμβατικής δραστηριότητας των δημοσίων φορέων. Η Ενιαία Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ.), η οποία προέκυψε από τη συγχώνευση της Ενιαίας Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.) και της Αρχής Εξέτασης Προδικαστικών Προσφυγών (Α.Ε.Π.Π.), προσπαθεί ακόμη να καλύψει το αρνητικό ισοζύγιο που προκλήθηκε από την αδράνεια της πρώτης και τις πολλαπλές παθογένειες της δεύτερης. Αν ληφθεί δε υπόψη η παράλληλη δράση και άλλων ελεγκτικών αρχών, όπως του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους και της Επιτροπής Δημοσιονομικού Ελέγχου (Ε.Δ.ΕΛ.), των διαχειριστικών αρχών για τα χρηματοδοτούμενα προγράμματα στα οποία έχουν ενταχθεί δημόσιες συμβάσεις, της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας και των εποπτικών αρχών των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.), γίνεται εύκολα αντιληπτό ότι ο μη δικαιοδοτικός έλεγχος της ανάθεσης και της εκτέλεσης των δημοσίων συμβάσεων μετεωρίζεται μεταξύ πολυάριθμων φορέων, οι οποίοι έχουν διασταυρούμενες αρμοδιότητες και αναπτύσσουν συχνά αποκλίνουσες ερμηνείες ή στρατηγικές, υπονομεύοντας την ομοιόμορφη ερμηνεία και εφαρμογή του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων. Καθώς η ασφάλεια δικαίου απουσιάζει, οι αναθέτουσες αρχές και οι οικονομικοί φορείς εκμεταλλεύονται συχνά τις πολυάριθμες ρωγμές του παραπάνω συστήματος παράλληλών ελέγχων σε βάρος της διαφάνειας και της ταχείας ολοκλήρωσης των διαδικασιών ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων. Από την πλευρά του, ο εθνικός νομοθέτης δεν δείχνει ούτε τη διάθεση ούτε την ικανότητα να απλουστεύσει και να συστηματοποιήσει το σχετικό κανονιστικό πλαίσιο. Έτσι, παρά κάποιες ειλικρινείς προσπάθειες εκ μέρους των δικαιοδοτικών οργάνων, και σε αυτόν τον τομέα, τις περισσότερες φορές, η ισχύς του δικαίου υποχωρεί απέναντι στο δίκαιο της ισχύος.
Στη μελέτη τους σχετικά με τα παράλληλα συστήματα διοικητικού ελέγχου νομιμότητας στις δημόσιες συμβάσεις, ο Βασίλειος Χατζηγιαννάκης και η Κατερίνα Βλάμη εξετάζουν ζητήματα που αφορούν τη σχέση μεταξύ των διαφόρων μορφών ελέγχου, την έκτασή τους και τις συνέπειές τους, ιδίως δε την τύχη της συναφθείσας σύμβασης σε περίπτωση ακύρωσης διοικητικής πράξης που οδήγησε στη σύναψή της. Αναφορικά με τη νομολογία των εθνικών δικαστηρίων, οι αναλύσεις τους εστιάζονται κυρίως στις αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας με τις οποίες κρίθηκε, μεταξύ άλλων, από τη μία, ότι η Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. οφείλει να εκφέρει δική της αιτιολογημένη κρίση επί όλων των ζητημάτων που τίθενται ενώπιόν της, χωρίς να δεσμεύεται από κρίση στην οποία έχει τυχόν προβεί το Ελεγκτικό Συνέδριο στο πλαίσιο διενεργηθέντος προληπτικού ελέγχου (ΣτΕ 1503-4/2024, 94-5/2025), και, από την άλλη, ότι ο έλεγχος που ασκείται από την Εποπτική Αρχή των Ο.Τ.Α., σύμφωνα με τον Ν. 3852/2010, δεν εξαντλείται στη διαπίστωση του νόμιμου ή παράνομου χαρακτήρα της πράξης ενός Ο.Τ.Α., αλλά πρέπει να οδηγεί και σε ακύρωσή της (ΣτΕ 770/2021). Αναφορικά με τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ιδιαίτερη έμφαση δίνεται στην απόφαση, της 17ης Οκτωβρίου 2024, στην υπόθεση C-28/23, NFS, με την οποία κρίθηκε ότι είναι συμβατή με το ενωσιακό δίκαιο εθνική νομοθεσία που επιτρέπει να διαπιστωθεί ex tunc ακυρότητα της σύμβασης, κατόπιν προβολής σχετικής ένστασης εκ μέρους της αναθέτουσας αρχής, λόγω παραβίασης της νομοθεσίας περί δημοσίων συμβάσεων. Oι συγγραφείς επισημαίνουν ότι η ύπαρξη παράλληλων συστημάτων διοικητικού ελέγχου νομιμότητας φαίνεται να επικροτείται τόσο από τον εθνικό όσο και τον ενωσιακό νομοθέτη ή, πάντως, δεν φαίνεται να αποδοκιμάζεται από αυτούς. Το βάρος ανεύρεσης, όμως, της χρυσής τομής μεταξύ των παράλληλων ελεγκτικών μηχανισμών έχει εναποτεθεί, προς το παρόν, στους δικαστές. Ωστόσο, καίτοι έχουν θέσει κάποιες γενικές αρχές, ούτε η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας ούτε αυτή του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχουν ακόμη ασχοληθεί με το σύνολο των προβλημάτων που ανακύπτουν.
Η Μαριάνθη Σταθάκη σχολιάζει την απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, της 6ης Ιουνίου 2024, στην υπόθεση C-547/22, Ingsteel, με την οποία κρίθηκε ότι το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, της Οδηγίας 89/665/ΕΟΚ, όπως έχει τροποποιηθεί με την Οδηγία 2007/66/ΕΚ, αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση ή πρακτική που αποκλείει, καταρχήν, τη δυνατότητα του διαγωνιζόμενου, ο οποίος αποκλείσθηκε από διαδικασία σύναψης δημόσιας σύμβασης, λόγω παράνομης απόφασης της αναθέτουσας αρχής, να τύχει αποζημίωσης για τη ζημία που υπέστη λόγω της απώλειας της ευκαιρίας συμμετοχής στην εν λόγω διαδικασία με σκοπό την ανάθεση της οικείας σύμβασης. Με την απόφαση αυτή, το Δικαστήριο του Λουξεμβούργου, αφενός, επιβεβαίωσε τη δυνατότητα αποζημίωσης των παρανόμως αποκλεισθέντων οικονομικών φορέων και, αφετέρου, επιχείρησε να προσδιορίσει την έκταση της αποζημίωσης αυτής, δεχόμενο ότι αυτή μπορεί, σύμφωνα και με το πνεύμα της δικονομικής Οδηγίας 89/665, να περιλαμβάνει κάθε είδος ζημίας, ακόμη και ζημία λόγω της απώλειας ευκαιρίας συμμετοχής, κάτι που, καταρχήν, φαίνεται ήδη να γίνεται δεκτό και από την ελληνική νομολογία. Η συγγραφέας υπογραμμίζει ότι η σχολιαζόμενη απόφαση συμβάλλει στην ομοιόμορφη ερμηνεία και εφαρμογή των διατάξεων της δικονομικής Οδηγίας 89/665, χωρίς, ωστόσο, να παραγνωρίζει ότι ο ρόλος του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι περιορισμένος λόγω της διαδικαστικής και δικονομικής αυτονομίας των κρατών μελών, που επιτάσσει σε κάθε κράτος μέλος να καθορίσει τα κριτήρια αποτίμησης της εκάστοτε ζημίας που προκαλείται από παραβίαση του ενωσιακού δικαίου των δημοσίων συμβάσεων.